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叶匡政:财税改革能推进到什么程度?
(博讯北京时间2014年9月14日 转载)
     叶匡政 独立学者
    
    叶匡政:财税改革能推进到什么程度?


    完善税收制度,是财税改革的另一个重要内容。
    
    近日,在2014夏季达沃斯论坛上,国务院总理李克强在致辞中表示,今年后四个月,将会深化财税改革,推进预算管理制度改革,使公共资金公平有效地使用。
    
    《深化财税体制改革总体方案》早已通过,这也是中共中央改革领导小组着手部署的第一次专项领域的改革。公众虽还无法看到财税改革《总体方案》的庐山面目,但对此方案显然还是有所期待。过去多把财税体制只视为经济工作,但「改革60条」却从国家治理的高度,将其定位为「国家治理的基础和重要支柱」,表明在中共改革的布局中,财税改革具有牵一发而动全身的效应。因财税体制事关公共资源的配置,它改革的成败,会牵动到经济、政治、文化、社会等国家治理的方方面面。
    
    立法先行,是迈向现代财政制度的起点,而让财税体制与国家治理的现代化相匹配,一直被中共高层称为财税改革的大目标。由于财税改革涉及到所有部门的权力和利益,某些领域可说是改革最难啃下的硬骨头,所以如何通过财税改革来理顺中央与地方、政府与企业的关系,成为中共能否推进改革、打破利益固化僵局的关键。
    
    「改革60条」,把改进预算管理制度,列为财税改革的第一项工作,不过,从前段时间预算法草案三审爆出的巨大争议,可看出此项改革的不易。预算法启动修订已近10年,两次组建机构、两度审议搁置,这种立法情形十分少见,显现了权力各方博弈之惨烈。预算法在财税改革中可谓「龙头法」,是与民生直接相关的经济界「宪法」。因为该法的目的是规范政府收支行为,约束政府的「钱袋子」,管好纳税人的钱。如果财政预算不规范、不科学,造成的浪费至少是以亿元为单位的。
    
    目前修法的一些争议焦点,如人大与公众监督、预算透明与支出公开、地方举债、转移支付等,都属于改革难点,触及各个权力机构的利益。所以预算管理改革,改的实际上是国家机关的权力配置,必然牵涉到中央与地方、人大与政府、政府部门之间的关系调整,肯定会一波三折。
    
    「改革60条」虽明确了「实施全面规范、公开透明的预算制度」的原则,但如何让这一原则,在法律修订中落地生根极为关键。这其中,人大与公众对预算的监督,最为重要。要把权力关进笼子里,首先要把财政预算关进法律的笼子里,让纳税人对自己的钱看得见、说得着,这是权力法治化的重要一步。无论是现行预算法,还是草案,对人大审查和监督预算的规定,都过于笼统,从主体、形式、程序、标准到实质内容,都缺少明确规定,这使得人大监督常年流于形式,行政权力的强势和人大权力的虚化,使财政民主成了一句空话。只有在预算法中,责成人大成立专门机构,明确人大对预算有审计权、听证权、质询权、调查权、修正权、分项审批权,明确民众有对预算违法的举报与控告权,并明确预算违法的各种法律责任,才可能真正做实人大和公众对预算的审查与监督权。
    
    此外,细化预算项目、引入中期预算管理也极重要。大陆的年度预算项目非常笼统,无论是政府公开的项目,还是向人大报告的草案,都缺少具体收支项目和明细,根本无法反映政府收支的真实状况,这让人大的审查与公众的监督成了一句空话。德国政府预算有一千多项收入科目和7千多项支出科目,各科目均有详细的说明与计算,而且还量化说明了这些预算对经济造成的潜在影响。这种内容详实的预算,才有助于人大的审查与公众的监督,更有助于民众全面了解政府的政策意图。至于中期预算管理,已成大多数国家的财政管理常态。中期预算在某种程度上,可弥补年度预算的不足,此次修订预算法要有长远眼光,至少对中期预算要有目标表述。只有规范与明确了这些与公众相关的要点,才算体现了「60条」的改革精神。
    
    完善税收制度,是财税改革的另一个重要内容。 「改革60条」已明确把提高直接税比重、增值税改革、消费税扩征、增加资源税、环境保护费改税等作为税改内容。由于大陆间接税比重甚高,使得普通的消费民众成了税收贡献的主体,从这个角度看,提高直接税比重确有必要,但前提是必须降低间接税的比例,否则只会进一步增加纳税人的痛苦;在调整消费税、增加资源税之前,需做到清费立税,把各种不合理的行政收费清理掉,同上;假如需开征房产税,就应当降低房地产企业的税率,取消土地出让金,否则成了多重收税,等于层层加重民众的购房负担。完善税收制度的关键,还是要充分发挥税收在调节收入分配、保障社会公平方面的功能,改变当下贫富悬殊的状况。
    
    财税改革的第三个内容,就是建立事权和支出责任相适应的制度。大陆实施分税制已有20年,但由于对各级政府的事权划分模糊,财权过度向中央倾斜,市以下基层政府基本无税可分,使得地方政府不得不大兴土地财政,行政收费泛滥。 「改革60条」提的是要适度加强中央事权和支出责任,但从长远看,中国地域广大,中央政府如掌握过多的事权,能否有效控制过程与结果,不能不让人担心。所以对未来的改革来说,如何建立事权和支出责任相匹配的制度,既能同时发挥中央和地方的积极性,又能让事权和支出责任相适应。这才是国家治理能力现代化的核心问题,也是改革的难点。因为这不仅是财税问题,还是个政体体制的问题。但无论如何改革,不能违背事权与财政支出相匹配的基本原则。财税改革的关键,是要根据中央和地方所承担的事权,对税种进行重新划分与规范,只有保证了中央和地方财政收入的双向稳定,明确了地方的主体收入和税源结构,才能真正遏止地方的各种治理乱象,有助于社会的稳定。
    
    应当说,畸形的土地财政、官员贪腐严重、民重税负过重、社会利益固化、贫富悬殊等问题,都与不合理的财税制度有关。但在改革财税制度时,一定要有长远眼光,既不能增加民众负担,也要估算政府的长期支付能力,否则也会给国家治理带来新的困境。全面改革之难,难就难在这是大进行一次根本的利益调整,让那些吞噬了大量改革利益的阶层,拿出一部利益与社会共享,这种改革触动的就是那些有垄断权力的群体。财税体制改革能推进到什么程度,还需进一步观察。
    
    来源:东网 (博讯 boxun.com)

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