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停止农村土地官吏的霸占/潘尚月
(博讯北京时间2013年4月10日 来稿)
    
    作者:潘尚月
    

    原标题:农村土地必须私有化
    
    据报道,广东乌坎民主自治陷入困境,维权骨干分子渐分化,民选村长林祖恋的心情与两年前维权之时判若两人。林祖恋称:怕听到电话,怕看到人,怕自己的门铃响,为什么呢?因为我现在可以说站也不是,坐也不是,说好也不行,说不好也不行,说真话也不行,说假话更不行,什么话都很难说,里面错综复杂,我得处处注意,处处防备。可见,这种自治能否维持下去成为疑问。这里不能排除村民委员会本身的能力问题。但是,在目前的状态下真正实现农村自治实际上是不可能的。我这样断定的主要原因是现存的农村土地的集体所有制。
    
    一、农村土地集体所有制的历史考察
    
    20世纪50年代初农村先是建立初级合作社。初级合作社成立之初是自愿加入,但是要求共产党员要带头参加。实际上只有少部分农民加入,是示范性质的,合作形式也比较松散。初级社社员之间只是合作,财产并不归公。数年后建立高级合作社,要求农民全部加入,土地实行集体所有制,劳动工具作价记账(不付对价,后来不了了之)入社。农民共同劳动,部分按人口部分按劳动量分配劳动成果。集体化虽然没有遇到太多的抵抗,但是农民是被集体化,并非自愿。一盘散沙的中国农民一般认为,政府要求做的事就是必须做的,是无法反抗的。况且这一代农民刚刚受过土地改革的暴风骤雨的洗礼,了解共产党力量的强大。
    
    1958年成立人民公社。人民公社是政社合一的组织,既是政府组织又是经济和社会组织。人民公社是“一大二公”,土地和生产资料全部归集体所有,至少在平原地区土地在各村之间打乱重新划分。当年又提出“大跃进”的口号,提出“五年赶英(国) 十年超美(国)”、“大干三个月跑步进入共产主义”的口号。这些口号是笔者当时亲自听到并且看到写在墙上的口号,是什么文件提出的没有考证。人民公社索性连产品也不分配了,干脆大家一块吃大食堂。一个生产队一个食堂,生产队类似于一个家庭,大队、公社类似于更大的家庭。大队与大队提倡协作,因为中央领导(刘少奇)要到笔者所在的寿张县(1964年撤销)视察,距离公路几公里的生产队被要求带着农具、肥料、种子到公路边上其他大队的土地里去劳动。笔者曾亲自参加这种“协作”。激动人心啊!共产主义眼看就要实现了!就要见到“电灯电话、楼上楼下”了!那些面朝黄土背朝天,用人啦犁拉耧辛苦种地的农民就要跑步进入“共产主义天堂”了。粮食也没有那么重要了,可以任其烂在地里。可是,好景不长,饥荒很快降临。这样做的结果是,笔者本人当时所在的那个生产队(地处鲁西平原)在那以后的三年之内只有生产队长和会计两家各生了一个孩子,其他家庭没有一个孩子出生,因为都饿得生不出孩子来啦。那几年只见有人死去,不见有人出生。全国到底饿死多少人至今没有统计,有人估计饿死几千万人。
    
    “天堂”固然好,只是高处不胜寒。人们忍受不了饥寒交迫,不得不从天堂向地上降落,国家不得不进入“三年调整期”,乌托邦的狂热不得不降温。于是人们开始了一个漫长的从天堂向地上的降落过程。可是,共产主义幽灵的魔咒使人们无法如愿地降落到地上,人们无法脚踏实地,不得不在半空中飘荡至今。我们缺少纠错机制,错的离谱了,也无法彻底纠正。农民从“天堂”降落的第一步是解散大食堂。农民不得不重新买锅做饭,因为原来的锅被砸掉“大炼钢铁”了。大食堂大概存在了一年左右。降落的第二步是在1961年前后分“自留地”,鲁西平原自留地的数量大约占耕地的十分之一。同时允许开垦集体不能耕种的边角、房前屋后的荒地(称为“村头荒”)。人们在集体土地上干活出工不出力,收工后在自留地里吃苦流汗。让人惊奇的是自留地上产的粮食居然与生产队分配的粮食差不多。在自留地的帮助下,农民又维持了二十年半饥半饱的生活,仍然天天为了吃饱肚子而奋斗。城里人的粮食定量供应,有历史纪念意义的“粮票”作为社会主义的标志之一也伴随人们渡过了二十几个春秋。人们从“天堂”降落的第三步是中国改革开放大潮中实行土地承包经营。农村土地承包经营使生产力得到了巨大解放,粮食产量大幅度提高,农民解决了吃饭问题,生活水平跃上一个新台阶。但是仍然保留的土地集体所有制仍然限制着生产的进一步发展,限制着农民的自由产权交换。至今又三十年过去了,农村土地仍然是集体所有制,农民还被迫悬在半空中,脚还没有踏在地上。农民从“天堂”降落的过程还需要第四步,就是恢复农村土地私有制,恢复到集体化以前的状态。农村土地集体化本来不是农民自愿的,农民是“被集体化”。不要让农民再悬在空中,农民需要“脚踏实地”,农民需要土地私有权。土地私有权是农民天经地义的权利,不能再让共产主义的幽灵剥夺农民的神圣权利。
    
