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周天勇:乱糟糟的土地年限 应改为永续制
(博讯北京时间2016年4月22日 转载)
    
    来源:搜狐 作者:周天勇
    

    摘要:中国的城乡土地制度,特别是使用期制,简直就是一团乱麻,甚至可以说是一堆充满了碎石破砖乱绳头的烂泥,使市场经济根本就无法有效和接续地运行。
      
    
一、乱七八糟的规定和混乱冲突
      
    集体土地长期使用权的继承权不明确。一是耕地长久使用权能否继承不明。十八届三中全会《决定》中提出,稳定农村土地承包关系并保持长久不变,并有占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,还允许农民以承包经营权入股。这里我们看到,耕地长期使用,没有含继承权。留下的伏笔是,承包人去世后,会不会收回使用权,而不允许其法定继承?二是集体林地使用权是有限期限,还是长期使用?能否法定继承?林地是集体土地村民使用的很大部分,对此《决定》中没有加以明确。三是《决定》提出要保障农户宅基地的用益物权。这句话看国土部门如何理解,如果与《物权法》衔接,则可法定继承;如果国土部门的配套改革方案不这样理解,或者不与其协调,则也没有继承权。
     
    与城镇住宅产权不同的是,农村宅基地可以永续使用,实际继承;但是,按照目前的法律法规,还不能抵押、入股、交易,许多没有产权证书。而城镇国有土地上建设的住宅,则最长使用期不超过70年,按照土地管理法不能永续使用;然而,可以抵押、入股、出租、交易和在有限时间内继承,如无特殊原因,有70年以内的有限产权证书。按照法院可以依据的裁定法—物权法,到期后可自动接续。但是,此规定没有产权认定法—土地法认定意义上的产权,即法院的裁定不可能得到产权认定部门的产权证书。
      
    城镇土地和住宅资产有限使用年期产权与市场运行之间也有矛盾和隐患。与农户集体承包耕地和村民宅地的区别是,城镇商品住宅和工商用地土地国有,有政府有关部门对自然人和法人发放的使用财产权证,但不是长期使用产权,而是有限使用年期产权,如50到70年不等。典型的如以房养老,有50年使用期限财产权的住宅,使用了40年,剩余10年使用财产权,抵押给银行养老,银行对其评估多少价值呢?如果财产使用权已经到期,人还没有去世,银行发不发养老金呢?如果人去世了,银行拍卖房屋,以收回本息,或者平衡抵押贷款债券化,就剩5年使用财产权,或者使用权已经到期,怎么向市场拍卖呢?国务院的以房养老方案出台后,有关部门出来解答,说有《物权法》协调。但是,规定国有土地使用期限的法律和部门,是认定和确权不动产的法律和部门,而《物权法》则是法院用来调节的裁定法,不是认定和确权发证的法律,法院也不是不动产的发证机关。诸如此类,如土地和住宅等有限使用年期财产权抵押、入股、买卖、出租等,都有一个市场连续运行与土地使用年期权断裂的冲突;在私人住宅、企业房地自然人股权等财产继承上,《土地管理法》与《物权法》之间,显然也不协调。
      
    二、这堆乱体制未来的巨大风险
     
    土地40年到70年不等的出让期,以及土地出让面积不稳定和城市化结束后,潜伏着居民居住断崖、企业经营断崖和地方财政悬崖。
     
    城镇居民居住产权及使用方面的社会断崖。城镇居民住宅70年不等的使用年期,按照目前的土地管理法及其实施细则,到期后需要申请批准,并且重新交出让金后,才能接续使用产权,才能继续居住,否则,包括地面建筑都要无偿收回。这将引起退休、失业、低收入和一般工薪阶层居民的强烈反对,并且土地价格是逐年上升的,到期后许多居民购买不起已经居住房屋的接续使用产权。如果硬性执行法律,将会导致大规模的示威游行,使社会动荡。
     
    企业土地使用到期后的经营断崖。直到现在,还没有学者注意,企业经营用地,按照出让年份的出让价格摊销成本,50年后到期,如果工业用地为每亩10万元,则到期提取相同值的资金。而那时的地价有可能上涨为亩100万,甚至500万,实际上不可能按照提取资金重置。特别是近10多年出让建设了大量的企业,几乎是同一阶段内集中到期,如果政府也是到期后按照那时的价格索取出让金,则将会引起企业大规模的倒闭潮。产生抵押、股票等一系列的波动,导致金融坏帐上升和经济增长的衰退。
      
    土地财政不稳定和未来的财政悬崖。目前50到70年土地出让金一次收来方式的地方财政,一是有的年份和有的地方领导收得多,有的年份和有的领导可能收得少,土地出让收入在年度之间多少不稳定;二是有的城市包围在城内的一些区,已经无地可卖,没有可持续的土地出让金收入流;三是城市化进程总有完结的时候,大规模卖地总有结束的一天,到时土地出让金式的地方财政来源无疑会枯竭,为我们的下一代,或者下两代,制造了财政悬崖隐患,市县地方财政届时很可能将会集体集中破产。
      
