页面有问题?请点击打印板-》打印版                  [推荐此文给朋友]
[博讯主页]->[大众观点]
   

改革操作前,三问官员财产申报公示/吕健俊
(博讯北京时间2013年4月26日 转载)

吕健俊:改革操作前,三问官员财产申报公示
    
       参酌世界各先进国家的官员财产申报公示制度,不难发现要达到弊绝风清的境界,若要彻底斩断不法利益输送脐带,划定官员从政的边界,则需施行官员财产申报公示制度。但考虑到中国语境下的官员财产申报公示的可操作性,若在官员与民众尚未清晰“官员财产申报公示”的概念与内涵,尚未达成官员财产申报公示“顶层设计”的共识的情况下,空谈制定时间表、路线图的,便是悖于改革的性质。改革除了考验执政党与立法者之决心,更需要廓清概念,凝聚共识,以解决操作之困。

    
    

一、官员财产申报公示是什么
    
    
      财产申报和财产公示,两者既有联系又有区别。从广义上来说,官员财产申报制度包涵了财产公示在内,财产申报是财产公示的前提和基础,财产公示是财产申报的一种有效监督机制,其目的不是为实现权力体系内部的自我监督,而是引入权力体系之外的社会监督。
    
    
      事实上,公职人员贪污腐败现象存在于任何人类社会里,无论是先进的西方国家或者是发展中的国家皆然。美国学者亨廷顿(Samuel P. Huntington)对于官员腐败有如下之定义,“贪污就是政府官员为达到私己目的而违反公认规范的行为。”[1]对此,许多法治国家为有效提升公职人员廉洁德性,谋求解决贪污腐败之道,除了修法提高贪渎不法者之刑责外,最正本清源的办法,便是实行的一种具有约束力的预防腐败和反腐倡廉的制度——官员财产申报公示制度,此乃“终端治腐”的重要举措。即通过法律的形式强制“一定层级的国家公职人员”(以下简称“官员”)申报和公示财产状况,实现财产透明化,使其非法所得暴露在“阳光”下,由于官员财产公示具有显着的预防和遏止腐败的作用。因此一些实施官员财产申报公示制度的国家将此称为“阳光法案”(Sunshine Act)。
    
    
      依据权利的法理,私人财产神圣固不得侵犯,然而作为政府官员就不受此项保护,他们必须把财产状况对公众交代清楚,此种规范即称之为政府官员申报公示财产的法律,乃是阳光法案最典型的规范。在我国台湾地区,更被称为“烈日法案”[2]。官员财产申报公示制度有两部分内容,一是财产申报,即在法律规定条件下官员需要按照财产申报名录依法向特定受理机构申报财产,接受监督检查;二是财产公示,即官员需要“廉洁自证”则须将个人及乃至家庭财产公诸于众,并说明其来历,公民在满足一定条件下具有查阅和监督的权利。官员财产申报公示制度的要义在于以“公开化”、“透明化”的方式,避免官商勾结、滥权舞弊等贪污腐败问题,布兰代斯大法官(Louis Brandies, Jr.)所谓“公开是治理现代工业社会的良方;就如同阳光是最好的杀菌剂,夜灯是最好的警察”,[3]意即在此。
    
    
      由此,官员财产申报公示制度之概念可以界定为:根据法律规定,一定范围内的国家公职人员按照法定期限和方式,对其个人及与之相关的人员所拥有的财产状况向受理机关如实申报,并接受该机关及社会公众监督,且承担相应法律责任的制度。
    
    
      官员财产申报公示作为一种具有相对独立性和法治价值的制度设计,是上个世纪政治民主化公开化浪潮的产物,也是官员从政道德建设的必然要求。因此,建立和完善国家公职人员的财产申报制度是公务员廉政建设的重要组成部分。[4]构建我国的官员财产申报公示制度则是当前形势下开展反腐斗争,深化政治体制改革,以及从法律和制度等方面进行廉政建设的一把利器。
    
    

二、官员财产申报公示为什么
    
    
      (一)官员财产申报公示的目的及必要性
    
    
      1、廉洁自证,提升政府公信力,促进社会主义民主政治健全发展
    
    
      财产申报公示制度的作用在于能够厘清国家公职人员个人资产与职务之关系,最终之目的是为正本清源,端正政风,促进廉能政治,透过官员财产申报公示制度,使公职人员财产状况透明公开,防止公职人员利用职权贪渎敛财,以达澄清吏治之效,并促进社会主义民主政治健全发展。这是由于国家公职人员尤其是处于领导层级的官员需要“具备权责并重的道德责任(noblesse oblige),享有权利者应尽义务乃是最起码的道德作风(moral nobility)。行政官员应发自内心启动公共服务的召唤、信守立国精神,并成为无私奉献的道德楷模。”[5]
    
