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《瞭望》:从“孙志刚事件”透视中国违宪审查制
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【博讯2003年6月05日消息】    中新网6月5日电 引起社会广泛关注的湖北青年孙志刚在广州被收容致死一案,今日(5日)在广州市有关法院公开审理。本周出版的《瞭望》周刊载文指出,“孙志刚事件”和三博士上书全国人大常委会事件,也许将被记入中国依法治国的历史之中:这是中国公民首次行使违宪审查建议权,由此引发的关于全国人大应当尽快启动违宪审查制度的讨论,也将对中国依法治国的进程起到一定的推动作用。

     全国人大常委会办公厅新闻局牛龙云为《瞭望》撰文,预估“孙志刚事件”引致三博士上书的结果,并分析中国的违宪审查机制。 (博讯boxun.com)

     由“孙志刚事件”引发的三位公民上书建议全国人大常委会审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》是否违宪,许多人认为此举可能促进违宪审查机制的启动。那么三位公民的建议书命运会如何?最终能否真正启动违宪审查机制呢?牛龙云就此进行了分析。

     在现有法律的框架下,公民的建议书由全国人大常委会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。专门委员会认为被提请审查的行政法规同宪法或法律相抵触的,可以向制定机关(本案中是国务院)提出书面审查意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议,要求制定机关到会说明情况,再向制定机关提出书面审查意见。

     制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见,并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会反馈。如果法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规同宪法或法律相抵触而制定机关不予修改的,可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案,由委员长会议决定是否提请常委会会议审议决定。但中国目前还没有法律对公民建议书的反馈渠道和程序、回复时间等作出规定,应通过立法对此予以明确规定,使违宪审查机制具有更强的操作性。

     文章说,综合分析各种因素,事情的结果可能是:有关的专门委员会和法律委员会审查后,若认为《收容遣送办法》同宪法或法律相抵触,即可向国务院提出书面审查意见,由国务院自行决定撤销或修改。《收容遣送办法》被提请全国人大常委会会议审议然后被撤销的可能性不大。

     文章指出,鉴于中国的现实情况和城市稳定发展的需要,现实的选择是:在剥离收容遣送制度的强制人身自由的权能,恢复其救济、教育和安置的初始功能后,收容遣送制度(这一制度的名称可以探讨)也许仍将继续存在。这也是上书的三位公民所希望的。

     要实现这一目的,无论是选择撤销或废止该办法,重新制定相关法规,还是选择彻底修改该办法,有两点必须坚持:一是必须排除其强制人身自由的权能。对违法行为可以适用行政处罚法、治安管理处罚条例等进行处理,必要时可以修改治安管理处罚条例,使其包含原收容遣送办法的某些内容。二是对适用对象和执法程序要做严格规定。比如执法时必须履行一定的手续,必须听取行政相对人的申辩,收容对象只能限于流浪乞讨人员,不能包含民工等,使这一制度真正起到动员政府有关部门和社会力量共同救助流浪乞讨人员的作用。     

     牛龙云的文章亦对中国违宪审查制度进行了介绍和分析。

     所谓违宪审查,是指特定的国家机关对某项立法或某种行为是否合宪所进行的具有法律效力的审查和处理。这一制度的主要目的就是裁定并处罚违宪行为,尤其是立法机关和行政机关制定违宪的法律和法律性文件的行为,以制约国家权力,保障公民权利,保证宪法的有效实施。

     文章说,违宪审查制度是监督宪法实施的重要制度之一。宪法是一国的根本大法,宪法既需要有完善的规定,更需要有效的保障实施的措施。违宪审查制度就是监督宪法实施的有力措施之一。

     据文章介绍,世界各国的违宪审查制度主要有三种模式:一是立法机关行使违宪审查权,如英国。二是普通法院通过受理公民的诉讼来行使违宪审查权,这种模式也称为司法审查,典型代表是美国。但这种模式下,法院即使宣布该项法律、法规违宪,效力也仅及于本案,并不等于宣布该法无效。三是由专门的机关行使违宪审查权,如法国的宪法委员会和德、俄等国的宪法法院。

     现代国家通过两种方式对法律及法律性文件的合宪性进行审查。一是事先审查,即在法律、法律性文件颁布生效之前所进行的合宪性审查,一旦被确认违宪,该项法律、法律性文件便不得颁布实施。二是事后审查,即法律、法律性文件颁布实施之后,在执行和适用过程中进行的合宪性审查,这种审查或由公民以诉讼方式提起,或由行使违宪审查权的有权机关主动进行。中国的法规备案审查制度就是事后审查的一种方式。

     文章指出,中国也有违宪审查机制,但还不完善。中国的违宪审查从模式上说,是由立法机关进行审查;从审查方式上说,是事先审查和事后审查兼而有之。中国宪法规定,全国人大常委会有权解释宪法并监督宪法的实施,有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,《立法法》中也有相应的更加具体的规定,这就明确了违宪审查的主体。

