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华新民:中国城市土地所有权的梳理和追问
(博讯北京时间2012年12月02日 转载)
     作者:华新民
    
       我的房子,谁的土地?

    
      这个问题,在公元1982年底以前的中国城市里,从来没有出现过。因为城市没有过1949年以后在农村出现的那种局面,即经历过土改、人民公社等巨变。市民私人的房屋和土地始终清清楚楚是自己的所有权,而不是分成房屋的所有权和土地的“使用权” 。
    
      拥有的房子,有可能是自住,也有可能是出租或借用给别人居住。买下房子时,土地也自然一起买了,买价一直都是分着算的,房有房价,地有地价。单买了土地的话,我就随后再建房。这一切都是写在地契上的:清朝的地契、民国的地契和中华人民共和国在1951年至1966年颁发给市民的《房地产所有证》,一直如此(图1、图2、图3)。
    
      17年未大动
    
      1949年5月16日,北平市军事管制委员会发出布告,表示“ 城市房屋之占有关系及由于所产生的租赁关系,有别于封建的或半封建的土地制度,现在不但不应该废除,而且应该予以合理之保护,此乃我人民政府既定之政策”。“政府依法保护各阶层人民在本市的房屋所有权。如其房屋属于首要战犯财产,或系侵占之公产,应该依法没收归公者,亦须经人民政府法庭之判决”。
    
      随后,新成立的北平市地政局(作者注:10月1日以后改为北京市)发出通知,要求持民国地契到该局登记房地财产,以换发新政权的产权证。从1949年8月1日开始,先是《人民日报》后是《新民报日刊》,一共用了三年的时间,陆续给前来登记的北京城区业主做了产权登记公告,上面表示:“本局办理房地产登记,依照规定应公告一个月,各权利关系人如对公告房地产有异议者,应于期内提出,以凭办理。”几百页的公告栏上密密麻麻地显示着数万私人住宅业主的姓名和数千店铺、公司的名称,以及土地坐落的具体地址(图4)。
    
      其间另外有些政府公告,单显示门牌,却无个人信息,则是针对没有过来登记的业权人,上面表示如三年之内没消息,政府将代为管理。后者主要为1949年以后离开大陆的那些业主,其身份为商人、教授和军人等种种不同阶层,他们给自己家门挂上锁,就出走到海外或台湾、香港去了。
    
      与此同时,政府还陆续发布了如《修正北京市城区房地产权登记暂行规则》等一系列法规。
    
      1950年代初的这场大规模的城市( 镇)土地总登记是全国性的,很多城市当年的报纸上也做了同样的产权公告,也制定了同类法规。总登记的同时和之后,还有十分活跃的民间房地交易,交易完成后业主也均前往政府部门做转移登记等,同样领取这份《房地产所有证》。这些土地和房屋受到了1954年宪法的保护,无论是私人个人所有,私企的法人所有,还是官产(作者注:由于“国有”和“公产”均概念不清,我将始终使用“官产”这种传统的表述)。
    
      然后就到了1956年,政府开始针对厂家和店铺( 生产资料) 等实施工商社会主义改造,先是公私合营,继而在清产核资的基础上进行“和平赎买”,赎买期定为20年,赎买期间私方领取定息。由于赎买的资产里包括房屋,也就包括了与房屋相关的土地,但在赎买没有结束之前,显然这些房屋和土地还不能被视为官产,这就好比分期付款买一件物品,其不可能在付清款项之前就已经属于买主。所以此时相关土地虽已在物质层次与原业主脱离,但在权利上还处于转移的过程中。
    
      也就是在这同一年,受某种“极左思潮”的影响(暂如此定义),以房屋使用不合理和欠缺保养等作为“ 理由”,中共中央批转了中央书记处第二办公室的“关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见”,其把不属于社会主义三大改造范围[工商、农业和手工业(见1954年宪法)]的城市私人住宅(生活资料)也戴上了“ 改造”的帽子, 于1958年疯狂“ 大跃进” 时期,掀起了一场强制性的“私房改造”的运动,其主要形式是“ 国家经租”,即“ 由国家进行统一租赁、统一分配使用和修缮维护”,对象是部分私有出租房屋,并为此规定了一个改造起点:如果房主用于出租的房屋超过了这个起点(100平方米至225平方米不等,根据大、中、小城市),就必须接受改造。预定的目标是“用类似赎买的办法,即在一定时期内给以固定的租金,来逐步地改变他们的所有制”。然而这个“类似赎买” 却一天也没有进行过,因为后来被简称为“定租”的固定租金不是政府拿另外的钱“给”房主的,而是从本属于房主人的房租中分出来的。具体地说,就是从1958年某一天开始,房客便只能把被经租房屋(简称”经租房”)的房租改交给房管局,后者扣下三分之二后再返还三分之一给房主。这分明是在强制性地分享业主的房租,根本不存在“ 赎买” 或“ 类似赎买”的行为。在以后的岁月中, 虽然业主的种种权利受到极大的侵犯,不许可管理和交易这些房屋,甚至不许可进入,但业权还始终是自己的,手中仍持有《房地产所有证》,业主的子女直到1964年也仍可以继承相关房屋和土地的所有权,在房管局办理“ 房地登记证明”(当年没有现在这种公证机构,凡继承房地产都是办这种手续)。
    
