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深化行政审批体制改革的思考和建议/叶艳艳
(博讯北京时间2013年10月27日 来稿)
    
    作者:叶艳艳
    

    2001年9月起至今,国务院行政审批改革工作领导小组分六批共取消和调整了2497项行政审批项目,占原有总数的69.3%。全国各地市也相继成立行政审批服务中心,统一办理行政审批事项,为转变政府职能,建立服务型政府,跨出了积极的一步。2013年5月13日国务院召开政府机构职能转变电视电话会,李克强总理在讲话中强调,该放的权要坚决放开放到位,激发市场主体创造活力,增强经济发展内生动力。
      
    尽管政府对行政审批工作进行大刀阔斧改革,审批工作日渐规范,但目前行政审批工作仍然存在诸多问题。
      
    一、目前行政审批存在的问题
      
    (一)行政审批概念不清
      
    什么是行政审批,什么是非行政审批,什么是行政许可,什么是非行政许可,二者的关系如何,行政审批是否等同行政许可,没有清晰的界定。2004年出台的《行政许可法》在概念界定上留下很大的解释空间,“非行政许可”概念随即诞生,一些部门和地区利用“红头文件”、规章等,以登记、备案、年检、监制、认定、确认、核准以及宏观调控等形式和借口,把行政审批项目变为非行政审批项目,行变相审批事项之实,规避《行政许可法》约束,给基层的各级政府设立行政审批窗口的实际操作带来很大的难度。例如,全国各地市相继成立的行政审批服务中心或窗口机构,进入其中的项目不同,有的单位把项目审批的所有环节进驻,有的只把“设立”环节进驻,而“非行政许可项目”留在部门内部操作,有的权势部门把重要的含金量相对高的审批项目留在单位内办理,只进入次要、细枝末节、不太常用的项目,甚至有的行政审批中心形同虚设。
      
    (二)审批机构设置没有形成国家、省、市、县上下统一的一条龙审批服务体系
      
    县、地(市)级的基层政府在近年来多次的机构改革中相继成立行政审批服务中心,各单位内部机构也都进行职能归并调整,设置行政审核审批科、股,进驻行政服务中心,进行窗口化运作,为公众提供较为公开化的服务,公众在这一措施中受益。但公众的受益是很有限的,因为我国的缯大多数的法律法规都明确规定最终审批的权限在省以上级别的政府部门,而省级以上部门并未设立审批窗口,以广电部门为例,不完全统计相关的法律法规就有30多部,还有数不清的规范性文件,其中“要向所在地的县级以上广播电视部门提出申请,逐级审核后,报省或广电总局审批”的法律法规至少占到一半以上。而省级以上行政管理部门内部机构设置没有进行行政审批职能归并,各项审批业务都分散在各个业务处、室,下级审批窗口必须应对上级众多的部门和处室,手续繁琐,效率大打折扣。
      
    (三) “红头文件”大于法律法规
      
    一纸“红头文件”改变审批权限现象时有发生。某些部门仍然沿用“宏观调控”加以限制,取消了一批审批项目,过一阵子就恢复了,或者明着是放权了,但事实还是没放,擅自变更行政审批层级现象时有发生。例如:网吧经营企业和文化娱乐场所的设立、变更问题,按照相关的法律法规审批权限“由县(区)一级文化主管部门初审并报市级文化主管部门审批备案”,但在实际操作中,有的省必须在许可证上面加盖监证机关省有关部门的公章。往往在县、区级文化主管部门初审完毕后送市、省两级文化主管部门审批的过程中,大大增加审批的时间,无法兑现对业主的审批时限承诺,不便于业主办理其他诸如公安、工商部门的相关变更、年检事项(文化方面的审批是前置)。
      
    (四)行政审批事项仍然较多,变相设定行政审批项目、边清理、边新增的现象时有发生。
      
    目前为止对于新增的项目,一是没有专门的控制机制;二是审改办每年只对“已有”审批项目进行清理,新增项目无人审查;三是一些项目改头换面以其他名称、其他形式出现,比如核准制、备案制、一些项目一边取消一边要求“必须到原发证机关换发许可证”,乃至其他一些冠冕堂皇的名称,玩弄文字游戏,变相设定行政审批项目。尽管政府十年来消减行政审批项目近70%,但有含金量的项目不多。取消行政审批项目,数量不是最重要的,关键看能否触及改革核心。
     
    二、破除体制的障碍,转变政府职能,坚定不移地推进行政审批制度改革
      
    (一)完善顶层设计,清晰设定行政审批的概念,遏制审批乱象
      
    根据国务院提出的“推动政府职能转变取得实质性进展,推动行政管理体制改革取得实质性进展”的要求,建议:一不管是“登记、备案、年检、监制、认定、确认、核准”也好,还是“宏观调控”也好,只要是公民、法人或者其他组织从事特定活动必须经过行政机关同意,如果事先未经过行政机关同意就从事了特定活动,将会受到行政机关的处罚制裁的行为都一律定义为行政审批行为;只要自然人、法人或者其他组织等相对人实施某一行为、确认特定民事关系或者取得某种资格资质及特定民事权利能力和行为能力,必须经过行政机关同意的,都界定为“行政审批”项目规范范畴,更简单地说,只要是公众办事,需要政府“盖章”的就一律定为“行政审批”行为。二是变《行政许可法》为《行政审批法》,并制定出配套的法规和规章,对《行政审批法》行政审批的含义、原则、设定权、范围、标准、程序、监督、法律责任等进行具体化。
      
    (二)进一步健全行政审批服务体系,上下一致,再造审批流程,营造畅通的一条龙审批服务体系
      
    建议中央与地方应同步进行改革,设立国家、省、市、县四级联动的行政审批服务体系,把国家、省(市)部委办局业务司处室中承担的审批职能先剥离出来,进行内部职能调整归并,集中到新设立的审批处室中,完成流程再造,成立行政审批服务中心,所有项目进驻行政服务中心办理。这样不管是中央还是地方,行政审批都进行窗口式运作,从形式上保持一致。此外,加强行政审批绩效管理,推行网上审批、并联审批和服务质量公开承诺等做法。
      
    (三)对政府的行政审批权力进行梳理
      
    规范行政审批程序应从源头上抓起,因为大量的行政审批是由法律和行政法规、部门规章或国务院文件、国务院部门文件决定的,不从这些源头上抓起,就难以对具体项目进行清理。建议由全国人大牵头,抽调专家、学者、社会名人组成审查小组,对所有法律、法规、规章和其他规范性文件中涉及的行政审批项目,进行一次大规模的清查。之后公开,向社会广泛征求意见,以确定项目的去留。对于设立新的审批项目,需建立设前评价制度。
      
    (四)加强社会监督,创新监督方式
      
    一是利用现代科技,创新监督手段。行政审批逐步实现网上咨询、受理、审批、监督,开展行政审批电子监察工作,使审批监督全程化,有效地增强行政审批工作的透明度,解决传统审批模式信息不透明、流程繁琐、时间过长等问题,二是设立新的监督平台。 [博讯来稿] (博讯 boxun.com)
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