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上海公共租界:东亚唯一的自治城邦(克念)
(博讯北京时间2018年11月20日 转载)
    上海公共租界:东亚唯一的自治城邦(克念)


    
    二十年代初期,激进的革命青年蒋中正路过青岛。这是他的旧游之地,一战之前在德国殖民者的治理下,一向环境优美,秩序井然。而现在,经过历次和会的讨论和谈判,中国终于收回了对于青岛的主权、管辖权和行政权,但蒋氏却失望了,觉得此地在中国人的主张下竟然污秽破败,不复之前的洁净整齐。
    
    当然,他当时不知道的是,管理青岛的两位行政长官是王正廷和孔祥熙。前者是他的奉化同乡,将长久担任其外交部长;后者则将成为其连襟,并长久担任财政部长。
    
    中国最杰出的人才来接管前列强殖民地,其成绩不过差强人意,但这种感观并不妨碍二十年后蒋中正对租界的猛烈攻击。在那部著名的小册子《中国之命运》中,蒋氏以一国军民领袖之尊,在事实上、伦理上和意识形态上,彻底否定了租界之于中国进步进化的正面意义,而确定其为罪恶的渊薮。
    
    这种极端论调当然符合抗战末期甚嚣尘上的民族主义界定,但问题在于,既没有得到民间的响应,乃反而激起了英美的反感。看来,蒋氏对于租界的判断和判决,必定有大错特错的地方。
    
    诚然,作为一个大国中治外法权的存在基础,租界并不符合任何国际法意义,同时确实会产生殖民主义的骄横。本文的目的,就是想带领读者回到1840—1890年代中国租界的成型期,以考察,尤其是上海租界真正的来源和本质。
    
    如此,臧否由人,才能真正达到历史和理论的客观。
    
    甲午战争失败后,清政府被迫同日本帝国签订《马关条约》。除了众所周知的割地(台澎)赔款(库平银二万万两)外,其第六款还规定,要清廷将苏州、杭州、重庆、沙市"立为通商口岸,以便日本臣民往来侨寓、从事商业工艺制作"。条约写明,"所有添设口岸,均照向开通商海口或向开内地镇市章程一体办理;应得优例及利益等,亦当一律享受"。
    
    就事后来看,日本在苏杭渝沙四地攫取的租界,当时的选址和经营既不理想,因此不为时人所重;而其事迹也湮没无闻,乃至本地人在百年之后,已经记不得此处还有日本的领事、商人盘踞。
    
    但是,设立日租界事宜在开议之初,清廷却是全神贯注应对,从光绪帝本人到军机处、总理各国事务衙门,都密令各省(尤其是江浙川鄂)督抚进行研究建议,看看如何能够遵循此时的国际惯例,以压制日本的狼子野心,乃最大程度地挽救满清摇摇欲坠的国权。
    
    于是,在租界问题产生了半个世纪后,一场遍及高层的相关讨论开始了。
    
    什么是租界?
    
    在接到上谕的一个月后,也就是1895年8月26日,署理两江总督张之洞向光绪帝发了一通密电,史称"奉旨筹议《马关条约》第六款补救办法",共十九条。其第一条就开宗明义地写道:
    
    "今,日本新开苏、杭、沙市三处口岸系在内地,与海口不同,应照《宁波章程》不设'租界'名目,但指定地段,纵横四至,名曰'通商场'。其地方人民管辖之权仍归中国;其巡捕、缉匪、道路一切,俱由该地方官出资募人办理;中国官须力任诸事,必为妥办。不准日本人自设巡捕,以免侵我辖地之权。"
    
    他的观点得到了皇帝认可,以"剀切详明,堪资辩论"的评语,转发正在操办和议事务的李鸿章等大臣参考。张之洞知道后大为鼓舞,加深了对此事的研究。在10月22日致总理衙门的密电中,他阐述了两个月内总结的学术成果:
    
    "查租界,洋文有二义:一曰'宽塞甚',洋文作'concession',译其文义曰,让与之地;乃全段由官租给,统归外国管辖之租界,华人不得杂居,如广东之沙面、汉口之英租界是也。一曰'赛托门特',洋文作'settlement',译其文义曰,居住之地;乃口岸之内限定地界,准洋人自向民间租买地基,建房居住,桥梁、道路仍归中国管辖之租界,华洋可以杂居,(中国)官可自设公堂,拿犯断案。此则只可名为'通商场',如宁波口岸是也。"
    
