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"非常政治"下的改革需要权威/姚中秋
(博讯北京时间2013年11月17日 转载)
    
    中共十八届三中全会公报发布,失望之情似乎相当普遍。甚至不乏担忧,尤其是两个机构——中央全面深化改革领导小组和国家安全委员会——的设立,引发了对中央集权的担忧。
    
    讨论这个问题,首先要确定,改革是属于什么性质的事情。近年来,在高全喜教授等人的倡导下,政治宪法学在宪法学和政治学的边缘兴起。政治宪法学的基本分析框架是区分“常规政治”与“非常政治”。
    
    何谓常规政治?有了一部比较健全的宪法和一套比较完备的法律体系,政府各部门,社会中的个体、团体在宪法和法律的框架内,生产和分配、再分配各自的利益。人们在既定的法律、制度之下生活。常规政治的特点是按部就班,循规蹈矩。
    
    然而,人有其不可克服的局限,故天下没有完美的制度。一切制度运转若干年后,定会出现问题。这些问题在常规政治过程中难以克服,日积月累,导致严重扭曲状态。这时,需要大规模的、根本的改革,甚至可能诱发革命。这就进入非常政治时期了。这个时期的特点是超越常规,也即超越既有的法律和制度,对法律与制度进行较为重大的变革,甚至全盘重建新制度。这个时代通常是短暂的,较为合理的新制度建立之后,就恢复常规政治状态。
    
    那么,改革属于什么?人们普遍期待,高层也已表明,中国将进行全面的、总体性改革,那就意味着中国进入非常政治时期。其实,过去几十年,中国一直处在非常政治时期:八十年代改革开始时,中国宪法、法律、政策体系存在普遍而严重的问题,改革就是废除其中的扭曲部分,建立新制度。这个过程伴随着宪法的几次相当大幅度的修改,这足以属于非常政治事件了。今天的全面深化改革是这个改革时代的延续。可以预见,未来几年,宪法将有一定修改。
    
    非常政治与常规政治的根本区别就在于权力与法律的关系。常规政治在法律规定的制度的全面控制之下进行,非常政治则在一定程度上超越法律。改革的本质就是重建制度,重订法律。新制度不可能从天上掉下来,而必定是人制定的,而制定新制度的这人或这群人必定部分处于法律之外。某些特设机构就是这个人或这群人的化身,它们部分地在法律之外,运用常规政治的手段,推动制度变革。换言之,改革必定意味着超常权力的出现。
    
    因此,毫不奇怪,古今中外,凡大规模改革,均在常规的政治权力结构之外,更准确地说,在其上出现一个“超级政治机构”。宋代第二次大规模变法,也即神宗朝的王安石变法,成立了“制置三司条例司”,这个超越常规官僚机构的超级政治机构专门负责议定新法。日本明治维新,也始于大政奉还、王政复古,也即天皇拥有实际统治权。
    
    即便民主国家,进行大规模改革,也需要临时超越法律。常规政治、非常政治这对概念,就是美国宪法学家布鲁斯•阿克曼在研究罗斯福新政为代表的美国变法事件之名著——《我们人民》三部曲中提出的。为推动改革,罗斯福改变了最高法院的法官结构,建立了包括白宫办公厅、预算局、国家资源计划处、人事管理联络处和政府报告署等总统办事机构。罗斯福以“强总统”的宪制格局推动新政。没有适度的集权,就没有那场极大影响了美国的改革,尽管人们对其结果看法不一。
    
    反过来,借助常规政治手段进行大规模改革,几乎不可能成功。宋代历史上第一次大规模变法发生在仁宗朝。仁宗任命范仲淹富弼、韩琦同时执政,欧阳修、蔡襄、王素、余靖同为谏官,以推动改革。但很快,新政措施引发既有官僚机构的反弹、杯葛,无法进行下去,仅一年四个月,变法无果而终。
    
    中国过去十几年来的改革停滞,制度原因正在于此。中共政治向来是派系政治,九十年代中期以来,派系不断叠加,人事日益复杂,由此导致政治结构日益破碎化。国务院部长中,有几位是总理政治上的朋友?在重要政治人物中,有几位是总书记、国家主席政治上的朋友?正是权威败落,导致今年以来政治上的空前混乱。局限在这种政治结构中,即便身居总书记、总理的人有改革的愿望,也根本无从推进。
    
    欲有效地推进制度变革,不能不确立改革政治的权威。改革的推动力量当然可以来自方方面面,民众和基层的创新、学术界的观念启蒙至为重要。但是,一旦落实到制度变革,就需要政治权威之主动。这个政治权威必定部分地在现有法律之外,这是非常政治的性质决定的。这种局面不乏严重道德风险。然而,不经过这个高风险阶段,就没有根本性改革。集中权威推动的改革措施,有可能制造出权力分散的社会治理模式。
    
    目前拟议的两个机构中,对全面深化改革领导小组,人们也许并无异议,引发较多争议的是国家安全委员会,尤其是它出现在论述社会治理的段落中。如此文本脉络,足以令人不安。这究竟意味着什么,只能期待三中全会决定全文给出更完整的解释。最坏的解释是,它确实是对内的。大规模改革可能导致意识形态和权力冲突激化,或者社会骚动。国家安全委员会以超级政治权威,综合运用各种手段,维护政治社会秩序稳定。
    
    “维稳”这个词已经令人生厌。但是,只要坚持改革的社会变革道路,维护稳定就是前提。这是期待中国变好的人们不能不纠结地面对的两难困境。就其性质而言,根本性改革仿佛是,身在希望微弱的夹缝中,但勇敢而审慎地前行。
    
    
非常政治下的改革需要权威/姚中秋
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