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俞可平:选举法修订是突破性改革
(博讯北京时间2013年11月21日 转载)
      导语:近日,中央编译局副局长俞可平教授接受凤凰网独家访谈。在谈到人大代表如何真正代表选民利益时,俞可平教授称关键要有好的制度,对于一些好的地方改革一定要上升到国家制度。

选举法修订是突破性改革
    

      凤凰网:在今年两会期间,全国人大听取了“选举法”修正草案的说明,据您了解,此次“选举法”的修改,有什么大的突破和亮点?
    
       俞可平:此次“选举法”修改,最大的突破就是人大代表选举要实行城乡同票同权,这在中国选举史上具有重大的现实意义和长远的历史意义,是一个突破性的改革:
    
      第一个意义,从中央决策层来看,全国人大作为国家权力机关通过“选举法”修订,表明了选举的重要性。选举作为民主政治的基本要素之一,其重要性得到了肯定。
    
      民主的本意就是人民的统治,但在现代国家这种“人民的统治”只能是间接统治。间接统治必须有一套体现“人民统治”的机制,怎么样能够体现民意?就是让政府的政策能够体现老百姓的利益,让政府的管理得到老百姓的授权。这就必须通过若干必要的环节,没有这些环节,人民的统治就体现不出来。首先是人民授权。怎么授权?授权的方式是什么?到现在为止,整个人类还没有发现比选举更有效的方式。通过选举把代表人民利益、人民信赖的官员产生出来,所以选举是特别重要的环节。
    
      但选举远不等于民主,它只是民主的必要条件而非充分条件。一些人反对选举,你一肯定选举,他就说你是“选主”派,这是极不负责任的说法。选举以后,官员得到授权组织政府,但实行的政策如何体现民意?如何防止官员徇私腐败?这就需要分权、协商、监督等一系列民主制度。其中协商具有特别重要的意义,协商民主是确保政府政策体现民意的关键环节。世界上的民主既要共同的要素,但也有不同的模式。中国的民主必然带有自己的特色。
    
      第二个意义,体现了政治平等。改革开放这么多年,我国城镇化进程迅速,很多农民已成为市民;另外农民自身的文化素质也大大提高。但现在仍有明显的城乡差别,而且这种差别还有扩大的趋势。这其实是一种严重的社会不平等。中央的目标是要努力缩小城乡差距,实行城乡居民的公平待遇。我们必须采取切实的经济和政治措施来逐渐缩小城乡差别,这次“选举法”修订,实行城乡居民同等比例选举,在缩小城乡政治差距方面迈出了实质性的步伐。
    
       第三个意义,这次“选举法”修改也表明了各级人大作为中华人民共和国各级国家权力机关的作用受到进一步的重视。按照我国宪法规定,全国人大是国家的最高权力机关,各级地方人大是地方各级国家权力机关。但事实上,各级人大常常被称作“橡皮图章”,也就是说,它离宪法规定的地位和作用还有很大的距离。这次“选举法”的修订,说明在政治发展过程中,我们正在越来越重视全国人大作为最高权力机关的作用,正在逐步实现宪法赋予它的地位,当然这还有一个很长的路要走。

人大代表代表选民利益关键在制度
    
       凤凰网:现在越来越重视人大的作用,但人大代表本身如何更好地行使自己的权利?如何更好地代表选民的利益?
       
    俞可平:城乡居民同票同权虽然是选举制度的突破性改革,但各级人大代表要真正发挥作用还必须有其它一系列制度和机制,否则,即使按照最公平的方式选出了代表,也难以代表民意。例如,当一个公民被选为人大代表后,他或她怎么代表选区居民的利益?更简单地说,有没有一种有效的制度,能够让本选区的居民方便地与其所选代表沟通?总不能让人大代表挨家挨户找选民询问其意见,也不能让每个居民纷纷跑到人大代表家里反映问题吧?看起来这是很小很具体的制度,但没有这样的利益表达机制,人大代表就难以充分反映民意,更不要说代表民意。坦率地说,这些具体的利益表达和民意反映机制我们还严重缺乏。
    
