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苏培科:不能再纵容地方债务“摊大饼”
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(博讯北京时间2013年5月28日 转载)
    来源: 证券日报
    
    

      在中国经济增速回落、高房价铤而走险、影子银行突飞猛进的情况下,中国的商业银行和地方债务风险普遍被外界所担忧。
    
      中国究竟有多少地方债务?到目前为止还没有一个准确的定数。好在中央政府已经意识到了地方债务风险,明确提出要“完善地方政府债务风险控制措施”。现在中国银监会也已经开始整治平台贷款,对房地产和“两高一限”的贷款已经发出了风险警示,并对外界担心的“影子银行”祭出了铁拳,关闭丙类账户。同时,中国证监会也掀起了对债券市场的监管风暴,这些无疑表明中国新一届政府正在全力化解中国金融体系的风险,宏观决策意识已经发生了调整,不再通过“摊大饼”的方式在“发展中”掩盖矛盾和解决问题。
    
      但要彻底、快速地解决地方债务问题并不是一件容易的事情。尤其在各地换届之后,面对经济增速回落和财政收入缩减、土地财政“捉襟见肘”的情况下,地方政府融资的迫切性和意愿非常高,都想通过举债来缓解燃眉之急,并想快速地修饰本地的经济数据和装饰自己的城市名片,地方性融资平台不但不能及时还旧账,反而举借新债的冲动更为强烈。
    
      要限制地方政府卖地和债务扩张更非易事,为此,中国人民银行行长周小川早在去年4月份就提出了对地方债务的约束和激励机制,主旨是想表达通过债务属地化或本地化来约束发债主体的冲动,避免债务外延产生的火烧连营,但实施起来仍有诸多阻碍。
    
      以美国为例,他们发债的目的就是为了向全世界举债来维系债务消费的模式,如果只把美国的国债卖给美国人,美国人肯定不会干,虽然属地化、本地化有诸多好处,不会像次贷危机、欧债危机那样出现全球蔓延,但这不符合美国债务扩张和美元霸权的战略意图,如果不让美国对外发债,量化宽松的印钞行为就难以为继。若将中国的地方债出售给当地居民,来约束地方政府更行不通,除非行政体制改革,让地方政府变成真正的服务型政府,居民具有参与决策和监督地方政府行为的权力,否则约束机制无从谈起。
    
      我们实施起来并非易事,我们应该朝着“约束机制”这条路来走,让地方政府的财政收支和公共服务公开透明,走向阳光化,减少腐败和浪费,避免地方政府的“大跃进”,防止制造地方债务危机和制造“代际不公”。我们知道长期的政府债券往往都具有“跨代分配”的特征,前人短期举债后人长期来还,这样会制造诸多代际不公平现象。尤其在目前中国地方长官任命制的背景下,很多官员的任期都像走马灯一样,而且很多新官上任都要烧“三把火”,于是一些地方政府都采取“长借短用”、“跨代分配”的长期政府债券来弥补财政资金缺口,将长期政府债券用来实现地方政府负责人的短期目标,即在短期之内政绩最大化,而将大量的还款责任延续给后人,这种行为在短期之内虽然会刺激经济,但却会损害长远利益。地方政府盲目的GDP扩张会提前攫取社会资源和经济增长的后劲,会制造一大堆的“产能过剩”和腐败工程。因此,地方政府要量入为出,不能再大规模举债和无限度扩张。
    
      从《预算法》修正案草案公布的内容来看,决策层对地方政府自行发债还是持谨慎态度,对地方债在法律条文上仍未开口子。十一届全国人大常委会第27次会议审议的《预算法修正案(草案二次审议稿)》删除了一审稿中拟对地方政府债务实行“限额管理”的规定,并重申“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。而我国《担保法》第8条也明确规定:“国家机关不得为保证人”。如果地方债既无地方政府信誉担保,也无法律保护,其违约风险应该很大,就不应该随便卖给居民。况且,目前中国的地方债主要是由地方政府成立的融资平台来承借,融资平台举来的债既不属于地方债也不属于公司债,是一个绕开预算法为地方政府筹资的特定融资平台,经常是用地方政府信用作为隐性担保来举债,现在参与借债的大都是银行等机构投资者,他们既有迫使地方政府还债的能力,也有自我抵御风险的能力,而居民根本不具有这样的能力。
    
      另外,地方政府的举债冲动靠属地居民根本无法抑制,因为地方债和地方融资平台是迫于政绩考核和财税制度,是一个制度性难题。自1994年分税制改革之后,中央拿走了大头,地方税体系又迟迟不能成型,随着地方财政收入的紧张,“人吃马喂”、公共服务开支、“铺摊子”等都需要钱,加之地方长官为了乌纱帽的考核“达标”,各地方之间出现了相互竞争、相互角力的格局,竞速GDP和扩大基础设施建设就成了主要方向,于是很多地方政府只好以拼命借贷融资的方式来进行。以往除了举债,经营城市的土地出让金收入是地方财政的主要来源,但随着房地产调控和土地财政收入打折扣之后,地方政府只能想方设法去举债和增加收税,而这与当前宏观减税的大背景相悖,但却是目前的现实状况。
    
      如果想真正落实减税政策,想彻底改变地方财政“寅吃卯粮”,打破土地财政,就必须要尽快启动财税体制改革,调整中央与地方之间的税收分配格局,适当向地方政府倾斜分配,让地方政府的财权与事权相匹配,否则土地财政难以打破,房地产调控难以落实,减税政策很难执行到位,地方政府的举债冲动也难以抑制,即使地方政府融资平台今天关张了,过一段时间可能又会以另一种融资形式出现。另外,地方债以后不能再滥发,若非得发行就一定要坚持“谁借谁还”的原则,实施行政“问责制”和责任追溯机制,尽量避免制造过多的、不负责任的“代际不公”现象。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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