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殷鉴不远:清末财政的急剧扩张诱发了辛亥革命
(博讯北京时间2011年10月01日 转载)
    
    来源:凤凰网博客 作者:金满楼
     (博讯 boxun.com)

    大体上说,中国的传统政治是一种“小政府、大社会”的模式,而所谓的“中央集权”也只有在中央这一层面上才是真正的集权,地方上则是一种相对放任的半自治政治。实事求是的说,这种政治模式的运作成本和资源需求都不高,因而不需要大量的征收赋税,这对于传统的农业社会来说未尝不是一个合理的选择,但在鸦片战争之后的大变局及列强的重重压迫下,1901年后开始的清末新政以极快的速度演变成为一场全方位的改革,而各项新政举措的重大开支与传统的赋税状况产生了极大的冲突,由此也对清末社会造成了深远的影响。

清末新政靠的是“赤字财政”
    
    历史学者王树槐在《清末民初江苏省的财政》一文中指出,“财政为行政之母,财政不健全,行政则无从发挥其功能。近代政治革新,社会福利措施,经济发展,无不以财政之健全与否为成败之关键:一在办事非钱莫行,一在筹款必有良方。近代中国政治、经济之失败,原因固多,而财政尤为其重要原因,清末如此,民初亦然。”
    
    自康熙朝以来,清廷即标榜并坚持“永不加赋”的国策,但在“不加赋”的前提下,清廷只能维持一个不作为或少作为的“小政府”,这在十九世纪这样一个弱肉强食的国际社会中,显然是不合时宜的。钱不是万能的,但搞新政、练军队、办实业、兴学堂、还有警政、地方自治等等,不管主事者报什么样的美好愿望和善良动机,没有充足的资金保障,终究什么都办不成。所幸清末新政的“总规划师”,张之洞与刘坤一这两位老成之臣在《江楚变法三折》中即附有一片专门论及办理新政如何筹集巨款,实属有先见之明。
    
    曾任户部主事的何刚德在《客座偶谈》中说:“财政前清由户部专管,户部之库,余在京时奉派随同查过四次,出入互有盈绌,盈时不过千一百万以外,缩时亦不过九百万以内。……至外省亦有省库,苏州有藩、粮二库,余任首府,凡遇巡抚司道交代,每年不止查过一次,为数不过数十万,间有过百万者甚少,缄藏严密,毫无假借。此省库也。江苏算是大省,而所藏不过如此,则小省可知。计部、省各库,计算不过三千万,视乾隆时部库尚存七千万者,殆已不及,中国可谓贫矣。”
    
    乾隆时期是清朝积累最繁盛之时,仅部库即有7000万两的盈余,但在嘉庆道光咸丰三朝不过五十余年的时间里,这些钱即被国内的各种乱事消耗一空,特别是咸丰时期,为了扑灭起事的太平军、捻军,国库告罄,国力凋敝,直至同治、光绪年间近三十年的恢复,清廷的财政收入才勉强恢复到8000万两左右的规模,但刨去各项开支后,每年所剩不过数百万两甚至不敷使用,有时甚至要靠短期借债方可度日。
    
    据不完全估计,慈禧太后在庚子年前的主政时期,清廷的财税收入仅占全国GDP的3%(但不容忽视的是,因地方上的各种陋规及腐败,老百姓的实际负担又远远超过3%),其中还有很大一部分是靠总税务司赫德主管的海关所缴纳。中央财政极其有限的财税收入,不免令洋务运动大打折扣,光打造一支北洋舰队就历时十余年,其间资金腾转挪移的辛酸,恐怕只有李鸿章心里最清楚。
    
    清末推行新政的时机并不算好,仅“庚子国变”所闹下的巨额赔款,已足以令清廷喘不过气来。但是,在“不变亦亡、亡国亡种”的压力下,清廷为推行新政,也只能以“赤字财政”作为代价。据周育民在《晚清财政与社会变迁》一书中的统计,1903年清廷的财政收入为10492万两,支出为13492万两,当年赤字3000万两;到了1910年,累计的赤字已达8000万两,而后一年(1911年)的预算收入为29696万两,预计支出为33865万两,当年的预计赤字就高达4000万两,如果加上历年的累积赤字,几乎占到了当年预算收入的一半。从这些数字可以看出,清廷最后十年的财政收入有了极大幅度的增长,但支出的数额却更大,这显然是一个不容忽视的大问题。

财政支绌愈演愈烈
    
    自古以来,各朝代均奉行重农抑商、压抑私人资本的政策,商业发展水平缓慢迟滞,新政推行后,发展经济、把蛋糕做大即成为当务之急。在末代状元、实业论者张骞等有识之士的大声疾呼下,奖励实业、扶植工商的政策依次出台,1903年更是新设立了商部。商部的宗旨是保护与开通工商实业,在朝中各部中的地位仅次于外交部,这也是中国历史上政府首次公开扮演倡导与奖掖实业的角色,可称是开创了以经济建设为中心的先河。
    