    二、农村土地集体所有制的法律困境
    
    农民的财产最主要的部分就是土地。农村土地集体所有制是一个不伦不类的所有制形式,在古今中外的文明史上找不到这样一种所有制形式,大概只有在远古的氏族社会才存在过才存在过类似的所有制形式。中国现代社会实行这种集体所有制形式,其思想基础是乌托邦的,其实现形式是强制的。当初也有其现实的考虑,就是防止农村的贫富分化。在农民打土豪分田地以后,家里缺少劳动力的,遇到天灾人祸的,还有好吃懒做的,这些人会把土地卖掉,又会变成赤贫,购买土地多的人又会变成地主。为了防止贫富分化而实行集体所有制。这实际上是历史的倒退,一下子退到了氏族社会。为了防止丢掉一个手指头而牺牲了一条胳膊。
    
    全世界的民法中(中国除外)规定的财产所有制形式除了国家所有以外,主要是个人所有制。其他的所有制形式还有共有,包括共同共有和按份共有。公司所有对于股东来说是按份共有的一种形式。我国的《物权法》虽然规定了集体所有制,但是没有对其内容做进一步的规定。其实是没有办法规定,因为我国集体所有制与民法原理在所讲的所有制格格不入。集体所有制是社会主义国家特有的所有制形式,在司法实践中存在许多法律困境。
    
    集体所有制与私人所有制存在不可调和的矛盾。集体所有制既不是共同共有,也不是按份共有。理论上讲,集体财产是该集体组织成员的共同财产。何谓该集体组织的成员?未见法律规定,一般是以户籍为准。一个人的户籍不管什么原因迁出了该集体组织或者这个人死亡,这个人就没有任何补偿地失去了对该集体财产的权利。反之,一个人的户籍不管什么原因迁入该集体组织或者在这个集体组织内出生,不用向这个集体组织缴纳任何等价物,便可以享有该集体组织所有财产的权利。在这里私人所有权不见了。集体财产权利的创立和消灭的原因在民法原理里面根本找不到。
    
    由于集体所有制与民法理论存在的内在矛盾,导致农村集体所有制存在着一系列无法解决的问题。略举几例如下:
    
    案例1、水库移民的土地所有权。
    
    某地兴建水库,占用某村两个村民组的土地,对农民的土地补偿只计算淹没线以下耕地、草地、山林等土地,淹没线以上的土地因为没有淹没不给补偿。该两个村民组的村民安置:第一部分在本村后退安置,第二部分在其他村安置,第三部分农业户口转非农业户口。其中第二部分在其他村安置只有耕地,不享有安置村的山林、草地、荒地等利益。第三部分农转非的自谋职业。水库移民主张对原来属于他们的未淹没也未补偿的土地的所有权,理由是原来属于移民的村民组,没有被征用,所有权不发生转移。移出村的村委会主张这些土地属于本村所有,理由是移民的户籍已经迁移出村,剩余土地自然归村所有。双方争执不下,行政机关不表态,向法院起诉法院又不受理。移民不断上访,成为永远解决不了的矛盾。
    
    案例2、婚嫁人员户籍迁移。
    
    富裕村的姑娘出嫁户口不迁走,村里没有理由强行迁出。村民家里没有儿子的,还要求招养老女婿上门,将女婿的户口迁入本村,村里没有理由反对。小伙子娶媳妇都要求把户口迁移进来,村里更没有理由不同意。这样,富裕的村人口超快增长,人均财富快速稀释。村民的正当权利如何保护?
    
