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谢选骏:台湾旅行法与租借法案
(博讯北京时间2018年3月19日 来稿)
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    台湾旅行法与租借法案诸多不同,但其出台都可以说是划时代的历史事件。台湾旅行法,获得美国参众两院的一致通过;而租借法案则在国会引起了巨大的分歧——由此可说,现在的台湾,比那时享受租借法案利益的准盟国们,与美国的关系更为紧密,也说明美国正在做出40年以来的最大政策调整,是从“一个中国政策”向“两个中国政策”的大幅变动——而这,又正好和中国大陆取消限任制的动作表现为“同步回应”。可见绝非孤立事件。这一动向,将改变全球现有均势,值得密切注视。
    
    (一)
    
    《台湾旅行法》(英语:Taiwan Travel Act),是美国众议院及美国参议院于2016年9月分别提出、2017年1月及5月重新提出,已获参众两院通过及总统川普于2018年3月16日签署生效的一部法律,旨在促进台湾与美国间的高层级交流。本法是续《台湾关系法》后,另一部现行与台湾相关的美国国内法。
    
    台湾旅行法(H.R.6047)最早于2016年9月15日由美国联邦众议员史蒂夫·夏波、布莱德·薛曼及泰德·波伊提出,法案内容促进了美国与台湾间所有层级互访;夏波特指出,透过台湾旅行法,美国政府应促进与台湾民选总统间的直接对话,确保双方关系稳定。台湾外交部对此一法案表达感谢与欢迎,并强调台湾旅行法为“美国国会议员的自发性提案”,呼吁美国进一步提升双边交流以深化双方关系。
    
    而在众议院提案后,联邦参议员吉姆·殷荷菲及马可·鲁比欧也于9月27日提出参议院版本法案(S.3397),鲁比欧指出台湾与美国间长期缺乏有效沟通,阻碍双边关系发展,透过台湾旅行法将促进美国与台湾之间所有层级的互访。
    
    然而,两项法案最终都未能在第114届美国国会通过。2017年1月13日,在台湾总统蔡英文过境访问旧金山期间,联邦众议员史蒂夫·夏波、布莱德·薛曼、泰德·波伊及外交委员会主席艾德·罗艾斯重新提出法案(H.R.535),而联邦参议员谢罗德·布朗、劳勃·梅南德兹、柯瑞·贾德纳、盖瑞·皮特斯、吉姆·殷荷菲及马可·鲁比欧也于5月4日跟进众议院重新提出参议院版本法案(S.1051)。
    
    2017年6月15日、10月12日、2018年1月9日,美国联邦众议院外交委员会亚太小组、外交委员会、院会陆续通过台湾旅行法草案(H.R.535)。2018年2月7日及2月28日,美国联邦参议院外交委员会、院会先后通过该草案。通过的草案已由美国国会于当地时间3月5日送交白宫待由美国总统唐纳·川普签署,若川普并未签署也未动用否决权,此法案将在3月16日自动生效。不过川普选择在期限的最后一天(3月16日)签署该法案,白宫并在当天下午发出新闻稿宣布法案生效。
    
    内容
    
    《台湾旅行法》的众议院版本(H.R.535)内容规定美国在政策上应该允许所有层级的美国官员前往台湾,并与对应的台湾官员会面;允许台湾高层官员进入美国,并在适当的尊重条件与美国官员——包括国务院、国防部以及其他内阁机构官员会面;鼓励驻美国台北经济文化代表处及任何台湾在美国成立的机构在美国进行正式活动,并使美国国会成员、联邦及各州政府官员、台湾高层官员参与其中,而不再受到限制。
    
    参议院版本(S.1051)则大致与众议院版本相似,但明确授权美国政府所有层级官员,包括内阁级国家安全官员、军官和其他行政部门官员可前往台湾与对应的人员会面。以及要求美国国务卿在法律制定后180天内,及其后每180天向参众两院的外交委员会提交报告。
    
    评价
    
    台湾人公共事务会认为台湾旅行法是美国国会释出的重要讯息,认为原有的台湾与美国间双边沟通模式过时而不足以继续维持区域和平;而台湾前副总统吕秀莲则在美国联邦参议院亚太小组6月15日通过台湾旅行法后,表达欢迎与感谢,并指此为“迟来的正义”。台湾总统蔡英文在美国众议院通过草案后,在推特上表示感谢支持台湾的民主及政府,并表示此法案将有助于更强化台美关系。
    
    另一方面,中华人民共和国上海东亚研究所所长章念驰则对台湾旅行法评价为“太愚蠢了”,主张台湾旅行法只会更加损害台湾的利益,而且最终也不会通过。而中华人民共和国外交部发言人陆慷表示坚决反对,认为“有关法案极度违反一个中国政策和中美三个联合公报确立的原则,干涉中国内政”。中国官方媒体环球时报与中国社会科学院研究员王键,则宣称这条法案是武力统一台湾的好借口,并宣称美国总统一旦签署或通过该法条将依反分裂法攻打台湾。由于在此之前数月,中国驻美公使李克新才公开宣称一旦美军舰艇停靠台湾将武力攻台,短时间内中华人民共和国官员及官方媒体皆宣称要武统台湾而引发议论。
    
    (二)
    
    租借政策,正式名称为“促进美国国防的法案(An Act to Promote the Defense of the United States)”。是指美国免费或有偿提供给法国,英国,中华民国,以及后来的苏联和其他同盟国粮食,军事物资以及1941年至1945年期间提供的武器装备。它于1941年3月11日签署成为法律,并结束于1945年9月。大部分时候,援助是免费的,一些物资如船只,在战后被归还。作为回报,美国获得了战争期间在盟军领土上的陆军和海军基地的租借权。
    
