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叶匡政:地方政府禁办企业怎没了下文?
(博讯北京时间2014年9月07日 转载)
     叶匡政 独立学者
    
    叶匡政:地方政府禁办企业怎没了下文?


    权力介入市场,不仅伤害市场的公平竞争环境,也扭曲了政府作为公共管理者的定位。
    
    前段时间,曾爆出过地方政府禁办企业的新闻,而且是新一届总理发话,媒体热议了一通,如今却没了下文。
    
    这些年地方政府办企业,已成常态。权力介入市场,并成为竞争的一方,不仅伤害了市场的公平竞争环境,也扭曲了政府作为公共管理者的定位。尤其是地方政府的各类债务担保,到去年6月底,全口径地方政府性债务已近18万亿,这还不包括地方政府各种隐性的担保债务,仅这一项已使中国金融系统潜藏了巨大的风险。
    
    由于地方政府完全卷入市场活动,很多政府决策是以政府利润最大化为目标,使政府的合法性受到诸多质疑。政府合法性的主要来源,在于其为全社会提供公共物品与公共服务。如果地方政府把自己视为市场竞争的一方,只会模糊政经间的界限,让大量资源仅被用于地方经济发展,侵占了公共服务的有效资源。
    
    一些地方政府,因此陷入到各种利益集团的冲突中,导致与社会其他阶层出现矛盾。地方政府作为利益集团的一方,已给社会发展带来越来越多的不可预测性,不仅破坏了公平公正的市场秩序,对政治和社会秩序的稳定也构成了越来越大的障碍。
    
    目前进行的央企混和所有制改革,也希望对地方国企改革,有一些示范效应。但如果不真正厘清地方政府的职责,这种示范能起多大作用,让人怀疑。如今一些地方政府所办企业,在当地有很大规模,只要这些企业存在,政府对市场秩序的干扰就无法肃清,政府职能转换的改革,仍会遭遇种种困难。所以,如何对地方政府已办企业进行清理,利用转让、重组等市场方式,让地方政府能卸下企业的「包袱」,变得越来越重要。否则,让地方政府向公共事务管理者的角色回归,便成了一句空话。
    
    清理地方政府所办企业,不是意味着要放弃一切有责任的产业。这些年因政府过度介入市场,并不断扩大政府投资来维系增长,使得经济领域出现了通货膨胀、地方债务失控、产能过剩、投资效率低下的各种问题。同时,地方政府却未承担起政府本应承担的维持市场秩序、改善民生、缩少贫富差距、治理环境污染、保证就业、克服通货膨胀等应尽的责任。
    
    厘清地方政府职责的关键是,地方政府仍应保留那些以社会效益为主、保障民生与福利的产业,如博物馆、文化馆、学校、医院等,不能推卸政府应负的公共责任。因为保障民众的公共福利需求,是政府天然的责任与义务。对那些政府不应当涉足的行业,如电信、房地产等官办企业,就应当交给民营企业去接手,这也可视为是政府转移给全社会的改革红利。
    
    稍有常识的人都明白,地方政府对市场所承担的职责,主要是建立健全市场化的制度。这包括为股权、期权、期货、合约交易等市场上层组织的配置资源,提供必要的法律保障;包括努力消除地方市场的权力经济、寻租经济的阴影,为真正的契约经济进行制度创新;在产权上,地方政府还需着力对土地、劳动力、资本等要素市场进行改革,建立更为现代的产权制度。
    
    当市场遭遇政府时,政府能控制市场,市场却无法获得和政府同样平等的权力。故而,只有以法律的形式明确规范地方政府责任,让地方政府只能在法律范围内活动,政府与市场的边界才能变得清晰,「无限政府」才能逐渐转变为「有限政府」。
    
    明确政府与市场的边界,社会自治的开放与成长同样重要。一个完善的市场经济秩序,需要与它相匹配的政府管理模式和成熟的社会自治空间,才能构成一个相互支撑与补充的体系。社会利益的分化,有时会导致政府与市场的合谋或同时失效,因市场部门多以逐利为目标,这种内在特征不会促进公共利益的自然实现,这时只有让社会组织参与到公共治理中去,才能弥补当政府退出市场后的缺失空间,有些不适合交给市场的产业,可鼓励社会和民间组织来接盘。政府还权于民,社会组织需及时补位,对一些公共事务进行自治,才能促使全能的地方政府卸载,把政府管不好或不该管的职能一部分还给市场,一部分交给社会组织。
    
    市场经济发展到一定阶段,会合乎逻辑地对社会组织的成长提出要求,因为社会组织具有意见和利益表达功能,能在经济生活中发挥重要的谈判与协调作用,发行业协会及代表不同利益群体的社会组织。因社会组织天然的草根性,多为扁平结构,机制灵活,能够更细致地代言或满足民众多元化的需求。政府通过公共政策的制定和完善法治环境,并采取合同购买、补贴等方式邀约社会组织承担某些公共事务,政府只负责监管与验收,以确保公共事务的管理与服务的质量。
    
    由于社会组织的公益性,会吸引越来越多的人参与到公共生活中,这种资源与社会动员更易推动社会问题的解决,降低社会管理的成本。社会组织的成长,不仅能促进市场秩序的完善,也会推动政府管理模式的创新。可以说,明确政府与市场、社会三者边界同等重要。当政府掌舵时,必须让市场和社会两只「桨」同时划动,整体的社会生活才会平稳向前。
    
    当然,要规范政府、市场与社会三者的边界,建立起与成熟的市场和社会相适合的、独立的立法与司法体系,也很重要。社会要引导民众用法律来维护自己的权益,而不是寻求其他方式解决,政府也应减少用行政权力对市场和社会控制,多采用法律、舆论等方式来影响社会,达成对社会的治理。不过,无论政府、财团与社会组织,都存在权力腐败的可能,这就要建立三者相互监督与制约的关系,还需要有独立于几方利益之外的媒体监督与民众监督。只有让社会监督发展为多元化的格局,才有助于三者的边界清晰,使政府、社会与市场三者形成良性的互动与合作关系。
    
    不过,这一切只是空想。这一切,取决于中央政府有没有决心、能不能做到让地方政府退出微观市场领域。否则,让政府一视同仁地对待各类市场主体,不与民争利,永远只会停留的口头和理想中,不可能实现。未来社会要达成合作善治,地方政府必须从全能走向有限,从管控走向服务,从政企、政社不分,走向政企、政社边界清晰。这是达成合作善治的起点。
    
    来源:东网 (博讯 boxun.com)

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