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政治体制改革路线图/李英之
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(博讯北京时间2013年4月21日 来稿)
    
    作者:李英之
       

    根据现行宪法“中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”,十八大报告也提出“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”,那么我们就先从人大制度开始分析。
      
    宪法规定“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。”“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举;县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举”,选举法规定“全国人民代表大会的代表,省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表,由下一级人民代表大会选举。”“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表,由选民直接选举”。也就是说,人大代表的产生有两种方式,县乡两级采用直接选举,县级以上采用间接选举,这从逻辑上讲,作为权力机关的人大是通过民主选举的方式产生的,中国也就是当然的民主国家。那为什么很多人感觉中国不是民主国家或者是假民主呢,这就需要从具体选举过程来分析。
      
    首先是县乡两级人大的直接选举。在选举法中“代表候选人的提出”存在重大缺陷,“选举委员会将代表候选人名单交各该选区的选民小组讨论、协商,确定正式代表候选人名单。如果所提代表候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例,由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商,根据较多数选民的意见,确定正式代表候选人名单;对正式代表候选人不能形成较为一致意见的,进行预选,根据预选时得票多少的顺序,确定正式代表候选人名单”。这里提到了一个“选民小组”,其存在依据和产生方式没有任何交代,选民小组成员成为超级公民,也造成了各种选举舞弊,应直接取消该设置。鉴于中国各地差异巨大,可以不必强求全国统一的县乡人大代表选举制度,各地具体选举制度可以授权省级人大拟定。
      
    其次是县级以上人大的间接选举。鉴于中国的复杂国情和历史传统,实施间接选举是合理和可行的,关键是层级太多,层层委托代理可能造成民意失真。可以考虑减少委托层级,提高委托授权的有效性,改革方案是将现在的下级人大选举改为下两级人大选举产生。全国人大代表1/3由省级人大选举,2/3由地市级人大选举;同样的省级人大1/3由地市级人大选举,2/3由县级人大选举;地市级人大代表1/3由县级人大选举,2/3由乡级人大选举。
      
    在人大代表选举中“代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票时,始得当选”这条规定门槛太高,现在社会是各利益阶层高度分化的社会,不同的人大代表应该代表不同利益阶层的观点和利益,现有选举制度很难反映社会现状。按照一般标准,有超过5%的选民支持的阶层就可以在立法机关中有自己的代表。
      
    或许现行选举制度还存在这样或那样的缺陷,但只要将上述三处重大缺陷进行修正,就不影响人大制度的正常运转,且人大制度将会自行校正。
      
    中国现行的政治制度之所以运转成功而不能推行类似西方的民主选举方式,是因为西方民主制度无法解决中国历史上长期存在的地方割据问题。按照西方的民主原则,如果某些省份如台湾西藏等要求独立,中央政府反制措施有限,最终可能导致中国分崩离析,国将不国。中国历史上曾经长期困扰于地方割据问题,直到宋朝才比较有效的解决了这一问题,现行沿袭历史传统的政治制度在实际运行中证明是高效稳定的,不过相应的制度化不够。
      
    首先是国家元首问题,无论是中国的历史传统还是现行政治实践,国家元首都是实权元首,但宪法却将国家元首定位为虚位元首。在政治运行平和有序时,现有模式可以有效运行,当政治矛盾激化时,现有制度设计将是国家混乱的一大隐患,应恢复五四宪法中国家元首为实权元首的制度设计。
      
    其次是省级行政长官的产生问题,无论是中国的历史传统还是现行政治实践,均为中央政府任命,但法律上中央对地方行政长官的权限不明确。可以参考香港与中央的关系,行政长官可以由地方选举,但必须经过中央任命才能生效。
      
    对于省级以下的行政长官,他们进行地方割据的资源和能力有限,是否进行行政长官的直选,危害不大,现有制度设计比较类似与西方的议会民主制,所以只要人大能够有效行驶职能,也可以有效实现权利制衡,可以在受控的前提下允许各地进行符合当地情况的制度探索,不必强求划一。
     
    根据上述分析,中国政治体制改革路线图如下:
      
    第一个五年:进行理论和法律准备,完成政改方案策划;
      
    第二个五年:每年每个省选取1/10的县推行乡级人大选举改革,由各省级人大主导,在保持稳定性的前提下,实现竞争性的民主选举。完成地市级人大代表1/3由县级人大选举,2/3由乡级人大选举的改革。
      
    第三个五年:对过去五年已经进行乡级人大选举改革的县的选举制度进行完善,对剩余的半数推进完成。完成省级人大1/3由地市级人大选举,2/3由县级人大选举的改革。
      
    第四个五年:每年每个省选取1/5的县推行县级人大选举改革,由各省级人大主导,在保持稳定性的前提下,实现竞争性的民主选举。完成全国人大代表1/3由省级人大选举,2/3由地市级人大选举的改革。
      
    第五个五年:各省将由乡人大代表选举的地市级人大代表改为直接选举。
      
    第六个五年:各省将由县人大代表选举的地市级人大代表改为直接选举。
      
    第七个五年:各省将由县人大代表选举的省级人大代表改为直接选举。
      
    期间择机进行行政体制的改革,努力在第四个五年完成前完成改革。为防止政府合法性下移,在完成第四个政改五年计划后,可以探索国家主席的全国直选。总之,作为权力机关的人大应该自下而上的推进民主,作为执行机关的政府应该加强自上而下的控制。
      
    就人民代表大会本身的运转可以考虑进行进一步的完善,下面以全国人大为例说明。
      
    首先,目前的人大代表只能在每年十多天的时间内参加两会期间才行使职权,其他时间作用有限,可以让每个人大代表参加一个人大专门委员会。这样即给代表们提供了平时发挥作用的平台,又可以解决专门委员会由于人员太少而带来的代表性不足问题。
      
    其次,目前的全国人大常委会委员由全国人大集体选举产生,由于常委会委员有160多人,在几天的时间内代表们根本不可能对全部候选人有一个比较全面的认识,所以在选举时就有很大的盲目性。可以对常委会委员的选举进行适当的分区,比如每个代表团选举2-3名人大常委会委员,余下的名额分配到各专门委员会,按照专门委员会进行分组选举产生。
      
    第三,目前的九个专门委员会数量较少,人大很多职权没有落实,可以考虑适度增加专门委员会的数量,尽可能的覆盖所有人大的职权范围。例如可以增加体制改革委员会、国家安全委员会、国有资产监管委员会等等。 [博讯来稿] (博讯 boxun.com)
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