      上述被经租的房屋,根据官方数据,在全中国有一亿平方米。笔者估计涉及全国城市(及部分镇)上百万业主。与此同时,拥有低于“改造起点”的业主还可以像以往一样正常出租自己的房屋,也可以进行交易。比如我的一个小学同学,就是1965年在北京钱粮胡同买的四合院,包括土地和房屋。这并且是“ 文革”以前唯一留存的市场经济。
    
      1964年,依据几份政府文件而非任何法律,最高人民法院针对经租房做了一个司法解释,表示“业主死后,经租房屋不能允许他的家属继承,但可以继续领取国家给予的固定租金”。《物权法》出台后,该解释于2008年被最高人民法院废止,理由是:“情况已变化,不再适用”,目的是为“依法保护当事人的合法权益”。很清楚:经租房至今是私人财产,否则就不存在需要保护的“当事人”了。
    
      “文革”与”接管私产”
    
      1966年5月“ 文革” 爆发。1966年8月红卫兵冲进老街巷。至此, 城市的老城区土地,由于历来都自然地以居住功能为主,所以大部分仍是私人所有,无论土地上的房屋是自住,还是包括经租在内的出租使用,或是1949年业主出走后被政府代为管理的那些房产。另外的部分,曾经与私有工商相关的土地,如上所述,也还处在一个产权过渡的状态中,而其他才是官产。如果拿出1966年的地籍图,可以清晰地看出私有土地的范围和其在整个老城区里所占的比例。
    
      地籍图也叫宗地图(图5),是每一份《房地产所有证》以及以往各个时期地契里最重要的内容,它显示着每一块土地的位置和面积,也显示着土地财产权利的范围。
    
      在1949年中华人民共和国成立以后,民国时期的城区地契是没有作废的,宗地的范围和法律效力也一直沿袭了下来,这是因为政权更迭牵扯不到普通民众的私有财产,而社会主义意识形态里的“公有制”从来所指的也都是生产资料的公有,并非民众所拥有的私人住宅(很多人在这点上犯糊涂。对此应看1954年宪法,而不要相信某些貌似严肃的”说教”)。近年归还代管产时,依据就是民国的地契,如万一丢失了,还有当年的房地财产登记档案作为凭证。
    
      1966年8月,当红卫兵闯进老城区街巷的时候,一座座安静的宅院里面,只要是业主,手持的就都是新政权发的《房地产所有证》,其中曾有过民国地契的,已在1950年代换发时交给了政府。红卫兵踢门进院,一边暴打甚至杀死私房主,殴打私房主,一边在街巷的墙上贴出了“通令”:“ …… 城市所有的土地立即收为国有,限期三天你们要老老实实向当地政府交出土地所有权证。…… 只准照办,不准违抗。”(见萧乾《北京城杂记》和王友琴的《文革受难者》等),众房主人哪敢不把证交出来, 顿时在房管局里排起了长龙。交出证后, 每个人都拿到了一个收条。回到家里,又遇抄家,稍有价值的东西都被抄走或砸碎、烧毁,只留下空荡荡的墙壁。然后,一部分房主人被强制驱赶回老家,一部分虽然留在自己宅里,但全家老小被强行塞进一两间小屋,其他都由房管局或街道办事处占领,由其安排社会上的人居住。一片片本来以中产阶级为主的舒适的生活场所,一夜之间被造成“ 贫民窟”的假象,而那几位被淹没在占住者之间的房主,从此在过路人的眼里就变成了所谓的“穷人” 。
    
      就是在这种“ 文革” 背景下, 1967年11月4日,被造反派劫持的国家房管局、财政部、税务总局(作者注:当时全国造反夺权)出台了一份《答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》,其中提到了上述1956年1月中共中央第二书记处的《意见》里的另外一段内容:“ 一切私人占有的城市空地、街基地等地产,经过适当办法,一律收归国家”。针对这个当年对城市部分土地的未来设想,《答复》起草者有意予以篡改, 擅自追加了一个“解释”,表示:“其中街基等地产应包括在城镇上建有房屋的私有宅基地”。
    
