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童之伟:推动政治体制改革机不可失
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(博讯北京时间2013年4月18日 转载)
    来源:经济观察报
    
       政治体制改革与经济发展关系密切,笔者拟从宪法学角度探讨经济持续健康发展对政治体制改革的要求。

    

与体制有共生关系的经济难题
    
      回顾历史,中国的经济体制特点,是生产资料曾几乎100%处于国有制为主导的公有制下,且全部由政府直接间接支配,公民个人只拥有一些基本生活资料。这就决定了由国家及其附属组织掌控的资产,在本国的资产总量中所占比例大得惊人。按美国耶鲁大学金融学教授陈志武统计,在2008年左右中国资产总量中,国有资产大约为76%,私人资产占比大约为24%。在实行多种经济成分并存达28年之久,非公有制经济有了较大发展的2008年尚且如此,反过来可以推向此前私人资产在我国总资产中所占比例之低,我估计其所占比重最多不会超过10%,为便于说明问题,权且估计为10%。
    
      从宪法学角度看,上述情况表明,在中国当时的全部“法定之权”即“法权”(法权=个人权利+公权力)总量中,公权力占90%以上,个人权利(法律上的权利与自由)占比例不足10%。因为,个人的权利是私有资产的转化形式,私有资产是个人权利的物资承担者;公权力是公有资产的转化形式,公有资产是公权力的物资承担者。公共资产90%/私人资产10%的资产结构,决定了“公权力90%/个人权利10%”的法权结构。
    
      改革开放以来,原来近乎100%的公有制经济和一统天下的计划经济发生了很大变化,但原来的政治体制却改革甚少,相对于经济体制,处于严重不协调状态。这种不协调主要表现为形成了下面这样一些有待解决的政治与经济交结在一起的难题:
    
      一、巨无霸政府,机构不断膨胀,人浮于事,大量不承担管理职能的人员吃公共预算,公共机构自我服务,办公设施竞奢华,公共行政开支特别巨大。这种情况导致GDP虽增长快,国家财政收入增加更快,而城乡居民收入增长缓慢。于是,国强民不富,甚至相当一部分国民持续贫穷等现象比较突出。
    
      二、国家政策从各方面优待国有经济,重要经济资源都优先配置给国有企业,民营经济难以正常发展。相对于民营经济,国有经济成本高、效力低,这是理论上获得了充分论证,世界经济史已经见证了的原理。公权力自立自为、自我扩展的倾向仍明显,故总是乐于将能由自己直接控制的国有企业做强做大,严重挤压民营经济企业的生存空间。
    
      三、集体财产所有权不能落实,集体所有制下的资产长期处于被掠夺的状态下。宪法规定了集体所有制,集体经济组织对集体所有的财产、主要是土地,应该享有集体所有权,包括占有、使用、受益、处分四种权能。但实际上,集体财产所有权的上述权利长期被忽视。所谓政府垄断土地一级市场的做法,就是政府掠夺集体所有财产利益的制度化安排,在这种安排下,政府以极低价格从集体经济组织那里强征土地,然后高价卖给开发商,获取巨额差价。这种安排造成许多地方政府拼命征地、拆迁、卖地。
    
      四、升官晋级主导型施政模式促使地方党政首长经济建设行为短期化,金钱和资源浪费极严重。中国官员升官晋级绝对少不了看得见的政绩。政绩往往驱动地方领导人不停折腾,为GDP增长速度和工程项目完成数不断拆了建、建了拆,拆了再建。升官晋级主导型公共工程建设形式多样,花样翻新。为了获得升官晋级机会,手握大权的地方大员不惜浪费大量经济资源和建设经费,不惜破坏环境、牺牲可持续发展条件的情况,层出不穷。
    
      五、地方各级政府作为投资和经营主体与民营企业并存,利字当先,破坏了发展市场经济所需要的公平公正环境。国有企业自主投资、国家通过国有银行投资和国家主权性投资公司对外投资,都很正常,但地方政府直接为赢利创办公司承揽项目或投资经营,这对于民营企业来说就显然没有公平可言。由地方政府的国资委出资控制优质民营企业,最后接管民企,也是现在常见的做法之一。在这种情况下,民营企业要生存肯定是十分困难的。
    