    案例3、普通居民户籍的迁移。
    
    城市郊区的村一般比较富裕,又有靠近城市的地理优势。有些人为了到城市打工,托人把户口迁入城郊村,要一处宅基地建房居住。户口的迁入一般没有严格的程序,村长同意就行了。这些迁入户一般没有承包地,有些人在迁入时承诺对村里的财产不主张权利。但是,在村分配卖地款时,有些迁入的人主张分配权利。如果村里不给,就发生纠纷。当事人起诉到法院,不同的法官、或者不同的时间会有截然相反的判决结果。这几年法院索性不受理此类案件,让村里自行解决。村里是解决不了,政府也不管,听任矛盾积累。
    
    案例4、卖地款的分配。
    
    村里卖地款的分配历来是一个老大难问题。有的人有户口却没有承包地,有的人有承包地户口却迁出了。当然大部分人既有户口又有承包地。各村在分配卖地款的时候,要分出等级。等级如何分,极差如何定,户口农转非的人给不给,这些都要由村干部提出方案,由村民讨论通过。制定方案的人在制定方案时、通过方案的人在表决都要针对自己的情况,考虑什么方案对自己有利。各村的方案千差万别,同样的情况可以有完全不同的处理方法,这是各方力量之间博弈的结果。有人对方案不满意,有人虽然有承包地但由于户口农转非分不到卖地款。有人找政府说理,政府说这是村定的政府管不了。有人向法院起诉,法院不受理。矛盾任其自生自灭,实际上矛盾也在积累。
    
    这里有一个问题,卖地款的分配方案用少数服从多数的方法确定,这样做是不是合法?依照法律规定,公民的物权是法定的,多数人无权剥夺少数人的财产权利。这样的分配方法普遍存在着以多数的名义侵害少数人财产权的问题。可是,这样的集体所有制不用少数服从多数的办法又有什么更好的办法呢?
    
    在一个法制社会里,这种集体所有制是不应该存在的。这样的集体所有制也无法使村民有增加集体财产的积极性。它既然还存在,就应当尽快改掉它。
    
    三、农村土地集体所有制的管理困境
    
    有些人把中国的农村目前实行村民选举和自治管理视为中国的民主实验、中国民主的先行者,视为中国通向民主的途径之一。我认为这些人对农村的情况根本不了解,瞪着眼睛说梦话。农村的生产方式是以家庭为单位从事农业劳动,过去是手工作业,近些年部分劳动使用机器,生产单位仍然是家庭,农民仍然是小生产者。中国目前的农村根本就谈不上什么自治管理。散沙般的农村手工农业生产方式几千年来都是专制制度的基石,这不仅是史学界而且是整个知识界公认的事实。现在同样散沙般的农业生产方式,怎么能够成为民主制度的先行者呢?民主制度必须建立在新的生产方式之上。
    
    农村在土地私有制的情况下本来是可以自治管理的。但是应当明白,农村的自治管理与现代政治民主是风马牛不相及的。
    
    中国自秦代实行郡县制以后,政府机构设到县一级。县政府的主要职能是征税和治安,兼有修路治河和救灾的职能。县政府就那么几个人,根本不插手农村的管理,农村历来都是自治管理,你不自治管理没有人管你呀。这种农村的自治管理是建立在土地私有制基础上的。由于土地私有,农民各种各家的地,各人自扫门前雪。农民生产生活也有合作,比如大型农具、耕牛的相互借用等,各自的利益付出不多,相互得到的利益是明显的。这些合作由相关当事人自行处理,算不上村里的公共事务。村里的公共事务主要是修路,纠纷的处理,缴纳捐税的协调等。有的地方还有水利问题。这些事务的管理上各家吃亏占便宜都非常有限,一般可以在人们的容忍范围以内。又由于人们祖祖辈辈住在一起,人们十分注重名誉,问题比较容易协调。中国传统的乡绅阶层在乡村自治中起到重大作用。修路、架桥、兴修水利、调解纠纷、维持治安、与官府谈判等。1949年以后,斗地主分田地、反封建彻底摧毁了这一机制。
    
    自治管理是集体公共事务的管理。这个集体的成员都是业主,都是私人财产所有者。大家在行使各自的所有权过程中产生的公共事务需要进行管理,这就是自治管理的内容。中国古代的农村就是这样的组织,中国古代农村的自治管理就是以此为基础的。
    