    共计价值501亿美元(相当于今天的6670亿美元)美元的物资运抵了同盟国。价值314亿美元(相当于今天的4180亿美元)的物资运达英国,价值113亿美元(相当于今天的1500亿美元)的物资运达苏联,价值32亿美元(相当于今天的426亿美元)的物资运达法国,价值16亿美元(相当于今天的213亿美元)的物资运达中国,而剩下的价值26亿美元的物资运达其他同盟国。
    
    反向租借政策包括美国航空基地在同盟国领土上租用的服务(如租用机场、海军港口等),共计78亿美元;其中,68亿美元来自英国和英联邦。加拿大实施了一个类似的互助计划,向英国和其他盟国发放了10亿美元和34亿美元的物资和战争贷款。
    
    历史背景
    
    在1940年6月法国沦陷之后直至意大利军队入侵希腊,英联邦和英帝国的部队是唯一一支与德国和意大利交战的部队。按照1930年代美国《中立法案》的要求,英国一直以“现金和运输”方式支付黄金用来向美国购买军用物资,但到1941年底,它已经清算了非常多的资产,以致现金短缺。
    
    在这一时期,美国政府开始全面加入二战之中,国防预算增加了五倍(从20亿美元到100亿美元)。在这期间,由于英国开始缺少资金,武器和其他物资,首相温斯顿邱吉尔需要罗斯福总统的帮助。出于对英国困境的同情,但由于公众舆论和《中立法案》的阻碍,该法案禁止以信用出售武器或向好战国家借贷资金,罗斯福最终提出了“租借”的想法。一个罗斯福的传记作者描述说:“如果没有可行的替代方案,只能钻空子。英国和英联邦正在进行一场维护文明的战争,而在他们的选举中,绝大多数人希望美国人帮助他们。”
     
    1940年12月,罗斯福总统提出向英国和加拿大出售军火。但遭到了孤立主义者的强烈反对,他们警告这将被大多数美国人视为美国将卷入欧洲的冲突。
    经过十年的中立,罗斯福知道,对盟军支持的变化必须是渐进的,特别因为德国裔美国人是当时美国最大的种族之一。最初,美国人的立场是帮助英国人,但不参加战争。1941年2月初,一项盖洛普民意测验显示,54%的美国人赞成在没有租借条件的情况下向英国提供援助。还有15%人赞成这样的条件:“如果它不能使我们卷入战争”,或者“如果英国能给我们提供我们所给予他们的安全。”只有22%的人明确反对总统的提议。当民意调查参与者被问及他们的党派关系时,民意调查显示出严重的政治分歧:69%的民主党人明确支持租借,而只有38%的共和党人无条件支持该法案。至少有一位民调发言人还指出,“大约有两倍于共和党人”给出了“有资格的答案”
    
    国会中的孤立主义共和党人极度反对《租借法案》,他们担心这项措施将是“这个国家参与对外战争所迈的最大的一步”。”众议院终于在1941年2月9日举行了一个表决,民主党238票对25票赞成,共和党24票赞成,135票反对。
    一个月后举行的参议院选举显示出类似的党派分歧。49名民主党人(79%)投赞成票,只有13名民主党人(21%)投票反对。相反,17名共和党人(63%)投了反对票,而10名参议院共和党议员(37%)支持民主党通过法案。
    
    罗斯福总统签署了租借法案,四月,这一政策扩大到中国和苏联。1941年10月底,罗斯福批准向英国提供10亿美元的租借援助。
    
    紧随其后的是驱逐舰基地协定,其中50艘美国海军驱逐舰被转移到皇家海军和加拿大皇家海军,以换取在加勒比海地区的权利。丘吉尔还授予美国基地在百慕大群岛和纽芬兰岛的自由权力,并要求英国军事资产重新部署。
    
    租借法案意义
    
    租借法案将有助于英国和盟军赢得未来几年的战斗;它在1941战争中所给予的帮助可以说是微不足道的。但是在1943 - 1944年间,大约四分之一的英国弹药是通过租借而来的。租借而来的飞机(特别是运输机)大约占到英国使用的四分之一,其次是粮食、陆运工具和轮船。
    
    在1943至1944年间,美国在欧洲和太平洋的力量开始全面增长,租借仍在继续。此时,大部分同盟国前线的设备都基本做到了自给自足(如坦克和战斗机),但租借可以在此时提供一些有益补充,并提供后勤物资(包括汽车和铁路设备),这是巨大的帮助。
    
    考虑到战争造成的经济扭曲,大部分援助可以得到更好的理解。多数交战国严厉削减非必需品的生产,集中生产武器。这不可避免地产生了军事或军事工业综合体需要的相关产品的短缺。例如,苏联高度依赖铁路运输,但战争实际上切断了铁路设备的生产。战时,苏联大约92.7%的铁路设备都由租借法案提供。
    
    此外,苏联军队的后勤支援还是由数十万辆美国制造的卡车提供的。美国的电话电缆、铝、定量口粮和衣物的运送也是至关重要的。
    
    租借法案还提供了大量武器弹药。苏联空军共接收了18200架飞机,相当于苏联战时飞机生产的13%,尽管大多数苏军坦克单位装备了苏联制造的坦克,但红军仍部署了大约7000个租借坦克,是苏联战时坦克生产的8%。
    
    据俄罗斯历史学家鲍里斯 维达诺夫斯基 索科洛夫的观点,租借为战争胜利起了重要作用。
    
    总体上可以得出如下结论:没有这些西方的货物,苏联不仅无法赢得伟大的卫国战争,它甚至很难对德国的侵略进行反击。因为它不能自己生产足够数量的武器和军事装备或燃料弹药以供应庞大的战争需求。苏联当局清楚地认识到这次战争对租借的依赖性。因此,斯大林告诉哈利霍普金斯(罗斯福1941年7月派到莫斯科的使者),苏联若想赢得战争,必需西方盟国的支援。
    