      六、政府看得见的手虽较计划经济下有所减少和收缩,但按市场经济标准来衡量,还是太多,伸得太长,近乎无处不在。这不仅表现为许可多、审批多,也表现为像4万亿投资那样的相关资源的分配,还是由党政机关负责人主导。看得见的手导致经济活动成本高、机会不平等、公权力机构腐败丛生。更糟糕是,一些地方当权者乐于贷款设立地方国企,然后由让亲朋好友设立的私营企业把这种地方国企掏空;被掏空了再设立,然后再掏空。被掏空的企业并不破产,只作为不良资产挂在那里,最后会不了了之,吃亏的是国家和纳税人。
    
      七、滥用公权力干预平等主体之间的关系,搞乱了宪法法律确认的经济生活原则和法律秩序。这类现象最近几年有明显的增加。
    
      八、某些公权力机构豪夺民营企业家的巨额资产,加剧了民企老板和其他富有者阶层移民海外和将财产向海外转移的浪潮。
    
      九、由于竞争性选举机制尚不完善,公权力组织机构虽多,权力虽大,但从总体上看却只能在很小程度上把人力财力用到改善生态环境和民生上来。地方领导人为寻求政绩过度追求GDP增长速度、千方百计搞政绩工程,难免造成日益严重的环境等灾难,如驱之不去的雾霾、不断恶化的水质和难以逃避的有毒食品等等。
    

改革已机不可失
    
      改革开放以来的30多年中,中国的政治体制领域有过一些卓有成效的改革,已推行的改革取得了这样一些主要成就:国家和执政党停止以阶级斗争为纲,宪法确立以经济建设为国家根本任务;废除国家和执政党领导职位终身制,在一定程度上遏制了权力过度集中,防止了个人专制;法制逐步健全,以宪法为核心的法律体系初步形成;公民一些基本权利得到了较过去更有效的保障。这些改革从形成法律秩序和放松对公民经济活动的政治束缚两个方面为经济发展创造了条件。
    
      所以,30多年中国经济的高速增长,抽象地可以说是因为实行了改革开放,具体地说应该归因于中国放松了对经济生活的政治束缚,其中主要是放松了对劳动者及他们从事经济活动的政治束缚。改革开放以来先后修宪,先后允许个体经济、私营经济存在和发展,保护公民的私有财产权,是国家放松对经济生活的政治束缚的一些关键步骤。这些步骤让公民个人可以创办和经营自己的企业,拥有属于自己的生产资料。
    
      宪法规定“实行社会主义市场经济”,决定性地放松了政府对公民从事经济生活的管制,扩大了其从事活动的自主空间。人是全部经济要素中最核心、最能动的部分,只有放松对人的思想和行为的束缚,生产力才能获得解放。中国过去的30余年经济之所以高速增长,恰恰是放松了对人的束缚,让个人有了较过去更多的权利和自由的结果。重启改革不是从零开始,而是在现有基础上继续先前推进。
    
      改革要实现的一个基础性目标,应该是有效压缩公权力的比重,增加个人权利比重,实现法权结构平衡。为了实现这个目标,我国必须通过立法控制国有资产在资产总量中的比重。经济持续健康发展所需要的最理想资产占有状况是,在一国的资产总量中,公共机构和私人各占50%,两者形成稳定的平衡。因为,公有资产比例过低意味着公权力过于弱小,其结果是管理不足或无政府主义,而私人资产比例过低则意味着个人权利过于弱小,必然会出现相应程度的管理过度或专制主义。
    
      中国经济要持续健康发展必须解决政治体制改革滞后的问题。虽然不应排除修宪的必要,但总体说来严格实施现行宪法就可以实现政治体制改革的目标。中国现阶段的经济情况总体看不错,是进行政治体制改革的好时机。如果政治体制不及时改革,一旦经济出现严重问题时难免将因为企业倒闭、失业增加、收入降低、公共机构裁员和物价飞涨等原因引起政治危机,中国现行体制可能同时承受经济衰退和政治危机的双重压力。推动政治体制改革机不可失。
    
      作者为中国宪法学会副会长、华东政法大学教授
    
       _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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