      令人可喜的是,这些年来一些地方已经开始大胆地探索选民与其代表之间的这种表达机制。例如,广东和江苏等地近年来试行“人大代表联络站”或“人大代表工作站”制度,实际效果很好。比如深圳南山区,将该区的各级人大代表集中起来,设立一个人大代表工作站,有一个统一办公的地方,有一套完整的制度,每天都有人大代表值班,政府同时为代表配备助手,提供经费支持。小区居民对政府有什么意见都可以到人大代表联络站去反映,人大代表做记录并梳理,再根据问题分别找到不同的部门解决。通过这样的制度,使人大代表能够真正代表选民的利益并反映民意,落到实处。
    
      我们有很好的价值目标,关键是好的东西如何制度化?只有设计好具体的配套制度,好的理想才能取得实际效果。所以真要重视人大作为国家权力机关的作用,相关的制度必须有创新。广东和江苏设立的人大代表工作站或联络,就是非常好的制度创新,能够真正发挥人大代表的作用,真正使各级人大代表代表人民行使监督权、决策权、质询权。我一直呼吁希望能够多一些这样的探索,而这样的探索在一些地方已经好多年了,有百利而无一弊,这样的制度为什么不能在全国推广?
    
      我们发现有很多地方政府在做非常好的创新,完全符合中央竭力倡导的“三个统一”,即“党的领导、人民当家作主、依法治国” 的有机统一。我认为所有的政治制度改革只要符合这“三个统一”就都可以做,都值得尝试。像人大代表联络站就符合“三个统一”,他们是在党的领导下、由地方党委推动;同时也是最典型的人民当家作主;又符合依法治国,法律没有禁止,完全符合我们已有的法律框架。
    
      我们经常遇到这样的情况,有一些很好的制度,遇到领导更替就不再坚持,这就是我们的体制问题。比如公推公选,现在中央要求在全国乡镇推广。其实乡镇领导的公推公选,深圳的大鹏镇是最早的试验者之一。但当全国推广这种做法时,公推公选在这里却早已不做了。为什么?因为没有制度化,没有以党和国家政治制度的形式固定下来,因此主要官员一变动,也就人走政息了。即使上一任官员做了很好的改革,老百姓也得到好处,只要没有制度规定必须要这样做,就很难保证持续性。下一任官员来,如果他确确实实为老百姓谋利益,他就会继续做;但如果稍微有点私心,他会怎么想?他就会想,这个东西做得再好也不是我的功绩,而是上一任的。这就跟官员选拔体制有关系,因为现有的选拔体制,很多官员都希望在自己不长的任期内能搞出一些新东西来,这样才能打造政绩,引起关注。官员这种短期行为带有相当的普遍性,这主要不是官员个人的原因,是现有干部选拔和晋升制度的结果。你可以看到,现在许多地方的群众甚至不愿意看到主要官员的变动,因为新的官员一来,花样就得翻新,就要“折腾”。有一些举措确实是给人民带来利益的创新,这当然应当鼓励,但有一些完全是为了彰显自己区别于前任的所谓能力与政绩,则有害无益。

制度好坏不应贴标签 关键看是否有益
    
       凤凰网:听您这么一说,确实觉得广东和江苏等地试行的人大代表工作站或联络站是充分人民代表作用的有效形式,那为什么不能在全国广泛推行呢?难度在哪里?
    
      俞可平:我问过一些官员,了解了他们的一些顾虑。一个很重要的顾虑是,万一人大代表工作站制度在全国推广,人大代表会不会变成西方的议员?人大代表制度会不会变成西方的议会制度?其实这种担心完全不必要,我们的体制跟西方完全不一样,我们还有党的领导,你怕什么?西方的议员办公室是个体的,我们又不是个人的,我们是同一区域内的各级人大代表共有一个联络站,它本身不离开地方党委的领导。这个担心是不必要的。讲彻底一点,我们先不要贴标签,不要上来就问这个是不是西方的?是不是中国的?应该先问这个事情对老百姓有益还是无益?如果对老百姓有益,就算是西方的又怎么样?我们就是要学习,我们国家之所以取得这么大的进步,不就是开放吗?为什么邓小平要把改革和开放连在一起?就是要学习人类文明一切优秀的成果,开放就是交流、学习,否则我们开放干什么?马克思主义之所以能与时俱进,就是因为它善于吸收人类优秀文明的合理成果。而民主法治就是政治文明的成果。所以,关键不是说西方还是东方、中国还是外国,而要看它是否有利于人民的利益。
    