    尼基塔 赫鲁晓夫曾在战争期间担任过斯大林的政委和中间人,在他的回忆录中直接提到了租借援助的意义:我想对斯大林就红军和苏联是否能够在没有西方盟国的支援下对付纳粹德国,并且幸存下来的观点发表坦率的看法。首先,我想谈谈斯大林在我们之间“自由讨论”时的几句话,他重复了这句话好几次。他坦率地说,如果美国不帮助我们,我们就不会赢得战争。我们就不能抵抗德国的压力,我们将会输掉这场战争。没有人正式讨论过这个问题,我认为斯大林没有留下任何关于他观点的书面证据,但我会在这里明确地指出,他指出这些都是实际情况。当我听到他的话时,我完全同意他的意见,今天我更是如此。
    
    在战地记者西蒙诺夫的一个秘密采访中,著名的苏联元帅G.K.朱可夫如是说:今天(1963年)有些人说盟军并没有真正帮助我们······但是,听着,我们不能否认,美国人把物资运到苏联,而没有这些物资,我们就无法装备我们的军队,并将这场战争持续下去。
    
    美国提供给其他盟国的物资的价值
    国家
    美元(单位:百万)
    英国
    31,387.1
    巴西
    372.0
    苏联
    10,982.1
    墨西哥
    39.2
    法国
    3,223.9
    智利
    21.6
    中华民国
    1,627.0
    秘鲁
    18.9
    荷兰
    251.1
    哥伦比亚
    8.3
    比利时
    159.5
    厄瓜多尔
    7.8
    希腊
    81.5
    乌拉圭
    7.1
    挪威
    47.0
    古巴
    6.6
    土耳其
    42.9
    玻利维亚
    5.5
    南斯拉夫
    32.2
    委内瑞拉
    4.5
    沙特阿拉伯
    19.0
    危地马拉
    2.6
    波兰
    12.5
    巴拉圭
    2.0
    利比里亚
    11.6
    多明尼加共和国
    1.6
    伊朗
    5.3
    海地
    1.4
    埃塞俄比亚
    5.3
    尼加拉瓜
    0.9
    冰岛
    4.4
    萨尔瓦多
    0.9
    伊拉克
    0.9
    洪都拉斯
    0.4
    捷克斯洛伐克
    0.6
    哥斯达黎加
    0.2
    总计
    48,395.4
    
    中国通过《租借法案》获得的资源
    
    自1940年7月,日本出兵占领法属印度支那,将侵略范围扩大到东南亚,美国对日政策渐趋强硬。同期,德国横扫欧洲,英国岌岌可危。为免战火延及自身,美国改变中立国策,加大对各反法西斯国家的援助。至1941年3月11日,罗斯福签署《租借法案》,将援助力度加之最大。依照这个法案,总统有权向“其防务对美国国防至关重要的任何国家出售、转让、交换、租借或以其他方法处理······任何国防物资”,并决定受援国的偿付方式。由此,美国真正成为“民主国家的大兵工厂”。
    
    作为蒋介石特使,全权负责对美交涉的宋子文获知消息后,很快提交了一份申请清单,希望美国,“一、帮助中国建立一支有1000架飞机的现代化空军;二、帮助中国训练并准备陆军30个师;三、帮助中国建立一个有效的国际交通线”。但美国陆军部评估后,以中国当时不需要,也没有能力使用这些物资为由,回绝了宋子文的要求。这最终导致美国失去了中国大陆和朝鲜、越南。
    
    不久,《日苏中立条约》签订,苏联停止援华。宋子文在白宫向罗斯福力陈:“中国远东形势之严重;我国望援之迫切;至盼在援助抗战国家新法案之下,能得着大量之实质援助;并盼总统能于最近期中发表援华具体方案节目。”为让中国不致在日本的进攻下崩溃,能继续发挥牵制作用,美国终在1941年5月6日宣布《租借法案》适用于中国。
    
    但美国此时给予中国的援助,同宋子文给出的清单相比,尚有相当差距。美国对改善中国运输能力最为关注,一次性批准了价值4510万美元的交通器材;给中国批准价值4934.1万美元的军火,而中国要求的是12959.18万美元;至于申请的1000架飞机,经过两个多月谈判,美国才批准了435架,其中110架还是来自英国定额。
    
    直至太平洋战争爆发,中国战场重要性凸显,罗斯福“至盼中国在各方面袭击,务使敌军疲于应付,不能抽调大量兵力”,分配给中国的物资才有所增加。1942年1月—4月,“美国向中国起运租借物资42000余吨,其中有飞机298架,各种火炮共505门、机关枪13795挺、步枪20000支、炮弹40多万发、子弹4000多万发、卡车660辆、机油187万加仑、医药用品900吨、铁路材料5000吨”等。
    
    在租借物资分配方面,美国分配的数额少于中国的申请额,而中国实际获得的物资数量,又少于分配定额。1941年7月,美国答应当年给中国1.4亿美元军火,翌年再交付5亿美元军火。实际上,1941年中国实际获得的租借援助仅为2600万美元,仅占这年美国对外租借总额的1.7%。其他几年,中国获得租借物资的数量,及其在美国租借总额中的占比为:1942年,1亿美元(1.5%);1943年,4900万美元(0.4%);1944年,5300万美元(0.4%);1945年,11.07亿美元(8%)。
    
    中国从美国获得的租借物资如此之少,一方面是美国“先欧后亚”政策所致——英国获得美国全部租借物资的63.71%,约309亿;苏联获得22.76%,约110亿;法国获得5.85%,约28亿。中国在抗战结束前,获得的8.457亿美元物资,只占全部租借物资的1.8%。
    