    张之洞密电中提及的宁波口岸,位于甬江、奉化江和余姚江的三江汇流之地的北岸,是中国自《中英江宁条约》以来最早的"通商五口"之一,也是清廷眼中租界应有的模样:外国人(主要是领事和洋行职员)生活、居住、工作在此,也参与市政市容管理和基础设施建设,但并不享有主权、司法权和司法行政权。
    
    国家权力还是在中国地方官,即宁绍台道员手里。比如,在洪杨之乱后,为了加强对洋人,尤其是外国流氓和游勇洋兵的行政约束和刑事弹压,根据外国领事所请,宁波成立由英国军官组织、统率、训练的现代警察队伍,但其主管领导,还是宁波道台,因此这一机构的名称是"奉道宪设立巡捕房"。
    
    想起宁波,比比上海,其英租界都叫"外滩",都产生于"五口通商",而演化轨迹却大相径庭。为此,张之洞总结道:
    
    "《宁波章程》固善,即上海、天津原约,洋文之义亦只系居住之地,本可(由朝廷)自设公堂,拿犯断案。至于现在津沪办法,必须会审会拿,乃条约章程所无。由于历年失于检点,自行让出之权,非原约本意也。"
    
    所谓的主权,在当时中国政府眼中,无非是征税权、司法权及司法行政权,尤其后二者,电文中的"拿犯断案",是清廷大吏最关心的权力和权利。因为当时租界藏匿着很多朝廷通缉的政治犯,既有维新派也有革命党,尤其是上海、天津租界的管理当局,将辖区当成境外,拒绝中国当局跨界捉拿。
    
    张之洞这通密电,既是清廷高官对于租界问题的深入研究,也是清廷自身对于五十年来租界法权让渡的深刻反思。"历年失于检点,自行让出之权",这一自省之语可谓痛彻心扉。当然,就中国方面来看,这些主权是"自行出让",而在洋人眼里,租界俨然国中之国,何尝不是他们尽力争取的结果?客观来看,当年《江宁条约》签订的时候,无论朝廷还是列强,从没想过津沪、尤其是上海租界会衍生成如此模样。
    
    这一切的转折点,发生在1853年。
    
    什么是上海?
    
    我们今天所说的"上海",在清末民初,其实分为四块,即"三方四界":主要由英国人管理的公共租界,由法国人管理的法租界,以及由华人管理的南市和闸北。南市即上海县城老城厢,而闸北算是新兴工业区。
    
    上海租界的政治来源,当然是第一次中英战争以后,清廷因战败而被迫于下关江面签署的城下之盟。
    
    在这份当时叫"万年和约"的《江宁条约》中,能够明确的,是"大皇帝准将香港一岛给予大英国君主暨嗣后世袭主位者常远据守主掌,任便立法治理",以及向英国赔偿鸦片烟价、商欠、军费共计银币二千一百万元,还有就是"大皇帝恩准英国人民带同所属家眷,寄居大清沿海之广州、福州、厦门、宁波、上海等五处港口,贸易通商无碍"。
    
    大英帝国对于割地赔款执行得非常认真,这种认真态度在条约签订之初就体现出来,比如多久支付多少赔款,如"倘有按期未能交足之数"则支付多少利息,都写得明明白白。
    
    但令后世的国际法学者大惑不解的是,对于在可预见的未来长久经营的通商五口的存续模式,条约却语焉不详,一掠而过,仅仅注明"大英国君主派设领事、管事等官住该五处城邑,专理商贾事宜,与各该地方官公文往来"。
    
    一年后中英双方又签订了更为详细的《五口通商附粘善后条款》(即"虎门条约"),其中对于外国人在通商五口的居留问题是,如此约定:
    
    "在万年和约内言明,允准英人携眷赴广州、福州、厦门、宁波、上海五港口居住,不相欺侮,不加拘制。但中华地方官必须与英国管事官各就地方民情,议定于何地方,用何房屋或基地,系准英人租赁;其租价必照五港口之现在所值高低为准,务求平允,华民不许勒索,英商不许强租。"
    
    这些条款并不比《江宁条约》更加明确,仍是一副"启动谈判、等待结果"的架势。因此,上述两个条约只能说是租界产生的政治基础。
    
    直到再过两年,也就是道光廿五年(1845)十一月初一,主管上海洋务、关税的中国官员宫慕久,以"钦命江南分巡苏松太兵备道监督海关"颁布《土地章程》,确定了租界的地域、租地程序、地面建设、管理模式。其中第十二条尤为重要:
    