    三、解决问题的思路和方向
     
    我们先不讨论所有制如何改革。在国有和集体不动的前提下,紧接着一个问题就是,土地是个人和法人永久使用,还是在限定的时间中使用?是短期使用,还是使用期限较长?实际上,从土地和住宅运行和使用的投入、保护和效率看,所有者给使用者的时间越短,效果越差:比如,耕地承包5年,则谁也不会投资办农场;林地承包为50年,如果没有及时的措施,或者有变故,48年就会砍林子;即使我们定一个100年使用期,在一两代人发展时期可能会安宁,但是,实际上,100前的地价与100年后的地价绝对会一样,涨几十倍,我们还是将到期后更加严重的社会经济断崖问题,留给了我们的后代。
    
    更加严重的一个问题是,使用产权期过短,造成土地和房屋资产的市场运行无法进行。比如,前述的银行抵押以房养老的困境。虽然前述过,有《物权法》可以续用,但是产权认定仍然归《土地法》部门,银行还是要以产权证明来进行抵押。其反映的是深层次的年期制度与市场经济无法接轨的症结。
      
    上述城镇国有土地的年期断崖等问题,实际上没有更好的办法去解决。唯一出路,在于使用年期的永续化。在国外,90%以上的国家和地区的土地产权都采用永久业权形式。即使有的国家早先规定了土地产权年期,但大多在随后的实施中采取办法予以延期。比如,以色列就曾从最初的49年被延长到98年,进而在1997年又被迫延长到了196年。
      
    农村集体土地国有化后,其使用年期,同样也应当永续化。中国共产党十八届三中全会《决定》明确要求稳定农村土地承包关系并保持长久不变,这实际上是改革之前关于承包期的有关规定,无限延长土地承包经营权。对建设用地使用权和农村宅基地使用权年期,《决定》没有明确,但这个问题又很重要。综合各方面意见,为稳定基本经济制度及保障居民权益,上述土地使用权延期是必然的,但问题是延长一段时间还是无限延长。虽然延长一段时间操作起来阻力会比较小,容易推动,但从产权长久相对稳定,以及与《决定》明确的土地承包经营权无限延长的做法相统一的角度看,我们建议无限延长耕地、林地、建设用地和农村宅基地使用权,实现永续使用。
      
    房地产业衰落,土地卖不出去后,房产税未来可能不得不征。但是,房产税是一种对个人和法人拥有财产的征税,如果土地仍然是几十年的使用期,而不是无限期的使用产权,征税是没有道理的。因此,对城镇自然人和法人目前使用的城镇国有和有限使用年期的房地产,以给以永续使用产权换取政府的征税权。而对不愿意选择政府征税改革的城乡居民和法人,可以保留其目前到期收回和交出让金后重新继续使用的体制,但是,如果城镇居民到期后,不再继续申请租期使用权的,改革目前无偿收回地面建筑的规定,由政府以成本重置价收购地面建筑物;而对工商金融用地不选择国有永续使用而不交房地产税的,由于企业有其建筑物折旧收回财务制度,地面建筑则政府不进行收购,到期无偿收归国有。
     
    不含土地出让金的各类集体产权、军产、工业产权、房改房等等,率先进行改革,并且只有一种选择,即国有土地永续使用权改革,按规定交纳房地产税,予以合法化。
      
    对目前40年到50年不等的非住宅用房地产,特别是工商金融房地产,其除了极特殊的以外,也都改革为法人永续产权制。经营性的房地产,各投资者按照股份拥有永续使用产权;各党政军事业社团等等,永续使用权为组织和法人所有,其中非盈利基金会的,由基金投资人所有;无投资人的,其政府机构归并、营地变化、事业和社团变更等时,除了清算负债所用之外,国家无偿收回土地的永续使用权,但不包括建筑物价值,除非解体和变更后无主。
      
    农村集体土地,由村民自治组织和宅基地和耕地林地使用农民永续使用,文件中表述进一步将农民长久使用改革为永续使用,并且除了现已规定的其他产权内容外,给以农民继承权。一些有集体经济和土地向外交易的(如集体自建标准厂房,用地商购买土地永续使用权,村有工商企业,农业合作社等),特别是城郊和靠近城郊的农村,实行土地股份合作制,每户耕地、林地永续使用权入股,形成土地合作社,以防永续使用土地用途不同,价值不同,而形成集体内的两极分化。而对一些边远的山区等,集体经济很难发展,也没有用地商到农村购买或者租赁土地的,是否将农户各自永续使用的耕地林地股份合作,则看农民的自愿选择。农村和城郊的集体林地,生态用地,村庄公共用地,村民自治组织、卫生、和其他社会和公共服务所用房地产,其永续使用权为村民自治组织所有,严格控制其范围和面积,以防侵蚀农户利益。如果村组织因人口迁移、村庄衰落等消失的,其公共的永续使用权土地,先选择由迁移在外的原村民及其后代,形成土地股份管理公司管理;若无人管理,则由国家清理负债后收回。
      
    农村和城郊原集体所有宅基地从农户长久使用,改革为永续使用,并可以继承,并确权认证;而对村中非农业的经营性用地和用房,则可按照农民土地股份的比例有股权,并且也是永续使用权,也可以继承。 (博讯 boxun.com)
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