    另一个原因则是中国对外交通大多断绝,尤其是日军占领滇缅公路后,驼峰航线运量一度极微——美国最开始允诺每月运输5000吨,但实际1942年5月仅80吨、6月106吨、7月73吨。美国投入更多飞机后,方在1943年下半年实现月均6500吨,1944年下半年猛增至月均26100吨,达到滇缅公路1941年的运量。在此期间,美国常以运输困难,援华物资大量积压印度为由,减少对中国租借份额。
    
    以上说到的这些租借物资,名为租借,实为赠予,但受援国需用某种方式,对美国的租借物资进行偿付。依据1942年6月,宋子文与美国国务卿赫尔签署的《中美租借协定》,一方面“美国政府将继续以美国大总统准予转移或供给之防卫用品、防卫兵力以及防卫情报供给中国政府”,同时“中国政府将继续协助美国之国防及其加强,并以其所能供给之用品、兵力或情报供给之”,称为“回惠租借”。
    
    中美双方商定的回惠内容为,“一、向在华美军和美国机关直接提供物资和劳务;二、提供中国货币,使美国军队和机关可用于在中国国民政府控制的地区获得物资和劳务,并支付其他用途。美国政府将为此而不时地向中国政府支付美元。”中国为提供的物资与劳务,以及一部分中国货币记入租借帐中;另一部分中国货币,由美国按照官方汇率,支付美元。由于美国不同意1美元兑换20元法币的官方汇率(当时在重庆,1942年12月1美元兑换45元法币,1943年12月兑换85元),以至回惠协约最终没能落实。
    但这并不意味着,中国没有为租借物资付出代价。中国为向驻华美军提供物资和劳务,从1941年7月—1945年9月垫款约2459亿元,美国偿付了其中的1479亿元,未清偿的980亿元被列入回惠租借账内。即使是按1945年9月1:921的汇率计算,这笔未清偿的垫款,也相当于1亿多美元。这些垫款在中国财政收入中占了相当大的比例,1942年7月到1944年年末,中国向美国垫款约500亿元,相当于这几年国民政府财政实收总额的48.5%,相当于1944年法币流通总额的26.4%。1945年,国民政府支付美军开销的费用,更占到当年法币发行量的53%。
    
    此外,中国还为美军修建机场。如在修建能起降B—29轰炸机的新机场时,国民政府曾抽调劳工40余万。在国民政府开列的“回惠租借清单”中,财政部垫付的机场建设费有80亿法币,中央银行垫付的空军基地建设费有48亿法币。中国为支付这些垫款,不得不大量印刷法币,极大地加剧了通货膨胀。
    
    虽然中国所获租借物资,在美国对外援助总额中仅占极小比例,且为之付出了相当代价,但美国租借援助总额相当于苏联援华贷款实际动用额的5倍,为中国战时获得的最大外援。总体而言,中国抗战,在物资层面,仍主要依赖自身脆弱的小农经济勉力支撑,如中国军队所装备、消耗的武器弹药,绝大多数为后方自产。租借物资的意义,更多地在于提振中国民众的抗战信心,使其意识到中国处在世界反法西斯战争之中,并非孤军作战。
    
    经过
    
    1941年美国国会通过向反法西斯国家提供援助的重要法案。第二次世界大战的爆发使美国日益受到纳粹德国侵略扩张的威胁。德国入侵西欧后,罗斯福政府为了美国自身的安全防御体系考虑并扩大势力范围,确立战后世界中美国的领导地位,决定加强对处境困难、财政拮据的英国的援助。
    
    1940年12月17日,罗斯福总统发表讲话,提出美国可以借出军火,并用生动的比喻加以说明:假设邻居失火,我只能把浇园的水龙带借给他去灭火,而不应让他事先付钱买这条水龙带,待火灭后邻居原物送还即可。他还说:“美国必须成为民主国家的兵工厂。”
     
    1941年3月11日,参、众两院通过的《租借法案》经罗斯福签署后正式生效。法案授权总统可以以出售、交换、转让和租借的形式向被认为其防御对美国安全具有重大意义的国家提供武器、军用物资、粮食等任何军需品。该法案的通过埋葬了中立法,是美国由孤立主义走向参战的决定性重要步骤。据此,美国共向英、苏、法、中等几十个反法西斯国家提供500多亿美元的物资,首先获得援助和获得援助最多的是英国。
    
    到1945年8月31日日本投降前夕为止,英联邦所得的租借援助共300亿美元,按照黄金价值折算,相当于现在的12000亿美元左右,占美国租借支出总额的60%, 其中英国受援最多,为90%,270亿美元,帮助英国逃避了德国占领。
    
    美国对苏联的援助, 在排除了国内孤立主义势力的反对以后从1941年10月1日开始实施。到1945年9月20日止,美国实际运抵苏联的物资总值为102亿美元, 加上其他费用, 共计109亿美元(苏联的统计为98亿美元),按照黄金价值折算,相当于现在的4000亿美元左右,帮助苏联成长为一个超级大国。
    
    1941年5月6日,罗斯福正式宣布,《租借法案》亦适用于中国,到1945年9月3日止,美国给予中国的援助为8.45亿美元。按照黄金价值折算,相当于现在的300亿美元左右,帮助中国成长为联合国常任理事国。
    
    《租借法案》对反法西斯战争的胜利起到了积极的作用。第二次世界大战结束后停止执行。
    
    (三)
    
    谢选骏指出:台湾旅行法与租借法案诸多不同,但其出台都可以说是划时代的历史事件。台湾旅行法,获得美国参众两院的一致通过;而租借法案则在国会引起了巨大的分歧——由此可说,现在的台湾,比那时享受租借法案利益的准盟国们,与美国的关系更为紧密,也说明美国正在做出40年以来的最大政策调整,是从“一个中国政策”向“两个中国政策”的大幅变动——而这,又正好和中国大陆取消限任制的动作表现为“同步回应”。可见绝非孤立事件。这一动向,将改变全球现有均势,值得密切注视。
    