    
      2、落实社会主义民主监督制度
    
    
      早在纪念现行宪法公布施行30周年大会上,习近平同志便指出:“我们要健全权力运行制约和监督体系,有权必有责,用权受监督,失职要问责,违法要追究,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”习近平在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上亦提出,“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。而官员财产申报公示制度的作用是为落实民主监督,其灵魂就在于公示,只有公示才能有监督。换言之,建立健全财产申报公示制度有助于促进“国家公务体系的基本廉洁, 稽核公职人员及其关系人是否借职权在任期中增加不当财富,避免幕后不正当的利益输送而损及公众利益,加强公职人员之自律精神以建立良好官箴,以信息公开的方式利于民众对于政治与政府能作有效的监督。”[6]
    
    
      3、实现政府施政目的,回应民意诉求
    
    
      政府施政有两大职能:一是提供公共服务;一是制定并执行公共政策。但不论是提供服务或制定政策,都是以公职人员为主体,也因此,其执行公务是否依法行政?行事是否中立,有无徇私?将攸关政府形象、施政效能及公信力,此乃当前民主国家的共识。而在迈向民主化的过程中,人民权利义务之保障,不仅是重要的课题,亦为民意的主要诉求,所谓“知的权利”(知情权),即是其中重要之一环。
    
    
      官员财产申报公示制度的作用在减少某些国家公职人员徇私枉法的成本,建立有效率有诚信的法治政府,以解决政治腐化之乱象,并因应民众殷切之期盼。人民无论欲参与公共政策、监督政府或单纯经济行为,均有赖大量且正确之信息,而政府即是信息最大之拥有者,故在国家迈向社会主义现代化与民主化之当前,信息公开化与透明化,亦为政府重要之施政目标。因此有必要建立健全官员财产申报公示制度,不仅规范国家公职人员行止,更将信息公开,以落实社会公众的监督机制,此即官员财产申报公示制度之主要目的。
    
    
      (二)官员财产申报公示制度的理论支撑
    
    
      1、财产申报:一把权力制衡的达摩克利斯之剑
    
    
      法律制度的力量在于“破坏和滥用准则是有限制的.因为法律的卫护者和执行人最终发现自己也不能摆脱法律的裁决”。[7]财产申报作为官员财产公示的首要层面,是官员财产公示制度整体性得以有效实施的前提条件,犹如一把达摩克利斯之剑(The Sword of Damocles)一样悬于官员头顶,对官员起警戒作用,如此才有可能制衡官员手中的权力。
    
    
      正所谓“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”(Power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely.)。[8]权力会使掌权结构产生腐败,官僚腐败问题是公共权力的异化,是公共权力被私有、被滥用的现象,是权力失去监督的必然结果。考察中外法制史便知,腐败几乎与史同在。凡是权力拥有施展空间,就必然存着腐败。正如孟德斯鸠在《论法的精神》中的告诫,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力,一直到遇有界限的地方才休止。”[9]
    
    
      官员作为掌管并行使公共权力的人,不仅具有人性中自利性、巧利性和投机性的潜在因素。德国历史学家弗里德里希?迈内克曾断言,“一个被授予权力的人,总是面临着滥用权力的诱惑,面临着逾越正义和道德界线的诱惑”,[10]官员有凭借公共权力追逐个人利益最大化的具有诱惑性的便利条件。换言之,官员既然兼具“经济人”和“功利人”的性质,并具有行使公权的能力,就必然地需要对国家公职人员系统进行制度性反腐,划清界限。而“经济人”又会不断权衡贪腐的成本与收益,如果成本高于预期收益时,那么他就会理性地选择不作为;但是如果当成本大大低于预期收益时,那么他就会最大边际地作为。因此作为一把“达摩克利斯之剑”——财产申报就可以起到预防性作用,防止官员滥用公权、以权谋私、贪污腐败的重要机制,具有显着的警戒及遏制作用。
    