      另外还有一种担心:会不会削弱党的领导。我觉得不会。为什么说共产党跟其他政党不一样?不就是因为它立党为公、执政为民嘛?如果一种制度能够让老百姓更好地表达自己的意愿,能够让人大代表更好地反映民意,这不正是执政为民的具体体现吗?人民群众只会对党更加信任,更加支持。怎么会违背党的利益、削弱党的领导呢?我曾经到江苏广东一些人大代表工作站去实地调查过,看到实际效果很好,无论当地群众、人大代表本人,还是党委和政府普遍持肯定态度。

谁产生权力,权力就对谁负责
    
      凤凰网:因为缺少制度,所以政治改革更多跟官员的个性有关系。如果官员作风更开明、思想更加解放,政府创新就能往前推动一些;反之,政府创新就会停滞。
    
       俞可平:这就涉及到政府改革的动力问题。政府改革一个是动力,另一个是制度化。
    
      现在确实有这种情况:很多改革都与官员的个性和素质相关,觉得应当有所作为、想做一点事、胆子大一点就敢突破、创新;否则就是上面说什么我做什么。谁产生权力,权力就对谁负责,这是政治学的公理。是上级领导给了我权力,我当然首先就对上级领导负责,是老百姓给了我权力,我首先对老百姓负责。如果民意在干部心中的分量重了,干部就会想方设法增加老百姓的利益,通过增加老百姓的利益获得选民的支持。
    
      首先,要在干部选拔体制上进行改革,要更多体现民意。干部的产生要真正做到像中央所要求的那样优中选优,就要让民众对官员的选任或去留有更多的发言权,就需要有具体的机制让政府政策更多体现民意。同时在官员的选拔上要有更多的竞争,如果侯选人只有一个,就没有比较和竞争。
    
       第二,干部的任期、交流、晋升制度要进一步规范。现在一些地方干部的调动太频繁,人换的太快。这样的直接后果就是越来越多的官员只重视短期行为,没有长远考虑,甚至急于搞形象工程。这个制度要改革。我们规定了县委书记、县长、公安局长、组织部长这些关键职位不能在当地产生,初衷是为了避免利益的过分密切可能导致的腐败,这个考虑是对的,中国古代也是这样做的。但我们跟古代不一样,我们现在追求的是民主政治。毛主席不是也曾讲过,只有民主才能防止中国古代政权轮回的规律嘛!关键还是要通过民主法治来实现对权力的制约,从而有效防止腐败。
    
      要克服官员的短期行为,真正使政府创新制度持续性地发展,首先是制度,其次就是官员本身的素质、责任感。讲到官员的素质,我们要改革官员的奖惩机制和激励体制。好的官员应当晋升,应当得到相应的地位和待遇。但除了这些激励,荣誉也非常重要。像香港的“太平绅士”,这就是很大的荣誉。时代已经发生了历史性的变化,但我们的荣誉体制并没有实质性的变革,在培育官员的荣誉感方面有效的举措太少。我之所以从2000年开始发起并主持“中国地方政府创新奖”,除了总结推广各地的改革经验外,还有一个重要原因,就是给那些大胆改革并让当地百姓获得实际利益的地方官员以很高的荣誉,即使他们没有得到正常晋升,也让他们获得精神的激励,让他们及其改革事业青史留名。
    
       凤凰网:政府创新跟官员自身的人格也有很大的关系?
    
      俞可平:这就是另一个问题,现在很多人讲一套做一套,说的和做的太脱节了。个别人这样没有问题,短时期这样也没有问题,但如果很多人都这样,整个社会都这样,长时期这样,那这个社会甚至这个民族都有问题了,民族的人格都会分裂。说假话者自己没有内疚,别人对说假话的人也习以为常。这对我们整个民族会产生非常严重的后果:它会导致信任感和正义感的流失。
    