    台湾旅行法与租借法案诸多不同,但其出台都可以说是划时代的历史事件。台湾旅行法,获得美国参众两院的一致通过;而租借法案则在国会引起了巨大的分歧——由此可说,现在的台湾,比那时享受租借法案利益的准盟国们,与美国的关系更为紧密,也说明美国正在做出40年以来的最大政策调整,是从“一个中国政策”向“两个中国政策”的大幅变动——而这,又正好和中国大陆取消限任制的动作表现为“同步回应”。可见绝非孤立事件。这一动向,将改变全球现有均势,值得密切注视。
    
    (一)
    
    《台湾旅行法》(英语:Taiwan Travel Act),是美国众议院及美国参议院于2016年9月分别提出、2017年1月及5月重新提出,已获参众两院通过及总统川普于2018年3月16日签署生效的一部法律,旨在促进台湾与美国间的高层级交流。本法是续《台湾关系法》后,另一部现行与台湾相关的美国国内法。
    
    台湾旅行法(H.R.6047)最早于2016年9月15日由美国联邦众议员史蒂夫·夏波、布莱德·薛曼及泰德·波伊提出,法案内容促进了美国与台湾间所有层级互访;夏波特指出,透过台湾旅行法,美国政府应促进与台湾民选总统间的直接对话,确保双方关系稳定。台湾外交部对此一法案表达感谢与欢迎,并强调台湾旅行法为“美国国会议员的自发性提案”,呼吁美国进一步提升双边交流以深化双方关系。
    
    而在众议院提案后,联邦参议员吉姆·殷荷菲及马可·鲁比欧也于9月27日提出参议院版本法案(S.3397),鲁比欧指出台湾与美国间长期缺乏有效沟通,阻碍双边关系发展,透过台湾旅行法将促进美国与台湾之间所有层级的互访。
    
    然而,两项法案最终都未能在第114届美国国会通过。2017年1月13日,在台湾总统蔡英文过境访问旧金山期间,联邦众议员史蒂夫·夏波、布莱德·薛曼、泰德·波伊及外交委员会主席艾德·罗艾斯重新提出法案(H.R.535),而联邦参议员谢罗德·布朗、劳勃·梅南德兹、柯瑞·贾德纳、盖瑞·皮特斯、吉姆·殷荷菲及马可·鲁比欧也于5月4日跟进众议院重新提出参议院版本法案(S.1051)。
    
    2017年6月15日、10月12日、2018年1月9日,美国联邦众议院外交委员会亚太小组、外交委员会、院会陆续通过台湾旅行法草案(H.R.535)。2018年2月7日及2月28日,美国联邦参议院外交委员会、院会先后通过该草案。通过的草案已由美国国会于当地时间3月5日送交白宫待由美国总统唐纳·川普签署,若川普并未签署也未动用否决权,此法案将在3月16日自动生效。不过川普选择在期限的最后一天(3月16日)签署该法案,白宫并在当天下午发出新闻稿宣布法案生效。
    
    内容
    
    《台湾旅行法》的众议院版本(H.R.535)内容规定美国在政策上应该允许所有层级的美国官员前往台湾,并与对应的台湾官员会面;允许台湾高层官员进入美国,并在适当的尊重条件与美国官员——包括国务院、国防部以及其他内阁机构官员会面;鼓励驻美国台北经济文化代表处及任何台湾在美国成立的机构在美国进行正式活动,并使美国国会成员、联邦及各州政府官员、台湾高层官员参与其中,而不再受到限制。
    
    参议院版本(S.1051)则大致与众议院版本相似,但明确授权美国政府所有层级官员,包括内阁级国家安全官员、军官和其他行政部门官员可前往台湾与对应的人员会面。以及要求美国国务卿在法律制定后180天内,及其后每180天向参众两院的外交委员会提交报告。
    
    评价
    
    台湾人公共事务会认为台湾旅行法是美国国会释出的重要讯息,认为原有的台湾与美国间双边沟通模式过时而不足以继续维持区域和平;而台湾前副总统吕秀莲则在美国联邦参议院亚太小组6月15日通过台湾旅行法后,表达欢迎与感谢,并指此为“迟来的正义”。台湾总统蔡英文在美国众议院通过草案后,在推特上表示感谢支持台湾的民主及政府,并表示此法案将有助于更强化台美关系。
    
    另一方面,中华人民共和国上海东亚研究所所长章念驰则对台湾旅行法评价为“太愚蠢了”,主张台湾旅行法只会更加损害台湾的利益,而且最终也不会通过。而中华人民共和国外交部发言人陆慷表示坚决反对,认为“有关法案极度违反一个中国政策和中美三个联合公报确立的原则,干涉中国内政”。中国官方媒体环球时报与中国社会科学院研究员王键,则宣称这条法案是武力统一台湾的好借口,并宣称美国总统一旦签署或通过该法条将依反分裂法攻打台湾。由于在此之前数月,中国驻美公使李克新才公开宣称一旦美军舰艇停靠台湾将武力攻台,短时间内中华人民共和国官员及官方媒体皆宣称要武统台湾而引发议论。
    
    (二)
    
    租借政策,正式名称为“促进美国国防的法案(An Act to Promote the Defense of the United States)”。是指美国免费或有偿提供给法国,英国,中华民国,以及后来的苏联和其他同盟国粮食,军事物资以及1941年至1945年期间提供的武器装备。它于1941年3月11日签署成为法律,并结束于1945年9月。大部分时候,援助是免费的,一些物资如船只,在战后被归还。作为回报,美国获得了战争期间在盟军领土上的陆军和海军基地的租借权。
    
