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伍俊飞:从权力结构角度看香港政改
(博讯北京时间2013年11月23日 来稿)
    
    作者:伍俊飞
    

    围绕政治制度改革的诸方博弈正把香港变成一个火药桶。迄今为止,各方争论的焦点集中在2016年立法会和2017年行政长官的选举办法上,鲜有学者或政客关注香港政治制度的权力结构。笔者认为,权力结构分析有助于探索香港政改问题的突破口,有助于开拓各派政治力量都能接受的中间道路。
    
    权力结构是指各种不同权力主体形成的组织方式。从这样一个技术层面的视角来审视香港政改,我们会发现冲突各方可以对现行体制进行非革命性的调整,建立和巩固共同利益。《基本法》未对香港权力结构的细节作出具体规定,存在许多合理的灰色地带,因此各派力量可借此通过博弈创造出崭新的政治机制,拓展大量权力运作空间。在《基本法》的框架下,香港特别行政区完全可以精耕细作,根据自身实际情况和时代的特征细化涉及权力架构的各项制度与法规。
    
    改革的方向之一是重新梳理中央和地方关系。香港特区政府的权力来自于中央的授权,故此中央可以运用合法程序来维护和重申自己的权力,而香港特区则可以消减行政长官普选带来的副作用。
    
    笔者以为,未来普选中胜出的候任行政长官,有权根据《基本法》提名行政机关主要官员和行政会议成员,但其名单应由前任行政长官报中央请求批准;中央行使实质任命权,根据中央和香港的利益,对名单上的候选人进行考察、筛选甚至面谈,然后任命行政机关主要官员和行政会议成员;若中央判定候任行政长官所提名单不符合香港利益,那么中央可拒绝任命,指令候任行政长官再次提名,直至其符合中央认定的标准;在完成行政机关主要官员和行政会议成员任命之后,中央才决定任命新任行政长官;若候任行政长官在该名单问题上拒不合作,那么中央可要求香港重新选举行政长官;在候任行政长官宣誓就职之前,前任行政长官及其团队继续工作。
    
    中央通过符合《基本法》的新程序来如此重配特区的行政权,就可防止出现特区行政长官与中央严重对立的情况。该办法的依据在于中央对行政长官、行政机关主要官员和行政会议成员都拥有实质任命权,而《基本法》对任命的程序并无特别明确的规定。
    
    改革的方向之二是重组行政权力本身的架构,即行政长官和行政机关主要官员与行政会议成员之间的权力分配问题。中央任命的行政长官、行政机关主要官员和行政会议成员集体决策,此乃《基本法》就香港权力架构所作安排的精髓之处,中央需要落实这一合理而适切的原则,夯实行政官员和行政会议成员的权力。若此,即使出现持激进主义立场的行政长官,香港特区政府不会与中央全面对抗,乱港势力亦无可趁之机。
    
    香港目前的行政权力呈现纵横两套管理系统,除了特首--行政机关这种纵向的职能领导系统,还有行政会议构成的横向议事系统,是一种典型的矩阵组织结构。纵向权力通过公务员系统贯彻,在运作过程中经常流失,影响行政效率和政策执行力;横向权力在决策过程中存在特首权力偏大症候,容易产生政策有悖民意和脱离实际的现象。
    
    特区政府沿袭了殖民地时期的传统,赋予行政长官较高地位和较大权力,但其权力并不能与港督等量齐观。香港政制只能被视为弱势行政主导,绝不是特首主导。行政长官是一个领导集体的召集人和主持人,不是独断首脑。根据《基本法》,行政长官不同意行政会议大多数人的意见时,其理由必须记录在案,这实际上保留了行政会议多数成员对特首决策的强力质疑,给以后推翻不合适的决定奠定了基础。因此,循此精神,赋予行政机关主要官员更大权力、授予行政会议成员实质权力是理性务实、着眼长远的选择。
    
    改革的方向之三是理顺立法权和行政权关系。香港特区政治制度属于“三权准分立,行政弱主导”。根据《基本法》,立法会批准政府的税收和公共开支政策,审核并通过财政预算,有权质询政府施政。由于没有政党制度配套,议员仅向选民而非同时向政府负责,特区政府在立法会的影响力缺失,其施政屡屡在立法会受到牵制阻挠。2010年10月,立法会否决政府关于把清水湾郊野公园部分用地拨入将军澳堆填区的指令,就是一个著名的案例。
    
    香港立法会正不断扩权,对政府施加越来越大的压力,需要特别指出的是,现在立法会更多介入有关公共利益问题的大讨论,借助媒体尤其是互联网,使其权力日益膨胀,导致管治困境持续恶化。为提升政府管治能力,一方面应该继续增加行政会议中议员的人数,尽量扩大行政权对立法会的影响力;另一方面,行政机关与立法会之间的制度性沟通机制要进一步强化完善。
    