    
      2、财产公示:避免公共权力滥用的制度笼子
    
    
      卢梭认为,“在行政官个人的身上,我们可以区别三种本质上不同的意志;首先是个人固有的意志,它仅倾向于个人的特殊利益;其次是全体行政官的共同意志······我们可以称之为团体的意志,这一团体的意志就其对政府的关系而言是公共的,就其对国家——政府构成国家的一部分——的关系而言则是个别的;第三是人民的意志或主权的意志,这一意志无论对被看作是全体的国家而言,还是对被看作是全体的一部分的政府而言,都是公意”,[11]在这种逻辑体系下,“国家被看作最大和最初的一个契约,它的合法性来自于人民的‘同意’”。因此政府的工作人员就应该满足“公意”的要求,接受人民的监督。
    
    
      而且现代国家本身就是一头“利维坦”(Leviathan),政府亦是一种“必要的恶”(Necessary Evil),人性本恶的假设,使得宪政意义上的政府从产生开始就有了被制约的需要。因为“如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了”,[12]权力的潘多拉之盒一旦被打开,天使般的人物都会被污染,都具有了变成魔鬼的可能性和现实性。官员财产申报在一定程度上能够使其心中形成康德所谓三大“道德律”——普遍的行为法则、人是目的以及意志自律。官员的个人德性固然重要,但制度上的权力监督更为关键。通过制度化的制约和监督,官员财产公示便可称得上是能够关住权力的笼子。因而唯有严加看管和限制,把政府的工作人员的公务活动纳入到国家法律监督体系中,亦即把权力关进笼子里才能够形成清廉的公共权力行使空间。这个制度的笼子是一套以约束政府以及执政党权力,避免权力滥用为目的的制度体系,而编织这个笼子的栅栏就是财产公示制度。
    
    

(三)财产申报公示制度的法律依据
    
    
      我国现行宪法第27条和第41条明确赋予了公民监督权,[13]公民监督权的内容包含了批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权。公民监督权的宪政价值在于以公民权力制约国家权力,“公民行使监督权是为了维护自身权益或公共利益而督促有关国家机关予以改正和纠错,通过公民的外部监督和压力,保证国家权力在合理合法的轨道内运行,防止公共权力的专横与腐败。”[14]监督权作为一项宪法性权利,具有不同于纯粹私权利的公法特征,是不容剥夺的,能够为制约政府官员行使公共权力开创了一条奠基于人民“公意”合宪性的路径。
    
    
      宪法第35条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”对于公民的言论出版自由,波特·斯图尔特大法官(Potter Stewart, Jr.)有过精彩论述,“宪法之所以维护言论自由和出版自由,就是要维持一个有组织而且负责任的新闻界存在,使之成为立法、行政、司法之外的第四权,真正起到监督政府,防止政府滥权的作用。”[15]换言之,公民的言论出版自由可以视作是具有权利本性的“第四权力”,用来对包括行政、立法和司法三种公权力进行监督制约,制约权力、保障权利和自由以及实行民主是宪政法治的最重要因素,而每一个因素的落实都离不开舆论监督。官员财产公示制度就是建构在公民的言论自由、出版自由以及监督权等宪法性权利之上的。财产公示的宪政价值就在于限制公权滥用,伸张保护私权。
    
    
    
    
      联合国社会发展和人道主义事务中心预防犯罪和刑事司法处编写的《反贪污腐化实际措施手册》(The United Nations Handbook on Practical Anti-Corruption Measures)认为,财产申报公示制度是一项很有价值的反腐败手段,第一,其可以起到早期警报作用,据此可以看出一个国家公职人员的消费水平和生活方式是否与其薪金收入相符, 如不相符, 即应要求本人作出解释。第二, 当国家公职人员的财产或者支出明显超过合法收入,差额巨大,本人不能说明其来源是合法的行为,这也可作为起诉的根据(如刑法第395条的“巨额财产来源不明罪”)。因此,中国政府在2003年于《联合国反腐败公约》(Anti-Corruption Convention)上签字,并于2005年的十届全国人大常委会第十八次会议以全票通过决定,批准加入《联合国反腐败公约》。该公约的第八条第五项规定,“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则,酌情努力制订措施和建立制度,要求公职人员特别就可能与其公职人员的职能发生利益冲突的职务外活动、任职、投资、资产以及贵重馈赠或者重大利益向有关机关申报”。中国作为《联合国反腐败公约》的缔约国,在2007年时成立中国国家预防腐败局。
    
    
      2007年中央纪委、监察部便将“参与研究起草国家公职人员财产收入申报法”列入2007—2010的工作规划中,隶属于“调研论证,待条件成熟时起草制定的法规制度项目”。2008年十一届全国人大常委会立法规划中,亦再度出现“国家公职人员财产申报”项目,但仍然属于论证研究的项目而已。尽管暂未纳入立法项目,但是在现行法律制度层面上,官员财产公示制度已具有合法性基础。[16]
    