    共计价值501亿美元(相当于今天的6670亿美元)美元的物资运抵了同盟国。价值314亿美元(相当于今天的4180亿美元)的物资运达英国,价值113亿美元(相当于今天的1500亿美元)的物资运达苏联,价值32亿美元(相当于今天的426亿美元)的物资运达法国,价值16亿美元(相当于今天的213亿美元)的物资运达中国,而剩下的价值26亿美元的物资运达其他同盟国。
    
    反向租借政策包括美国航空基地在同盟国领土上租用的服务(如租用机场、海军港口等),共计78亿美元;其中,68亿美元来自英国和英联邦。加拿大实施了一个类似的互助计划,向英国和其他盟国发放了10亿美元和34亿美元的物资和战争贷款。
    
    历史背景
    
    在1940年6月法国沦陷之后直至意大利军队入侵希腊,英联邦和英帝国的部队是唯一一支与德国和意大利交战的部队。按照1930年代美国《中立法案》的要求,英国一直以“现金和运输”方式支付黄金用来向美国购买军用物资,但到1941年底,它已经清算了非常多的资产,以致现金短缺。
    
    在这一时期,美国政府开始全面加入二战之中,国防预算增加了五倍(从20亿美元到100亿美元)。在这期间,由于英国开始缺少资金,武器和其他物资,首相温斯顿邱吉尔需要罗斯福总统的帮助。出于对英国困境的同情,但由于公众舆论和《中立法案》的阻碍,该法案禁止以信用出售武器或向好战国家借贷资金,罗斯福最终提出了“租借”的想法。一个罗斯福的传记作者描述说:“如果没有可行的替代方案,只能钻空子。英国和英联邦正在进行一场维护文明的战争,而在他们的选举中,绝大多数人希望美国人帮助他们。”
     
    1940年12月,罗斯福总统提出向英国和加拿大出售军火。但遭到了孤立主义者的强烈反对,他们警告这将被大多数美国人视为美国将卷入欧洲的冲突。
    经过十年的中立,罗斯福知道,对盟军支持的变化必须是渐进的,特别因为德国裔美国人是当时美国最大的种族之一。最初,美国人的立场是帮助英国人,但不参加战争。1941年2月初,一项盖洛普民意测验显示,54%的美国人赞成在没有租借条件的情况下向英国提供援助。还有15%人赞成这样的条件:“如果它不能使我们卷入战争”,或者“如果英国能给我们提供我们所给予他们的安全。”只有22%的人明确反对总统的提议。当民意调查参与者被问及他们的党派关系时,民意调查显示出严重的政治分歧:69%的民主党人明确支持租借,而只有38%的共和党人无条件支持该法案。至少有一位民调发言人还指出,“大约有两倍于共和党人”给出了“有资格的答案”
    
    国会中的孤立主义共和党人极度反对《租借法案》,他们担心这项措施将是“这个国家参与对外战争所迈的最大的一步”。”众议院终于在1941年2月9日举行了一个表决,民主党238票对25票赞成,共和党24票赞成,135票反对。
    一个月后举行的参议院选举显示出类似的党派分歧。49名民主党人(79%)投赞成票,只有13名民主党人(21%)投票反对。相反,17名共和党人(63%)投了反对票,而10名参议院共和党议员(37%)支持民主党通过法案。
    
    罗斯福总统签署了租借法案,四月,这一政策扩大到中国和苏联。1941年10月底,罗斯福批准向英国提供10亿美元的租借援助。
    
    紧随其后的是驱逐舰基地协定,其中50艘美国海军驱逐舰被转移到皇家海军和加拿大皇家海军,以换取在加勒比海地区的权利。丘吉尔还授予美国基地在百慕大群岛和纽芬兰岛的自由权力,并要求英国军事资产重新部署。
    
    租借法案意义
    
    租借法案将有助于英国和盟军赢得未来几年的战斗;它在1941战争中所给予的帮助可以说是微不足道的。但是在1943 - 1944年间,大约四分之一的英国弹药是通过租借而来的。租借而来的飞机(特别是运输机)大约占到英国使用的四分之一,其次是粮食、陆运工具和轮船。
    
    在1943至1944年间,美国在欧洲和太平洋的力量开始全面增长,租借仍在继续。此时,大部分同盟国前线的设备都基本做到了自给自足(如坦克和战斗机),但租借可以在此时提供一些有益补充,并提供后勤物资(包括汽车和铁路设备),这是巨大的帮助。
    
    考虑到战争造成的经济扭曲,大部分援助可以得到更好的理解。多数交战国严厉削减非必需品的生产,集中生产武器。这不可避免地产生了军事或军事工业综合体需要的相关产品的短缺。例如,苏联高度依赖铁路运输,但战争实际上切断了铁路设备的生产。战时,苏联大约92.7%的铁路设备都由租借法案提供。
    
    此外,苏联军队的后勤支援还是由数十万辆美国制造的卡车提供的。美国的电话电缆、铝、定量口粮和衣物的运送也是至关重要的。
    
    租借法案还提供了大量武器弹药。苏联空军共接收了18200架飞机,相当于苏联战时飞机生产的13%,尽管大多数苏军坦克单位装备了苏联制造的坦克,但红军仍部署了大约7000个租借坦克,是苏联战时坦克生产的8%。
    
    据俄罗斯历史学家鲍里斯 维达诺夫斯基 索科洛夫的观点,租借为战争胜利起了重要作用。
    
    总体上可以得出如下结论:没有这些西方的货物,苏联不仅无法赢得伟大的卫国战争,它甚至很难对德国的侵略进行反击。因为它不能自己生产足够数量的武器和军事装备或燃料弹药以供应庞大的战争需求。苏联当局清楚地认识到这次战争对租借的依赖性。因此,斯大林告诉哈利霍普金斯(罗斯福1941年7月派到莫斯科的使者),苏联若想赢得战争,必需西方盟国的支援。
    