    "商人租地并在界内租房,自杨(洋)泾浜以北,应行公众修补桥梁、修除街道、添点路灯、添置水龙、种树护路、开沟放水、雇募更夫,其各项费用,由各租户呈请领事官劝令会集公同商捐。"这赋予了租界以自我管理的权限,尤其是"雇募更夫"这一权力。在章程的英文版中,"更夫"被写作"watchman",众所周知,这个被通常翻译为"守夜人"的职务是英国现代警察的雏形。
    
    所以,一直以来,《土地章程》被视为租界诞生的法理基础,甚至有人将其看作是公共租界的第一部"宪法"。
    
    根据这部章程,租界内的洋人组成"道路码头委员会",也就是成立三人小组处理一些最基本的公共设施和市政工程建设。按照约定,洋人进行自我管理。因为华人不能在租界租赁土地,因此很少有中国人进入。所以当时谈不上在华洋杂处中由谁来进行具体管理。
    
    正在此时,小刀会暴动开始了。
    
    什么是自治城邦?
    
    1853年春,太平军攻陷南京,英国领事阿礼国(Rutherford Alcock)召集所有在沪英国人组建义勇队,并谋求英国海军的支援,陆战队上岸巡逻。没想到,太平军没来,上海县城倒是在初秋爆发了由福建人的小刀会和广东人的洪门联合发动的暴乱。
    
    这对于"老"上海,即华人的上海城来讲是个灾难,因为暴动者很快就烧毁了这座六百年名城;但这对"新"上海,即洋人的外滩租界来讲,却是个福音,因为租界住民以此为契机,真正实现了政治独立和行政自治。
    
    但当时的情况对于华洋人等都是一场人道主义灾难。上海老城区的华人已经成为无家可归的难民,当然不顾之前租界内不允许华洋杂处的禁令,以几万之众涌进租界。而英美法三国领事面临如此人潮,应接不暇之余,更重要的是,他们还要防御随之而来的刑事犯罪,以及近在咫尺的清军的虎视眈眈。
    
    1854年仲春,守卫租界的英国海军陆战队同试图进攻小刀会的清军正面冲突,这场被称为"泥城之战"的小型战斗让阿礼国意识到,其母国(英国)出兵同所在国(清朝)的军队交战,已经完全违背了国际法。
    
    因为即使按照非常不平等的"江宁""虎门"这两个条约,列强舰队也无权保护租界。于是,阿礼国有了个大胆的想法:在原有的英美法租界成立由住民直接自治的城邦共和国。既然是独立城邦,就可以请洋兵保护疆界而不受国际法非议了。
    
    阿礼国在当年的七月份同时做了两件事。一件是跟上海道台商议,将1845年的《英租界土地章程》订立修正案,成为《上海英法美租界租地章程》。值得注意的是,1845章程的英文名称是"Land Regulation",如今则名之曰"Municipal & Land Regulation",这个新加的"Municipal"就有显然的市政自治的意思。新章程规定,租界管理方得以"设派更夫",这同旧章程的"雇募更夫"完全不同。而其英文版更能说明问题,规定租界中成立"a watch or police force",也就是可以组建警政机构了。
    
    因此,这部新章程,就是租界这个自治城邦的真正的"宪法"。
    
    阿礼国做的第二件事,是根据新章程,召开租界内的租地人会议,并使得该会议成为事实上的立法机关。并通过会议选举了七位董事组成的市政委员会(Municipal Council,一般汉译为"工部局"),为权力执行(行政)机关。按照新章程的规定,工部局董事会的产生和董事会会议制度都有一整套严密的规定。
    
    凡在租界每年缴纳房地捐达五百两以上或年付房屋租金一千二百两以上并缴纳捐税者,才有资格被推选为工部局董事候选人。工部局董事每年定期由租地人(即纳税人)在董事候选人中选出。
    
    原本,阿礼国组建的这一城邦为英美法三国租界共同拼合的自治国,三国领事对于立法、司法和行政事务,只有建议和协调职能,而所有的权力和权利,仍归于租地人会议和工部局董事会。但到了1862年,巴黎不能忍受如此安排,还是一意将租界视为殖民地。
    
    四月,法驻沪领事宣布建立公董局,负责对法租界进行管理。法租界是领事专管,对公董局具有绝对的权威,凡董事会作出的决议,最后都须经领事批准,因此在实质上公董局董事会只是法国驻沪领事的一个高级咨询机构。
    
    就在法租界从三国共同租界分离出去的同时,英美租界酝酿合并,并在次年九月通过决议,代之而起就是后来赫赫有名的"上海公共租界"。也就是说,这个由纳税人自治的东亚唯一的城邦共和国,成立于1863年10月17日,算上开埠之初的磨合期,其存在了一百年之久。
    
    出处:微信公众号 (博讯 boxun.com)

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