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戴耀廷:基本法宪法平衡给打破
(博讯北京时间2015年7月25日 转载)
    上星期的文章我以特首享有提请全国人大常委会解释《基本法》为例,指出《基本法》其中一类问题就是在原有条文上无故加入一些新的安排,破坏了《基本法》原先及整体的设计。其实,围绕着《基本法》解释权的问题相当多,可以说是《基本法》的重灾区。
     
     另一类《基本法》的问题,就是《基本法》赋予某宪法机构某种宪法的权力,原意只是希望这个安排作为最后的措施,并不预备这机构会广泛行使这权力的。但在《基本法》实施后,这种理应是「例外」的安排,却因政治的需要而变成常规的权力,行使频率远超预算,打乱了原先所希望达致的平衡。最好的例子就是全国人大常委会解释《基本法》的权力。

     
    要明白这类问题的性质,先要明白《基本法》所必须面对的挑战,就是要把两个性质很不同的法制以某种方式融合一起。 《基本法》解释权就是中国的社会主义法系与香港的普通法法系相碰的一个重要交接点。中国的社会主义法系容让立法机关对法律有解释权,但普通法法系只让法院解释法律。 《基本法》是一条社会主义法系内的法律,但制定目的之一是要维持香港的普通法法系,故怎样处理这两种法系之间的冲突,成为《基本法》其中一项大挑战。
     
    起草时,为了取得一个适当平衡, 明文规定特区法院在非常严格的条件下,才会自行提请全国人大常委会解释《基本法》。特区法院解释《基本法》的权力,是由全国人大常委会授予,故全国人大常委会理应在没有特区法院提请下,仍保留解释《基本法》的权力,不过条文并无很清楚的规定,以及在什么情况下全国人大常委会才会直接行使此解释权。当时其实是不期望全国人大常委会会主动行使解释权,而须特区法院提请全国人大常委会去解释《基本法》,也不预计会经常出现。
     
    这一点预计,是符合原先期望的。特区法院须要提请全国人大常委会解释《基本法》的情况,是在特区成立后的14年(2011年),在有关外国国家在什么情况下豁免于特区法院的司法管豁权的问题,才第一次出现。但特首竟在特区成立只是两年的时间(1999年),在没有明文规定下,在涉及内地子女居留权的问题,因不能接受终审法院的裁决,提请全国人大常委会去解释《基本法》,这肯定是起草时所没有预见的。上星期的文章已指出,全国人大常委会承认特首的提请权是在《基本法》上的僭建。在特区成立后8年(2005年),因补选产生的特首任期问题,为了平息当时的政治争拗,特首再次提请全国人大常委会解释《基本法》,令人觉得特首提请解释的安排变成一种常规的权力。
     
    全国人大常委会在特区特立后7年(2004年),为了让中央政府能主导政改的程序,首次主动行使解释《基本法》的权力,但全国人大常委会并没有解释及订明行使此主动解释权的法律条件是什么。在此解释,全国人大常委会「修改」了启动政改的程序,若要改变特首或立法会的选举办法,额外加入了两个步骤,特首要先向全国人大常委会提交报告,再由全国人大常委会以「决定」的方式「确定」选举办法可以修改,才回到《基本法》原先规定的步骤,由特区政府向立法会提出修改的议案,经立法会全体议员三分之二多数同意,特首同意,交全国人大常委会批准或备案。
     
    因全国人大常委会为自己在政改程序中加入了「确定」特首报告作出「决定」的权力,那其实是延伸了全国人大常委会解释《基本法》的权力。全国人大常委会在2004年(处理2007/08年政改)、2007年(处理2012及2017年政改)、2014年( 处理2017年及以后的政改),先后行使这由解释权延伸出来的决定确定报告的权力。这决定的法律定位其实是不明确的,是《基本法》原文所没有的,也可以说是一种《基本法》的僭建。无论如何,全国人大常委会直接行使解释《基本法》及延伸出来的权力,同样令人觉得把一项「例外」的权力变成了一项常规的权力,且是一项没有条件限制及制约的权力。
     
    《基本法》原先希望维持中国的社会主义法系及香港的普通法法系之间微妙的宪法权力平衡,却基于政治的需要,就这样给特首联同全国人大常委会彻底打破了。
    
    来源:香港《信报》 (博讯 boxun.com)
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