    
      实际上,早于20世纪80年代,中国共产党便颁布5个党内纪律,[17]明令禁止党政机关和党政干部经商办企业。下达以后,党政机关办的企业大部分已经停办或者同党政机关脱钩;参与经商、办企业的党政干部,大多数已经回到机关工作或辞去党政职务。
    
    
      此后,党中央、国务院陆续出台了一系列禁止和规范党政机关和党政干部经商办企业行为的文件规定。[18]由此可以看出,党中央具有端正党风,促进廉洁政治的态度,官员财产申报公示在党领导意志上具有可行性。
    
    
      三、官员财产申报公示何以成真
    
    
      如前所述,财产申报公示制度,指规定国家公职人员依法对其拥有的财产状况,包括财产的数量、来源、增减等情况,向指定的监督机关提出书面报告,以接受审查与监督等方面的法律法规之总称。纵观国内外官员财产申报公示的实践历程,推动财产申报公示制度的建立,无疑需要顶层设计,而最大的顶层设计就是制定法律法规。立法模式可分3类:一是在宪法中对国家公职人员之财产申报公示制度作出原则性规定,同时制定详细法律,亦即对宪法规定之原则加以具体化;二是在专门性之法律中规定,即通过专门之财产申报公示法对特定的国家公职人员之财产申报对象、内容、程序、方式、监督及处分等方面予以规定;三则是在有关国家公职人员行为准则的相关法律法规(如《公务员法》)中规定。[19]
    
    
      诚然,官员财产申报公示制度既是规范社会多元竞争的法律,其适用的范围与有效性,当然也和这个多元竞争的架构息息相关,换言之,官员财产申报公示制度是不可全盘由国外移植的。因为宪政体制及本土资源的差异,不同社会的竞争者,其行为及策略的选择往往也会表现出一些独特的风格。是以,所谓“他山之石,可以攻错”,有许多防贪肃贪成效卓著国家或地区的法律制度可供我国借鉴。故而,官员财产申报公示必须因地制宜、因时而变,其存在才不会徒具形式。
    
    
      官员财产申报公示制度未来能否建立健全并予以落实,将严格考验立法者与执政者之决心。不可讳言的,要以官员财产申报公示制度,来抑制人性中邪恶的一面,似有其困难和局限。因此其推动与落实,必先廓清概念准确适用才能作好完整的顶层设计,汲取现行法律的施行经验,在兼顾立法程序及质量之下,以透明公开之方式,使官员之财产摊在阳光下,转变政府职能,为社会公众提供监督政府的渠道,庶几可以早日促成社会主义民主政治的实现。
    
    
      吕健俊 中南财经政法大学法学院
    
    
      --------------------------------------------------------------------------------
    
    
      [1] Samuel P. Huntington: Political Order in Changing Societies, New Haven: Yale University Press (1968), p59.
    
    
      [2] 参见范忠信:《“阳光法案”与台湾“廉政”问题——台湾<公职人员财产申报法>的特点、局限及其立法史》[J],载于《台湾研究?法律》1994年第1期。
    
    
      [3] Louis Dembitz Brandeis. Other people‘s money: and how the bankers use it, Bedford/St. Martin’s; Reprint edition (March 15, 1995)
    
    
      [4] 参见张平芳、黄卫平:《构建中的省部级领导干部家庭财产申报制:意义、困境与路向》[R],载于《当代中国政治研究报告》,第133页。
    
    
      [5] Hart, D.K. The Virtuous Citizen, The Honorable Bureaucrat, and Public Administration. Public Administration Review.Vol.44, Special Issue,1984.
    
    
      [6] 董保诚:《反贪腐在台湾地区——法学的视角》[C],载于《论法治反腐—“反腐败法制建设”国际学术研讨会论文集》。
    
    
      [7] [美]柯特勒:《美国八大冤假错案》[M],刘末译,商务印书馆2001年版,第166页。
    
    
      [8] Lord Acton ,Letter to Bishop Mandell Creighton, April 5, 1887 published in Historical Essays and Studies, edited by J. N. Figgis and R. V. Laurence London: Macmillan(1907).
    