    为促进工商实业的发展,商部特意出台政策奖励有特殊贡献的工商业者,如能制造轮船、火车、铁路桥、发电机及对探矿、冶炼、水利、垦植等有突出成绩者,还有创办农工商矿或经营公司确有成效者,“即各从优奖励”。在清末的最后10年中,朝廷鼓励工商实业的政策取得了相当的成效,自1902至1911年,中国自行创办了超过330家厂矿,资金量达7000多万两(军事工业除外)。与1901年前的20多年相比(洋务运动时期),这10年的厂矿增加数是过去的两倍,资金则增长了一倍多,进步可谓迅速。在这些厂矿中,民营厂矿约80家,为过去20年的8倍,其中涌现了一大批的民族资本家,近代知名的企业如张謇的南通大生纱厂、孙氏兄弟(孙多松、孙多森)的上海阜丰面粉公司、荣氏兄弟(荣宗敬、荣德生)的无锡茂新面粉公司,均为当时创办(郭廷以:《近代中国史纲》)。
    
    据汪敬虞在《中国近代工业史资料》中的统计,清末实业投资的规模也有了大幅度的提高,如1895年至1898年间,投资万元以上的新设厂55家,而1904至1910年间,投资万元以上的新设厂276家,其数量远高于此前。另外,清廷制定《矿务誓行章程》后,各地掀起了兴办矿业的热潮,在1904至1910年就新建矿48家,超过了以往的任何时期,而在交通、商业、金融等领域,民族资本也得到了明显的发展,由此也创造了各种各样的就业机会。杨诠在《五十年来中国之工业》中,将清末十年称为“中国政府奖励工业最力之时代”,“最热心奖励工业的时期”,从1895至1913年间,中国民族资本工业达到年均15%的增长速度,比第一次世界大战期间还略高一点,称之为“黄金十年”,也不为过。
    
    实业的振兴对清廷财政收入的增长起到了相应的拉动作用,到了1911年前后,全国财政收入接近3亿两(1885年为7700万两),其中农业税增至5000万两(1885年为3000万两),各种杂税约为4500万两,商税则超过2亿两,成为政府财政收入的主要组成部分。
    
    财税的迅疾增长固然是史无前例,但随着清末各项新政的逐次铺开,财政支出的日益扩大,整个帝国的财政情况仍不容乐观。在清末十年中,中央财政赤字已经是见惯不怪,各省财政状况也大多是出大于入,譬如1909年,奉天岁入580万两、岁出940万两;吉林岁入180余万两、岁出450万两;黑龙江岁入90万两、岁出200万两;山东每年亏空150余万两等。在财政匮乏的各省中,支大于收在百万两以上的有贵州、江苏、安徽、福建、广西、湖南、云南、江西、湖北、四川十省(彭雨新:《辛亥革命前清王朝财政的崩溃》)。严重的财政赤字,使得各省督抚们在谈及财政问题时无不摇头叹息,“支绌”二字几乎成为他们的口头禅。

征敛过度引发民变迭起
    
    1907年,江苏巡抚陈夔龙在奏议中称:“慨自甲午而后,继以庚子之役,偿款数钜期迫,财力竭于外输,其原因一也。内外亟图自强,百度同时并举。他不具论,即练兵、兴学两大端,岁支之款殆不可以数计,其原因二也。各省筹款之法,不必尽同,要以征榷为宗,说者每谓征榷取之于商,固胜取之于农,不知商人重利,断不肯坐受亏耗,于是加其售价以取偿,而四民胥受其累矣。”
    
    清廷及地方各省为推行新政而征敛无度,进而导致民生日困,清末山西巨人刘大鹏在《退想斋日记》对本省滥增税费而大发感慨:“阅邸报及晋报,当时要政只以富强为尚,而大小臣工莫不讲求利权,向民间搜刮财利,修铁路,开矿务,加征加税,不一而足,民心离散,并不顾虑”(1902年12月9日);“现在捐款甚多,广东捐及妓院,谓之保良捐,广西捐及赌局(此为1902年12月13日记,后来山西也开妓捐,分上中下三等,上等妓每月2500文,中等1500文,下等1000文,刘大鹏大叹息:‘捐至于妓,可谓极矣!’)”;1907年6月3日,刘大鹏对官方征税大发议论:“近年所行之新政,虽云自强,其实自弱也。凡举一政,必费巨款,而其款即从民间科派,一之不已,至于再三。无安民之政,悉系扰民之政,非自弱而何?”
    