    人民公社的思想基础是共产主义理想,共产主义理想又与原始共产主义分不开。因此,人民公社的组织形式有类似于氏族社会的地方。现在的农村土地集体所有制是人民公社留下来的,带有人民公社的血缘,所以也带有氏族社会的血缘。但是,现在的农村模仿氏族社会的管理是完全行不通的。
    
    人类史前的氏族社会肯定是自治管理,因为没有国家去管他。氏族社会的财产也是公有的,因为在没有剩余劳动的情况下不可能存在私有财产。那时土地就像现在的空气一样还不能成为私有财产。氏族社会的成员共同劳动共同生活,共同享有劳动成果。氏族社会之所以能够自治管理,因为第一,氏族社会成员之间存在血缘关系,有亲情的维系;第二,氏族社会的规模不会很大,不可能像现在一个村那么多人;第三,氏族社会没有私有财产,所谓“公共财产”也就是一块活动空间,一块“领地”,而且随时需要公共的力量去保卫;第四,氏族社会能够决定内部的所有事务,包括生杀大权;第五,氏族社会内部也会有不平等,也会有亲疏远近,也会产生矛盾,比如食物的分配等,但是共同的生存压力和利益是压倒一切的,随时团结对敌的需要会缓解一切矛盾。况且,一个人无法离开氏族单独生活,也不存在“迁徙”到其他氏族的可能。实际上,一个氏族就是一个家庭,一个大家庭。
    
    问题是在人类进入文明社会以后,把一个村民组或者一个村作为一个家庭管理是否行得通?按中国传统,有两个以上儿子的家庭,儿子结婚以后就要分家析产。否则家庭矛盾无法调和,内耗严重,生产生活效率低下,甚至无法维持下去。中国几千年都是这样过来的。中国古时候一个家庭几代同堂会被人传颂,这说明几代同堂的家庭太少。我们现在的城市人孩子结婚以后不是也要单独生活吗?况且城市家庭只是生活单位,不是生产单位。而农村的家庭既是生活单位又是生产单位。其实全世界都一样。这个道理其实大家都明白。不明白的就是那些信仰乌托邦的人。
    
    马克思主义的政治经济学也说的明白,所有制形式是与生产力和生产方式相适应的。所有制形式是社会进化的结果,是自然选择的结果。人为地拔苗助长是十分有害的。中国农民种地的方式几乎没有改变,几千年形成的农村生产方式和组织形式就应该维持,强行改变为集体所有制是违反马克思主义的,也是灾难性的。
    
    目前中国的农村不是私人财产所有者的集合,而是他们的主要财产土地是集体所有的,而且还不是按份共有。村民自治管理增加了承受不起负担。调整经济利益超出了公共事务管理的范围。前面提到的农村土地集体所有制的法律困境正说明了农村管理没有能力解决的困难。
    
    实际上,农村自从实行集体所有制以后,增加了巨大的管理成本。在农村承包经营以前,生产队长和生产队会计具有很大的权利。人民公社吃大食堂的时候,生产队长和会计的权利更大。前文提到笔者所在的生产队在吃大食堂及以后的几年中,只有队长和会计家生了两个孩子,其他人被饿得不能生孩子,就说明他们的权力到底有多大。专门的管理人员,管理人员的贪污,这些都是加在农民身上的负担。在生产队之上还有大队,还有一层管理人。生产队的管理人是记工分的,大队的管理人的报酬是向生产队摊派的。农村土地承包经营以后,生产队变为村民组,大队变成村。村民组的管理费用基本省去,村的管理费用依然如故。很多农民把村委会视为一级政府不能说没有道理。实际上从职能和管理费用的消耗上说就是一级政府,只是这一笔管理费用不是以税收的形式而是以“提留”的形式取得而已。
    
    农村土地集体所有制增加了常设的村级“政府”,更使乡级政府固化为不可缺少的一级政府,而且这一级政府越来越庞大,成为国家财政和农民(乡镇政府的很多人的费用要向农民收费或摊派)难以负担的包袱。本世纪初取消农业税,情况大有好转。但是乡镇政府仍然是无法取消的,原因是由于农村的集体化使农村的管理事务负担太重。农村的自治管理事实上是不存在的。大队干部、村干部形式上是选举不是任命,但是必须得到公社或者乡镇政府的认可。事实上绝大多数情况下都是变相的任命。
    
    实际上,集体化几十年来中国农村一直由国家管理。先前的公社和后来的乡镇政府就是代表国家管理农村。农村的自治管理顶多的名义上的。与古代相比,中国为什么增加了一级地方政府——乡镇政府?就是因为农村比古代增加了土地集体所有制,人为地造成了无穷无尽的麻烦,不得不设立一级政府去管理。
    
    乡镇政府的存在以及乡镇政府对集体财产的巨大管理权力,使乡镇干部对农民的搜刮成为农民的切肤之痛。马季的相声中说一个副乡长“村村都有丈母娘”,虽然夸张,但可见乡镇干部在农村的权力之大。如果没有集体所有制又何至于此!
    