      一个民族如果没有信任,那还了得?一个社会的正常发展必须建立在信任的基础上,政府也一样,没有公信力的政府永远不可能有真正的长治久安。一个民族要是没有足够的正义感,社会的公平就难以实现,这个民族就不会有真正的自信与和谐。在中国的传统中,政府官员的表率作用特别重要,各级官员应当在诚信和正义方面起模范表率作用。现在都说讲真话难,为什么?并不是人们不想讲真话,而是讲真话可能会产生风险,在政界尤其如此。可没有真话哪来诚信?去年的中共十七届四中全会,中央大力倡导党员领导干部要讲真话,可见讲真话之难、之重要。要真正鼓励各级干部讲真话,就必须营造一种讲真话的制度环境,首先是民主的制度氛围,即宽容别人的不同意见,尤其是下级的不同意见。

王安石非常了不起
    
      凤凰网:刚才俞教授说到信任感,凤凰网在做“2020,中国新十年”策划的时候,访谈嘉宾大都对此很担忧,深深忧虑整个社会信任的缺失。也有人感叹现在官员与民众完全是两套不同的话语体系,少数官员的品行太差。
    
      俞可平:细细区分,我们现在有五套话语体系:政治话语;理论话语;学术话语;国际话语;还有一套,日常生活话语。能够完全听懂这五套话语的人不多,能够自由转换这五套话语的人更少。为什么现在我们的宣传效果,特别是对外宣传效果常常不理想?很重要的一个原因,就是你讲的话人家听不懂。
    
      人治是我国的政治传统,在人治背景下,官员的品行特别重要。说起官员的品行,使想起了王安石。我喜欢读点古书,前段时间正好看完三卷《王荆公文集笺注》,觉得王安石太了不起。王安石身上有一种浩然之气,“威武不能屈,富贵不能淫”,“穷则独善其身,达则兼济天下”。我们对他其实有很多误解,认为改革派都没有好下场,我认为王安石的下场绝对好,该得到的荣誉都得到了。虽然保守势力不仅反对他,而且在他去世后还千方百计诬陷他,后来甚至把北宋败金也归咎于他。但这些最终也掩盖不了他的光辉。王安石的人格极为高尚,皇帝每次破格提拔他,他总是再三推辞。虽然古代官员有推辞的惯例,但好多次是较真的。有一次朝廷破格任命他“同修起居注”,他认为现职才任数月,虽然皇帝喜欢他要重用他,但这样会破坏规则。所以一辞再辞,总共辞了12次。有几次朝廷命官来家宣布任命,他就躲进厕所;有几次朝廷官员硬把任命书放在他面前,他就生生给退回去。相比之下,我们现在许多官员为了晋升使尽浑身解数,争抢都来不及呢。在涉及重大原则问题时,王安石甚至还顶撞皇帝,现在我们很多人在上级面前完全是唯唯诺诺,不敢说一个不字。王安石以“天变不足畏,祖宗不足法,人言不足恤”名动朝野,而我们现在还有不少官员沉湎迷信、死守教条,明哲保身。王安石在纳妾合法的封建社会都没有纳妾,节操感人,而我们有些官员在党纪国法禁止的情况下还居然以包养二奶三奶为荣。
    
      我相信人与人之间天生是平等的,法律也应当给每个人平等的机会。但现实生活中每个人的道德人格是不一样的,一些人高尚,一些人卑鄙。只要内心首先装着国家和人民,并且力所能及地推动社会的进步,这样的人无论其地位高低,他都是一个高尚的人。高尚的人身上通常会有一种浩然之气,刻意贬损他诬陷他,最终也挡不住其身上的光辉。相反,有些人官很大,但人格非常猥琐,讲的话非常低俗,做的事情害国害民。这样的人格是很低的,官越大对国家和人民的损害就越大。

民主是可以影响人格的
    
      凤凰网:您说过实际上民主是可以影响一个社会的人格,人类的人格。
    
      俞可平:政治制度可以塑造人格。马克思说过,专制政治使人不成其为人,说的就是专制制度必然扭曲人格。民主是什么?简单地说,就是人民的统治。具体地说,民主就是最大限度地保障公民的自由、平等、尊严等基本权利的一系列制度和机制。它既可以影响一个人的人格,也可以影响一个民族的人格。在人类迄今发明的所有政治制度中,民主政治最契合人类要求自由、平等、尊严的本性,最有利于人类个性和人格的完整,最有利于“每个人自由而全面的发展”,而人的自由全面发展正是社会主义的最高目标。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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