    新政是用银子铺出来的,清末十年中财税收入的剧增,与新增加的各种捐税有着直接的关系。据统计,清末各地征榷的名目,计有肉捐、车马捐、厘捐、酒捐、煤炭捐、房捐、铺捐、茶捐、船捐、猎捐、渔捐、剃发捐、糖捐、鸡鸭捐、国民捐、米捐、警捐、花捐、、牌照捐、戏捐、户口捐、河捐、路捐等不下百种,这些历朝历代闻所未闻的税目几同于天罗地网,网住了黎民百姓,更网走了他们本就有限的钱财。
    
    在新政考核目标的压迫下,各省自开捐税已无法度可言,如《国乘备闻》中所言:“予观近时筹款之法,灼然共见者盖有数端:一曰百货统捐,创自江西;一曰烟酒增税,一曰酌提州县盈余,一曰八省膏捐,皆创自北洋;一曰铜元余利,创自广东;一曰漕粮折价,一曰推广捐例,皆创自部臣;一曰房捐,一曰米捐,一曰亩捐,一曰报效,一曰彩票,一曰盐斤加价,一曰整顿契牙各税,皆东南各督抚私自筹画。取民之法愈巧,侵蚀之术愈工。”
    
    中央无款可拨,地方便自行其是,对百姓的盘剥更是百般设法,无所不用其极。1910年5月,有读者向汉口的《东方时报》投书批评新政:“现在什么东西都得上税,棉花、谷物、食油、燃料、牛,不管什么——并不光是一个田赋的问题。官吏们在征收这些税课时竭泽而渔,他们的下级僚属,以‘灯钱’、‘证劵勒索’、‘检查税’和无计其数的、荒诞怪异的恐吓威胁,竞相效尤”;汉口的《公论新报》指责新政“仅仅是一个蒙蔽我们的弥天大谎,以此作为由头来经常榨取我们的财富而已”。《东方杂志》也发表文章称,对于农民们来说,“以前不办新政,百姓尚可安身,今办自治巡警学堂,无一不在百姓身上设法”。
    
    同年,《国风报》在论及“莱阳民变”(因增税引起)时说:“夫今日民生之窘蹙,人心之杌陧,譬犹炸烈之药遍布室中,爆发之期但需时日。使不燃守线,犹可旦夕苟安,若导以火而触其机,则轰然不可复遏。我国今日之新政,固速乱之导线也。十年以来,我国朝野上下莫不奋袂攘臂,嚣然举行新政。兴学堂也,办实业也,治警察也,行征兵也,兼营并举,目不暇给。然而多举一新政,即多增一乱端,事变益以纷奴手,国势益以抢攘。夫我国今日所谋之新政,固行之东西文明诸国,致治安而著大效者也;然移用于我国,则反以速亡而召乱。”
    
    有一年慈禧太后万寿节,湖广总督各衙署悬灯结彩,铺张扬厉,费资巨万,当时还邀请了各国领事大开筵宴,并招致军学界奏西乐,唱新编《爱国歌》。时为湖广总督张之洞幕僚的辜鸿铭在座陪宴,他与学堂监督梁某戏言道:“满街都是唱《爱国歌》,未闻有人唱《爱民歌》者!”
    
    中国近代史始于鸦片战争,鸦片为近代国人之痛,清末新政中有一举措颇值称道,那就是从1906年后开始实行禁烟,“著定限十年以内,将洋土药之害,一律革除净尽”,到1911年辛亥革命爆发为止,清廷颁布了一系列禁烟章程与法规,并多次严谕各省督抚、将军认真禁烟,此举尚可称得上“爱民”,其成效已为国内外史学家所肯定。但就这样一项“善政”,却大大加剧财政上的危机。
    
    据统计,在禁烟政策实施前,清廷每年从洋土药所得收入高达1000万两左右(含进口鸦片的进口税、土药的厘金、烟亩捐等),而这项收入多用于编练新军。在严重的财政困难下,各省不得不削减用于军队的开支,但这招来了军界人士的极大不满。1910年10月,被派往江宁陆军中学学习的第九镇军官被宣布只发给7成的薪俸时,学员们的情绪表现十分激愤。1910年底,湖北宣布削减新军开销,总数达56万两,军人对此表示抗议,有的甚至带着武器离开了军营。1911年,清廷已无可能足额发放官兵们的薪俸,于是在当年的5月宣布各级军官的俸银削减40%,这无疑是新军军官们在辛亥年与清廷离心离德的一大原因。
    
    在大量的搜刮民财之后,各项新政的效果也未必见佳。民国知名的遗老、清史撰者柯劭忞在述及清末新政时曾不无沉痛的说:“庚子以后,骤增各国赔款,财力已属不支,加以兴学、练兵及开办工艺、巡警各局,地方行一新政,即须筹一巨款,商捐民捐,丛见迭出,几同竭泽而渔。然锱铢取之泥沙,用之薪水之滥,建筑之侈,购买之贵与夫管理之侵渔,开支之浮冒,固已耗之大半,其施之于实用者,不过十之三四。”
    
    腐败是历朝历代难以克服的痼疾,特别是在新政的十年里,在大量钱财的收取与运用过程中,更容易找到营私舞弊、贪腐自肥的良机。正如民众所揭露的,“他们总是假借地方自治的名义征税,并把税款落入腰包”,各级官吏们贪污腐败所引发的民怨在各项举措的成效彰显之前,无疑是激起民众对新政反感、对清廷痛恨并诱发革命的导火线。
    
    (撰稿:金满楼,刊于《中国报道》2011年第3期,财政部财税研究所网站转载)
    
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