    然而,根本出路还在于通过人大释法,将立法会分为上下两院,将立法会分而治之,从而减少其对行政权的直接冲击。下议院可由地区直选产生;上议院则由功能组别选举产生,对下议院进行制衡。在分工上,可以参考美国的两院制度,财政预算案由下议院通过,人事任免事项由上议院通过,而其它议案和法案由两院分别通过。这种设计能够发挥立法会自身的平衡功能,钳制政客的极端主义倾向。
    
    改革的方向之四是界定政党在政治体系中的角色。香港不曾制定政党法,所以没有严格意义上的政党制度,现在所称的政党都只是根据《公司条例》或《社团条例》登记。行政长官在当选后放弃所在党的党籍,声明没有政党背景。此种设计能够确保行政长官对中央政府负责,不受政党利益的左右。其不足之处在于,行政长官在立法会缺乏稳定的支持,推出的政策易被议员狙击。
    
    香港的选举采用比例代表制,其初衷在于削弱大党,但如今其负面作用日益显现,香港孵化出类似于萨托利所讲的“极端多党制”。当前,香港的政党数目众多、价值观差别大、互不妥协、藐视责任,立法会四分五裂,状如一个乱哄哄的夜总会。由于没有党章约束,许多议员只顾批评政府施政,不承担任何后果,而选民找不到切实标准来评判议员当选前后的行为,无从约束选出的议员,结果为少数极端势力提供了表演舞台。
    
    鉴于内地实行的单一制,笔者并不主张在香港建立执政党,但翻新政党制度实属迫切。有三大动议可资考虑:第一,行政机关携手持建设性主张的政党,设立专门联系与鼓动选民的组织或机构,让行政官员与议员并肩行动,在施政上接通地气,从而使政府和议员彼此都获得深厚的民意基础;第二,通过人大释法或本地立法,规定政党声明反对极端主义和激进主义,坚决维护香港的法治精神;第三,允许与香港有历史渊源的内地民主党派依靠香港本地居民建立社团,在立法会和区议会发展力量,此举既表达了“一国两制”中“一国”的涵义,又符合《基本法》,有利于在中央和立法会之间建筑新的沟通渠道。
    
    改革的方向之五是明确公民在政治体系中的权利与义务。公意着眼于社会的公共利益,而众意只着眼于私人利益,是个体意志的总和。欧美的多党代议制大多体现众意,它虽然蕴含公意,但绝不等价于公意。为 了 选 出维护公共利益的政客,笔者赞成强制投票,它既确保公民的权利,也规定公民尽到自己的义务。民主不是热心政治者的游戏,而是每位公民的责任。只有每位公民积极参与政治,表达意见,社会的公共利益才能显现。政治冷漠、投票率过低是大多数西方国家的痼疾,意味着选出的政府不来源于民意,仅仅代表利益集团的主张。
    
    强制投票产生更体现公共利益的政府,只有那些大多数被动的沉默者行使权力,只有他们的权利不被利益集团剥夺,社会的整体性和政府的合法性才会彰明昭著。强制投票能够提高公民的个体主义意识,增加买票的成本与风险,降低金钱在选举中的作用,在很大程度上避免黑金政治。强制投票可以暴露真正的公共议题,防止其被利益集团绑架,从而有助于缓解社会冲突。
    
    强制投票并不违反自由原则。康德认为自由是有社会性的,自由的理性存在者任何时候都必须不仅从自身立场出发,还要从任何理性他者的视角出发来采用自己的准则。选举权并不是一项公民可以随意行使也可以随意放弃或让渡的民事权利,而是一种公法上与他者相关的职权,是公民政治自由的凭证与保障。放弃选举权实际上就是对自由的损毁。
    
    强制投票的直接益处是政治上非激进的人群如实表达了意见。他们的广泛政治参与有利社会和政治稳定。比如,作为年龄上的天然“弱势”群体,大多数老年人比较重视福利和民生,支持经济发展,反对激进或极端政策,是公平正义和社会秩序的压舱石。从表面上看,目前的立法会通过实施强制投票的法案比较困难,但其实此种安排既符合建制派的利益,也契合泛民主派的价值观,理应为双方接受。
    
    中国正处於和平崛起的关键时期,大战略要求国家在十年左右的时间内尽量避免与美日同盟摊牌,也要求包括香港在内的国内社会不发生大规模动乱。处理香港问题必须具有全局观念和长远眼光,不能任由香港政改难题冲击国家的总方略。香港是一片福地,风云际会地成为东西价值观的交汇与融合地,该当引领整个国家创建一种充满社会个体主义精神、高扬新型民主旗帜、倡导司法独立原则的全球领袖文明。笔者极其痛恨造成同胞相残的政策与行为,相信只要内地和香港的学者、政客、企业家、专业人士和广大民众能发扬体制和文化创新精神,那么民族的复兴和包括香港在内的国家制度转型大功可期。
    
    (原载于香港《南华早报》中文网,作者为英国伦敦大学经济政治学院博士,现为香港智库天大研究院研究员) [博讯来稿] (博讯 boxun.com)
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