    尼基塔 赫鲁晓夫曾在战争期间担任过斯大林的政委和中间人,在他的回忆录中直接提到了租借援助的意义:我想对斯大林就红军和苏联是否能够在没有西方盟国的支援下对付纳粹德国,并且幸存下来的观点发表坦率的看法。首先,我想谈谈斯大林在我们之间“自由讨论”时的几句话,他重复了这句话好几次。他坦率地说,如果美国不帮助我们,我们就不会赢得战争。我们就不能抵抗德国的压力,我们将会输掉这场战争。没有人正式讨论过这个问题,我认为斯大林没有留下任何关于他观点的书面证据,但我会在这里明确地指出,他指出这些都是实际情况。当我听到他的话时,我完全同意他的意见,今天我更是如此。
    
    在战地记者西蒙诺夫的一个秘密采访中,著名的苏联元帅G.K.朱可夫如是说:今天(1963年)有些人说盟军并没有真正帮助我们······但是,听着,我们不能否认,美国人把物资运到苏联,而没有这些物资,我们就无法装备我们的军队,并将这场战争持续下去。
    
    美国提供给其他盟国的物资的价值
    国家
    美元(单位:百万)
    英国
    31,387.1
    巴西
    372.0
    苏联
    10,982.1
    墨西哥
    39.2
    法国
    3,223.9
    智利
    21.6
    中华民国
    1,627.0
    秘鲁
    18.9
    荷兰
    251.1
    哥伦比亚
    8.3
    比利时
    159.5
    厄瓜多尔
    7.8
    希腊
    81.5
    乌拉圭
    7.1
    挪威
    47.0
    古巴
    6.6
    土耳其
    42.9
    玻利维亚
    5.5
    南斯拉夫
    32.2
    委内瑞拉
    4.5
    沙特阿拉伯
    19.0
    危地马拉
    2.6
    波兰
    12.5
    巴拉圭
    2.0
    利比里亚
    11.6
    多明尼加共和国
    1.6
    伊朗
    5.3
    海地
    1.4
    埃塞俄比亚
    5.3
    尼加拉瓜
    0.9
    冰岛
    4.4
    萨尔瓦多
    0.9
    伊拉克
    0.9
    洪都拉斯
    0.4
    捷克斯洛伐克
    0.6
    哥斯达黎加
    0.2
    总计
    48,395.4
    
    中国通过《租借法案》获得的资源
    
    自1940年7月,日本出兵占领法属印度支那,将侵略范围扩大到东南亚,美国对日政策渐趋强硬。同期,德国横扫欧洲,英国岌岌可危。为免战火延及自身,美国改变中立国策,加大对各反法西斯国家的援助。至1941年3月11日,罗斯福签署《租借法案》,将援助力度加之最大。依照这个法案,总统有权向“其防务对美国国防至关重要的任何国家出售、转让、交换、租借或以其他方法处理······任何国防物资”,并决定受援国的偿付方式。由此,美国真正成为“民主国家的大兵工厂”。
    
    作为蒋介石特使,全权负责对美交涉的宋子文获知消息后,很快提交了一份申请清单,希望美国,“一、帮助中国建立一支有1000架飞机的现代化空军;二、帮助中国训练并准备陆军30个师;三、帮助中国建立一个有效的国际交通线”。但美国陆军部评估后,以中国当时不需要,也没有能力使用这些物资为由,回绝了宋子文的要求。这最终导致美国失去了中国大陆和朝鲜、越南。
    
    不久,《日苏中立条约》签订,苏联停止援华。宋子文在白宫向罗斯福力陈:“中国远东形势之严重;我国望援之迫切;至盼在援助抗战国家新法案之下,能得着大量之实质援助;并盼总统能于最近期中发表援华具体方案节目。”为让中国不致在日本的进攻下崩溃,能继续发挥牵制作用,美国终在1941年5月6日宣布《租借法案》适用于中国。
    
    但美国此时给予中国的援助,同宋子文给出的清单相比,尚有相当差距。美国对改善中国运输能力最为关注,一次性批准了价值4510万美元的交通器材;给中国批准价值4934.1万美元的军火,而中国要求的是12959.18万美元;至于申请的1000架飞机,经过两个多月谈判,美国才批准了435架,其中110架还是来自英国定额。
    
    直至太平洋战争爆发,中国战场重要性凸显,罗斯福“至盼中国在各方面袭击,务使敌军疲于应付,不能抽调大量兵力”,分配给中国的物资才有所增加。1942年1月—4月,“美国向中国起运租借物资42000余吨,其中有飞机298架,各种火炮共505门、机关枪13795挺、步枪20000支、炮弹40多万发、子弹4000多万发、卡车660辆、机油187万加仑、医药用品900吨、铁路材料5000吨”等。
    
    在租借物资分配方面,美国分配的数额少于中国的申请额,而中国实际获得的物资数量,又少于分配定额。1941年7月,美国答应当年给中国1.4亿美元军火,翌年再交付5亿美元军火。实际上,1941年中国实际获得的租借援助仅为2600万美元,仅占这年美国对外租借总额的1.7%。其他几年,中国获得租借物资的数量,及其在美国租借总额中的占比为:1942年,1亿美元(1.5%);1943年,4900万美元(0.4%);1944年,5300万美元(0.4%);1945年,11.07亿美元(8%)。
    
    中国从美国获得的租借物资如此之少,一方面是美国“先欧后亚”政策所致——英国获得美国全部租借物资的63.71%,约309亿;苏联获得22.76%,约110亿;法国获得5.85%,约28亿。中国在抗战结束前,获得的8.457亿美元物资,只占全部租借物资的1.8%。
    
    另一个原因则是中国对外交通大多断绝,尤其是日军占领滇缅公路后,驼峰航线运量一度极微——美国最开始允诺每月运输5000吨,但实际1942年5月仅80吨、6月106吨、7月73吨。美国投入更多飞机后,方在1943年下半年实现月均6500吨,1944年下半年猛增至月均26100吨,达到滇缅公路1941年的运量。在此期间,美国常以运输困难,援华物资大量积压印度为由,减少对中国租借份额。
    