    目前没有集体工业,没有矿山,又不靠近城市和工业区的农村,没有工业收入,没有卖地收入,又没有可以通过设拌刮取油水的企业,经济比较困难,村干部的收入很少,往往不如外出打工挣钱多。这样的村没有人争着当村干部。但是,一旦来了一笔钱,比如扶贫款、退耕还林补偿、修路占地补偿等等,就会引起矛盾,引起上访是经常的事。
    
    那些有集体工业的村,靠近城市、工业区、矿山能够拆迁、卖地,又能够利用村的地理位置优势取得工程施工项目的村,村长都有人争着当。贿选是常用手段,取得乡镇及更高领导的支持是不可少的,有的还会动用黑社会威胁竞争对手,金钱味和血腥味十足。一个中等城市的郊区村长竞选的贿金一般需要数百万元。如果竞选失败,这钱就打水漂了。所以,在这种村当村长是一种投资,当上村长以后收回投资是顺理成章的。这样的村长多数都是数千万元以上的身价。最近检查日报报道,“被人举报‘坐拥20亿身家’的广东省深圳市龙岗区村官周伟思,涉嫌构成受贿罪、行贿罪,经广东省检察院决定逮捕,2月8日被执行逮捕。目前,该案仍在进一步侦查之中。”实际上这种情况非常普遍,只是人们已经见怪不怪,加上金钱的铁盖子罩着,很少曝光而已。广东乌坎的村干部偷卖集体土地,就是一个典型案例。
    
    面对这样的现状,却侈谈什么农村自治管理,实现国家民主的途径,实在是离题太远。这样的农村实际是一个强权社会,或者干脆说是一个强盗社会。造成这种罪恶的根源就是农村的集体所有制。
    
    值得指出的是,在中国农村土地私有化以后,农村自治管理完全可以实现,乡镇政府可以撤销。到那时,中国目前的四级地方政府可以变为省、县两级地方政府,为精简机构创造机会。中国政府官员太多饱受诟病,并且越精简越多。其中最大的原因一个是公有制(包括集体所有制),一个是审批太多。政府少管事应当是改革的一条重要原则。
    
    四、城市化需要明确农村土地产权才能保护农民的权利
    
    目前中国在快速城市化,人口向城市流动。户籍制度也在逐步改革,允许农民把户口迁入城市。但是,农民在农村的土地权利怎么办?事实上,在过去的城市化过程中,户籍迁入城市的农民在农村的土地权利没有任何补偿地失去了,后悔莫及的大有人在。这是城市化对农民的剥夺。目前出现了这样的情况,过去已经把户口迁入城市的人或者户口本来就在城市的人走后门把户口迁到农村,等待享受农村土地的权利。
    
    农民进城不能剥夺其土地所有权,最好的办法就是农村土地私有化。若这样,农民不管到什么地方就业,也不管把户口迁移到何处,其土地所有权均可受到《物权法》的保护,可以自主地进行产权交易。
    
    五、土地私有与集体所有在国家征地上的区别
    
    农村土地私有化不会对征地和土地集中进行规模化经营带来困难,反而会变得更加容易。
    
    目前征地与村长谈判,征地款往往中间被截留,引起农民不满,进而导致纠纷,造成上访,给征地造成征地困难。广东乌坎村干部偷卖集体土地造成的后遗症就是严重教训。在土地私有的情况下,征地单位直接与农民交易,征地款容易足额给付农民,征地会更容易一些。
    
    担心农民漫天要价是不必要的。其实,漫天要价的情况早就存在。征地的情况下国家有定价权,有强制拆迁的手段。在土地集中经营的情况下与目前的承包制不会有什么区别 。现在承包经营多少年不变,在农民不自愿的情况下承包权同样不能强行剥夺。况且,个别人的土地拒绝出售对土地耕种影响不大,不像工业项目对土地的区位要求那么高。
    
    农村土地私有化在目前的改革中应当是一个不难解决而又影响巨大的问题,希望能够尽快启动。
    
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