     文章指出,中国违宪审查制度的问题在于:一是还不完善,比如没有规定审查的期限和审查后可能产生的法律责任,二是在实践中,本来非常重要的事后审查权未被真正行使过。

     作者在文末强调,无论如何,“孙志刚事件”与三博士上书事件引发的讨论,充分反映了全社会对依法保障人权、依法治官治权和监督政府依法行政的高度关注,充分反映了中国公民法律意识的提高,充分反映了中国依法治国的不断进步。

                   

     新闻背景:“孙志刚事件”引发三博士上书 [资料]

     今年3月17日,就职于广州一服装公司的大学生孙志刚未携带身份证逛街时,被广州黄村街派出所以没有暂住证为由予以收容。3月18日,孙被送往广州收容遣送中转站,后又被收容站送往广州收容人员救治站,并于3月20日死亡。中山大学中山医学院法医鉴定中心的鉴定表明:“综合分析,孙志刚符合大面积软组织损伤致创伤性休克死亡”——即孙志刚是被打死的。

     事件披露后,受到社会各界的关注,此事亦引起中央有关领导高度重视。目前此案已取得突破性进展,涉案的13名犯罪嫌疑人全部被公安机关缉捕归案,3名在此案中渎职的工作人员已被检察机关立案侦查。

     5月14日,三位法学博士以普通公民身份向全国人大常委会提出审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议。

     三位博士上书的主要内容及媒体的相关评论集中在三点:

     一是收容遣送制度有违法治精神,应予废除。

     收容遣送制度使得民工、流浪人员等社会弱势群体的人身自由极易受到侵犯,有违法治精神。收容遣送制度的实行基于中国城乡二元制的社会结构,在当时具有社会福利和综合治理的性质,在收容救济城市流浪乞讨人员的同时,保持了城市的稳定和秩序。但是,随着现代化和城市化进程的展开,呼唤迁徙自由的声音日益高涨,户籍制度日益松动,收容遣送制度已经并将更加变得不合时宜。一些地方擅自扩大收容遣送对象,使得收容遣送制度事实上成为城市驱赶外来民工的工具。从依法治国的精神出发,没有法律依据的行政制度不应长久存在,对收容和限制人身自由的范围作不适当扩展的越权行为必须予以纠正。即使是出于社会治安综合治理的需要,也应该重新依法制定相关法规,做到依法行政。如果民工在城市中违背了有关法律法规,应当按刑法或治安管理处罚条例的规定进行处理,而不应当用强制的方法将其送回户籍所在地。

     以行政手段为主导的收容遣送制度,在城市化发展的今天“治理功能”越来越弱,相反,依附于这个制度上的权力却越来越暴露出容易被滥用的危险。暂住证和收容都涉及到相当大的利益驱动,其中的办证、罚款、放人的获利都是巨大的,牟利的特征相当明显。存在着很大的利益诱惑,制度本身又没有很好的约束机制,必然导致某些警察滥用搜查权和非法限制人身自由的行为。

     在这个过程中,也就发生了许多侵犯公民权利的恶性事件。孙志刚事件若不是媒体曝光和中央领导重视,恐怕很难有现在的结果。

     二是《收容遣送办法》违反了宪法和《立法法》的有关规定,应予改变或撤销。

     中国宪法规定,公民的人身自由不受侵犯。《立法法》规定,对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚,只能制定法律。只能由法律规定的事项而尚未制定法律的,全国人大及其常委会有权授权国务院对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。《收容遣送办法》是1982年制订的行政法规,其中有关限制人身自由的内容,与我国宪法和《立法法》相抵触。《立法法》规定,法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。对于“超越权限的”和“下位法违反上位法规定的”法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,由有关机关依照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销。可见,《收容遣送办法》属于应予改变或者撤销的行政法规。

     三是全国人大常委会应尽快启动违宪审查机制。

     三位公民依法“上书”,行使法律赋予的权利,是公民宪法意识增强的表现,对启动违宪审查制度有重要意义。从法律逻辑上讲,既然赋予公民提出审查建议的权利,该项权利就应当有法定的保障。所以,全国人大常委会有关机构对该建议进行研究并给予答复,是法律上的当然义务。呼吁全国人大常委会尽快启动违宪审查机制,并将审查结果及时通知建议人和媒体。

     因《立法法》并未对公民建议书的反馈渠道和程序以及回复时间、期限等作出具体规定,三位上书人一度深为担心建议书会因无法启动审查程序而被无限期搁置。但日前有消息说,此份建议书已经引起全国人大常委会有关部门和领导的高度重视,正在积极办理之中。不少法律界人士认为,只要办理过程启动违宪审查机制,不管结果如何,都将是中国依法治国进程中的一个重大标志性事件。(来源:《瞭望》周刊) (博讯boxun.com)


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