    以上说到的这些租借物资,名为租借,实为赠予,但受援国需用某种方式,对美国的租借物资进行偿付。依据1942年6月,宋子文与美国国务卿赫尔签署的《中美租借协定》,一方面“美国政府将继续以美国大总统准予转移或供给之防卫用品、防卫兵力以及防卫情报供给中国政府”,同时“中国政府将继续协助美国之国防及其加强,并以其所能供给之用品、兵力或情报供给之”,称为“回惠租借”。
    
    中美双方商定的回惠内容为,“一、向在华美军和美国机关直接提供物资和劳务;二、提供中国货币,使美国军队和机关可用于在中国国民政府控制的地区获得物资和劳务,并支付其他用途。美国政府将为此而不时地向中国政府支付美元。”中国为提供的物资与劳务,以及一部分中国货币记入租借帐中;另一部分中国货币,由美国按照官方汇率,支付美元。由于美国不同意1美元兑换20元法币的官方汇率(当时在重庆,1942年12月1美元兑换45元法币,1943年12月兑换85元),以至回惠协约最终没能落实。
    但这并不意味着,中国没有为租借物资付出代价。中国为向驻华美军提供物资和劳务,从1941年7月—1945年9月垫款约2459亿元,美国偿付了其中的1479亿元,未清偿的980亿元被列入回惠租借账内。即使是按1945年9月1:921的汇率计算,这笔未清偿的垫款,也相当于1亿多美元。这些垫款在中国财政收入中占了相当大的比例,1942年7月到1944年年末,中国向美国垫款约500亿元,相当于这几年国民政府财政实收总额的48.5%,相当于1944年法币流通总额的26.4%。1945年,国民政府支付美军开销的费用,更占到当年法币发行量的53%。
    
    此外,中国还为美军修建机场。如在修建能起降B—29轰炸机的新机场时,国民政府曾抽调劳工40余万。在国民政府开列的“回惠租借清单”中,财政部垫付的机场建设费有80亿法币,中央银行垫付的空军基地建设费有48亿法币。中国为支付这些垫款,不得不大量印刷法币,极大地加剧了通货膨胀。
    
    虽然中国所获租借物资,在美国对外援助总额中仅占极小比例,且为之付出了相当代价,但美国租借援助总额相当于苏联援华贷款实际动用额的5倍,为中国战时获得的最大外援。总体而言,中国抗战,在物资层面,仍主要依赖自身脆弱的小农经济勉力支撑,如中国军队所装备、消耗的武器弹药,绝大多数为后方自产。租借物资的意义,更多地在于提振中国民众的抗战信心,使其意识到中国处在世界反法西斯战争之中,并非孤军作战。
    
    经过
    
    1941年美国国会通过向反法西斯国家提供援助的重要法案。第二次世界大战的爆发使美国日益受到纳粹德国侵略扩张的威胁。德国入侵西欧后,罗斯福政府为了美国自身的安全防御体系考虑并扩大势力范围,确立战后世界中美国的领导地位,决定加强对处境困难、财政拮据的英国的援助。
    
    1940年12月17日,罗斯福总统发表讲话,提出美国可以借出军火,并用生动的比喻加以说明:假设邻居失火,我只能把浇园的水龙带借给他去灭火,而不应让他事先付钱买这条水龙带,待火灭后邻居原物送还即可。他还说:“美国必须成为民主国家的兵工厂。”
     
    1941年3月11日,参、众两院通过的《租借法案》经罗斯福签署后正式生效。法案授权总统可以以出售、交换、转让和租借的形式向被认为其防御对美国安全具有重大意义的国家提供武器、军用物资、粮食等任何军需品。该法案的通过埋葬了中立法,是美国由孤立主义走向参战的决定性重要步骤。据此,美国共向英、苏、法、中等几十个反法西斯国家提供500多亿美元的物资,首先获得援助和获得援助最多的是英国。
    
    到1945年8月31日日本投降前夕为止,英联邦所得的租借援助共300亿美元,按照黄金价值折算,相当于现在的12000亿美元左右,占美国租借支出总额的60%, 其中英国受援最多,为90%,270亿美元,帮助英国逃避了德国占领。
    
    美国对苏联的援助, 在排除了国内孤立主义势力的反对以后从1941年10月1日开始实施。到1945年9月20日止,美国实际运抵苏联的物资总值为102亿美元, 加上其他费用, 共计109亿美元(苏联的统计为98亿美元),按照黄金价值折算,相当于现在的4000亿美元左右,帮助苏联成长为一个超级大国。
    
    1941年5月6日,罗斯福正式宣布,《租借法案》亦适用于中国,到1945年9月3日止,美国给予中国的援助为8.45亿美元。按照黄金价值折算,相当于现在的300亿美元左右,帮助中国成长为联合国常任理事国。
    
    《租借法案》对反法西斯战争的胜利起到了积极的作用。第二次世界大战结束后停止执行。
    
    (三)
    
    谢选骏指出:台湾旅行法与租借法案诸多不同,但其出台都可以说是划时代的历史事件。台湾旅行法,获得美国参众两院的一致通过;而租借法案则在国会引起了巨大的分歧——由此可说,现在的台湾,比那时享受租借法案利益的准盟国们,与美国的关系更为紧密,也说明美国正在做出40年以来的最大政策调整,是从“一个中国政策”向“两个中国政策”的大幅变动——而这,又正好和中国大陆取消限任制的动作表现为“同步回应”。可见绝非孤立事件。这一动向,将改变全球现有均势,值得密切注视。 [博讯来稿] (博讯 boxun.com)
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