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陈卫:全面两孩生育政策面临的挑战
(博讯北京时间2016年2月09日 转载)
    
    
    陈卫 中国人民大学人口与发展研究中心教授
    
    陈卫:全面两孩生育政策面临的挑战


    
    中国于2016年初结束了长达35年的一孩政策。
    
    中国于2016年初开始实行全面两孩生育政策,结束了长达35年的一孩政策。中国的一孩政策对中国的人口变化及经济社会发展都产生了全面、深刻的影响。
    
    中国人口趋势变化
    
    进入本世纪以来,中国的人口趋势出现了重大的转折性变化,人口发展的内在动力和外部条件已经发生了根本改变,主要表现在:一是人口增长的势头明显减弱,人口增长的惯性动力正在消失,很快将走向零负增长;二是育龄妇女数量逐步减少,特别是20-29岁生育旺盛期妇女数量下降较快,生育的基础的和来源在不断削弱;三是人口老龄化问题日益突出,老龄人口和高龄人口成为增长最迅速的群体,老龄化程度不断加深,与此同时,劳动年龄人口开始减少,尤其是年轻劳动力人口较快减少;四是出生人口性别比长期持续偏高,中国成为性别失衡最严重、失衡时间最长的国家;五是家庭规模大大缩小、亲属结构简化单一,养老抚幼、互助互济等传统功能弱化,家庭亲属文化受到冲击,一些带有深厚文化基因的社会关系日渐消失。
    
    中国社会中的这些深刻变化,给经济社会发展和人口安全带来新的、严重的挑战。为了应对这些挑战,也为了兑现一孩政策实施之初时的政治承诺,中国共产党于2015年10月召开的十八届五中全会上提出全面实施一对夫妇生育两个孩子的政策,并于2016年初正式实行。
    
    严格说,两孩政策不是一项新的政策。在一孩政策实行过程中,始终存在两孩政策,但那时的两孩政策是一种选择性的两孩政策,即对少数地区和人群实行的两孩政策。而现在实行的两孩政策,我们称为全面两孩政策,是指所有夫妇,无论城乡、区域、民族,都可以生育两个孩子的政策。也即将过去的选择性两孩政策推广到普遍的、全国和全人群的两孩政策。这可以说具有里程碑式的意义。中国由采取人口缩减取向的生育政策,转变为采取人口走向稳定和长期均衡发展取向的生育政策。
    
    全面两孩政策的效果
    
    中国政府和学者们对全面两孩政策的实施效果有着较为谨慎的预期。估计未来五年将会出现一个出生高峰,每年新增出生人口300-400万人,每年总的出生人口规模达到1800-2000万人,个别年份可能超过2000万人。总和生育率将由目前的约1.6,上升到更替水平左右。这个短暂的出生高峰以后,中国的出生人口和生育率将进入长期下降趋势。预计全面两孩政策实施,到2050年将有望增加3000多万劳动年龄人口,使老年人口占比下降2个百分点,对经济潜在增长率的长期“正效应”达到0.4-0.5个百分点。
    
    能否实现这些预期还存在很大的不确定性。尽管中国的夫妇多数希望生育两个孩子,但是由希望和理想变为行动和现实,还是存在着很多障碍因素。除了夫妇自身的生理、心理因素外,主要是二孩生育和抚养的经济社会条件的限制。纵观中国生育率的变化历程,在1990年代之前,中国的生育政策是中国生育率的主导性决定因素,而近20年来中国生育率长期处于低水平则主要是中国的经济社会发展决定的,生育政策的影响已经变得很小,甚至有学者认为没有影响。也就是说,现在的低生育率不再是生育政策约束下的外生低生育率,而是经济社会发展决定的内生低生育率。因此,中国实行全面两孩政策能否显著提升生育率是存在不确定性的。另外,长期以来,中国社会的城乡二元结构也表现在城乡的生育率差异上。中国农村地区的生育率一直明显高于城镇地区,而且农村地区事实上人们在普遍生育二孩。因此,全面两孩政策在农村地区将影响很小,主要就是把以前非法生育的二孩变成现在合法生育二孩了。而对于城镇地区将具有较大的潜在影响,但是这种影响也是不能过高估计的。
    
    实施全面两孩政策,要取得预期的效果,存在着很大的挑战。现在的经济社会环境,尤其是制度环境,与“晚稀少”政策和一孩政策时期时的环境,已经有了巨大的不同,有利于生育政策实行的“中国特色”因素已经大为削弱,而更体现国际规律性的因素将发挥主要作用。同时,国际经验表明,刺激生育率提升的政策,如果没有一系列的制度创新和社会经济政策的支持,往往收效甚微。
    
    从更为直接的挑战来看,全面两孩政策在短期内的目标人群,即已经生育过一孩、但是在原有政策下不能生育二孩的育龄妇女,是一个较为年老的群体。根据估计,该目标人群约为9100万人,但是其中有一半在40岁及以上,而这一半人群不仅生育意愿较低,而且生物学上的生殖能力也较低。因此,看似庞大的目标人群,真正能产生二孩生育、创造短期出生高峰的人群却是有限的。
    
    在更长时期上,全面两孩政策的实施效应取决于更为年轻的育龄妇女。尽管调查显示的15-29岁育龄妇女要生育二孩的比例高达60-70%,但是这些“80后”“90后”因个人背景和经济社会环境的巨大变化,所面临的生养经济成本、子女照料的时间、精力和心理负担,以及自身在教育、职业等各方面发展上的压力,要比以往任何时期都更为严峻,而国家和社会在相应的配套政策或支持体系上还非常缺乏,造成理想与现实、希望与行动之间的冲突和难以调和的矛盾,不可能有较高的生育预期。
    
    全面两孩政策的影响
    
    全面两孩政策实施的初始后果就是孕产妇和出生人口的增加。如前所述,由于目标人群中年龄较大的育龄妇女较多,因此高龄孕产妇相比以往会明显增加。估计这些符合全面两孩政策条件的妇女约60%在35岁以上。高龄孕产妇的增加,发生孕产期合并症、并发症的风险也增大,母婴健康安全的风险也明显增大。这对于妇幼保健服务能力和技术供给,特别是完善危重孕产妇和新生儿转诊、会诊网络和机制,提出了很高的要求和挑战。
    
    出生人口增加自然还会导致对产科和儿科医疗服务需求的增加。中国的住院分娩率已经达到99%以上,全面两孩政策实施后的出生堆积和出生人口增加将导致对产科医疗服务需求的大幅度增加。从新生儿到婴幼儿,对产科医疗服务需求的增长将转移到对儿科医疗服务需求的增长。无论是产科还是儿科医疗服务需求,主要表现为对各级医疗卫生机构中的床位、医生和护士数量的需求。接着在未来10年内的儿童照料、学前和小学教育需求也将显著增长。这种影响将主要表现在对设施或场所及师资的需求。全面两孩生育政策的实施对医疗服务和教育需求的影响,不仅取决于新增的出生人口数量,也取决于对医疗服务和教育的质量差异性需求。在中国城乡和区域发展不均衡、医疗服务和教育资源分布不均衡的格局下,全面两孩政策实施对基本公共服务需求带来的影响和挑战将更为严峻。
    
    来源:BBC (博讯 boxun.com)

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