    
      [9] [法]盂德斯鸠:《论法的精神(上册)》[M],张雁深译,商务印书馆 1961年版,第154页。
    
    
      [10] [美] E?博登海默:《法理学法律哲学与法律方法》[M],邓正来译,中国政法大学出版社1999年版,第362页。
    
    
      [11] [法]卢梭:《社会契约论》[M],何兆武译,商务印书馆 1997年版,第97页。
    
    
      [12] [美]汉密尔顿·杰伊·麦迪逊:《联邦党人文集》[M],程逢如等译,商务印书馆1980年版,第27页。
    
    
      [13] 《中华人民共和国宪法》第27条第2款:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”第41条第1款:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”
    
    
      [14] 王月明:《公民监督权体系及其价值实现》[J],载于《华东政法大学学报》2010年第3期。
    
    
      [15] 何帆:《批评的限度就是民主的尺度》,为《批评官员的尺度》一书的译者序。
    
    
      [16] 参见叶国文:《我国干部财产报告制度的建构及其完善》[J],载于《中共浙江省委党校学报》2010年第6期。
    
    
      [17] 即《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》、《关于禁止领导干部的子女、配偶经商的决定》、《关于县以上党和国家机关退(离)休干部经商办企业问题的若干规定》等。
    
    
      [18] 例如1995年中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,1997年推出了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》,2001年颁布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。
    
    
      [19] 参见孟庆华:《巨额财产來源不明罪研究新动向》[M],北京大学出版社2002 年版,第236至238页。
    
     _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
(本文只代表作者或者发稿团体的观点、立场)
30223171603
分享:
blog comments powered by Disqus
   
相关报道(更多请利用搜索功能):
·呼吁释放袁冬、王永红等要求官员财产公示的公民/李茂林
·关注官员财产公开,就是关注你的钱包/颜伯钧
·李学惠:督促官员财产公开,寻求徽标制作合作伙伴 (图)
·韩国官员财产公开制度的启示
· 李永忠:官员财产公示与“有条件赦免”
·官员财产申报制度出路在何方? (图)
·张曙光:官员财产申报公开后应大赦征重税
·官员财产公开为何要等上面“通知”
·邓聿文:用官员财产公示打开政改缺口
·官员财产公开,决心别落后于耐心
·官员财产公开不能总在水浅处摸石头 (图)
·刘逸明:“十八大”能否推动官员财产公开?
·搬掉压在民众身上新四座山,官员财产申报一定要公示
·官员财产报告“新规”让步/侯文学
·搞网络实名制 先搞官员财产公示制/高小明
·对建立我国官员财产申报制度的思考
·官员财产公开一致同意/姚克明
·官员财产公示,需胡锦涛带头/秦秀秀
·避免官员财产申报走过场须看两环节
·“零八宪章论坛”声明:立即释放赵常青、丁家喜等要求官员财产公示的公民
·零八宪章论坛声明:立即释放赵常青、丁家喜等要求官员财产公示的公民
·法学界联名呼吁立即释放要求官员财产公示被刑拘的公民
·中共党校教授:官员财产公示不能再拖 (图)
·公民在京呼吁官员财产公示被警察蛮横带到派出所
·禁公民“查房”还是公开官员财产?
· 南方日报:改革重启人心 官员财产公开
·人大代表提6年“制定官员财产公布制度”无进展
·广东3地试点官员财产公开 党委书记月入2720元
·北京奥运村附近出现要求官员财产公开的横幅
·争议中前行——广东官员财产公开三试点之初探
·韩正:官员财产申报在上海已执行多年
·中国官员财产申报 浙江已试点执行
·广东始兴官员财产开始内部”密示“ 老百姓走开
·张向忠等在清华西门 举牌呼吁官员财产公开
·广东始兴县将公示官员财产 仅公务员可查询
·河南省政协委员:官员财产公开先从房子开始
·广州欲派员考察港澳官员财产公开
·广州纪委将赴香港澳门学习官员财产公开
·要求政府立即、无条件释放“官员财产公示签名征集中国行”发起人、践行者阮云华和张昆
·“公开官员财产”徵集签名被阻挠
·“摇号”公开官员财产岂能治腐?
·南都:官员财产公示——永远的提案?
·杨恒均;举报色情网站与官员财产申报
· 公开官员财产为何让人念念不忘?
联系我们


All rights reserved
博讯是畅所欲言的场所、所有文章均不一定代表博讯立场
声明:博讯由编辑、义务留学生、学者维护,如有版权问题,请联系我们。另外,欢迎其他媒体 转载博讯文章,为尊重作者的辛勤劳动以及所承担风险,尊重博讯广大义务人士的奉献,请转载时注明来源和作者。