      1976年“ 文革” 结束,“文革”被定性为:“给各族人民带来严重灾难的内乱”。红卫兵暴力逼迫下的“接管私产”在“ 文革”后的最初几年被完全否定,这份在乱世中胡言乱语的《答复》也无人理会。根据中央政府的决定,各地纷纷出文要求清退市民私产。北京市政府1980年9月表示:“十年浩劫中收缴的私人房屋,根据宪法规定,应一律确认原房主的所有权,把房产归还给房主。对于自住房和出租房,应分别不同情况,采取不同处理方法,根据国家财力、物力的可能逐步解决。”天津市政府1982年10月表示:“被查抄、压缩和挤占的私有房屋,其产权全部退还原主。产权契证被接管的须退还产权人。”另外还有国家建设总局在1982年3月出台的《关于城市( 镇)房地产产权、产籍管理暂行规定》:“ 根据宪法规定精神,我国城市房屋存在着几种不同的所有制。应加强房屋和土地产权、产籍管理”。“城市土地、城市房地产管理机关,要依照法律的规定,确认产权,区别各种不同的土地所有权及使用状况,进行土地普查登记,并建立产籍资料及各项管理制度。”“房地产所有证是房地产所有权的凭证,具有法律效力”等等。
    
      1982年
    
      在1982年12月,新修订的宪法出台,其第十条规定:“城市的土地属于国家所有。”
    
      随后,从1983年开始的大规模清退私宅—— 称为“ 落实私房政策”,则是只还房不还证,全中国数百万计的《房地产所有证》,除少数在“文革”中被毁,其他全部被扣在各城市房管局里。“落实政策” 办手续时,给的是一本新制作的《房屋所有权证》,“ 地”飞了。同时, 通过新绘制的房屋平面图,篡改了原来的宗地图:把“文革”中房管局在院落空地上插建的房屋添了上去,画成细线,再把被经租的房屋也画上细线,其他为粗线,底下注明:粗线范围内为产权人所有房产。只有少数土地没有被房管局侵犯过的私宅,那房屋平面图才和原始宗地图一致。
    
      但惊魂未定的众私房主没有多问,他们一心想的就是赶紧“回家”,而且由于土地和房屋的不可分属于常识,便没有感到担心,包括房屋平面图的问题也认为日后逐渐会修正过来。另外还有既不还老证也不给新证的,就是对那些出租房和自住房不在一个共同院落里的经租房主人。落实政策办公室告诉房主人:“ 还没有政策说还你房子,等着吧。”十几年以后,他们非但没有等到“回家”,而且大规模的拆迁运动将他们的房子变成了瓦砾,之后还没有一分钱的赔偿。
    
      那些走进了家门的业主,遭遇的又是另一场噩梦—— 以为情况会逐渐好转的幻想破灭了。房管局对原始宗地图的篡改,使他们陷进无边的苦海,家成日常战场,心力交瘁,因法院拒绝立案,发展到肉搏时,只能以自身的体力拼。敌方以房管局为主,辅之以房管局安排的“房客”。几十年来,业主一直要求房管局把院中“文革”插建房拆除,但遭拒绝,“理由”时而是:土地“是国家的”,建在上面的屋子就是“国有资产”,不能动;时而又颠倒过来:既然已经建了,先有了屋子,后就有土地使用权了。
    
      回到1982年宪法第十条:“城市土地属于国家所有。”什么意思?今天大多数人是以实物土地去理解这句话的,但拥有实物土地的财产权需要合法的财产转移手续,事实上没有。假使“国家”等于政府的话,那么无论在1982年之前还是之后,政府都没有以任何一种方式取得城市祖宅业主曾经花钱买下的土地:没有出钱购买——无论是通过普通市场交易购买,还是强行购买(征收),也没有没收——没收私人财产属于刑事处罚,需要法院的判决书,需要理由。假使“属于国家所有”就是“属于全民所有”,这也是宪法和诸多法律的解释,那这“土地”则绝对不是指实物土地,因为全民是虚的概念,不可能具体地拥有实物土地,比如具体地拥有一座四合院。若这座四合院因为某种状况需要产权人的签字,我们又到哪里去找“全民”签字呢?况且,我们也确实从来没见过这么一个条款:中国的土地属于中国政府。所以,1982年宪法的“城市土地属于国家所有”的含义只能是虚的,在主权、领土和行政管辖之列。
    
      这番道理,估计也是上层在1982年至1988年之间所考虑到的。但是它没有去取消这一条款,而是1988年对1982宪法做了修正案,涉及第十条第四款,在原来的“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”后面加了一句:“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”
    
      1988年以后派生的所有相关法律法规都来自这一句话,而且绝大多数人是把“使用权”作为“租赁”去理解的。但如这样理解,这句话则违反了常理,因为租赁者无权把他所租赁的物明码标价地作为财产卖给他人,房客无权卖房,地客当然也无权卖地。另一种理解:该修正案实际上否定了那种把1982年宪法的“城市的土地属于国家所有”当做“国家(即全民)拥有土地财产”的理解,承认了其所指为虚。而事实上,仔细观察一下就会发现,1988年以后,这两种理解在实践中同时并存,完全根据适用对象而变换。如果对象是房地产开发公司(部分还是地方政府自己开办的),这“土地使用权”就是土地财产,转让、抵押和上市时都是作为财产对待,部分土地出让合同里还特意注明对于相关土地“国家和政府对其拥有法律授予的司法管辖权和行政管辖权”(并没有表示有财产权,与作者对1982宪法第十条的上述解释相吻合);如果是1988年以后“ 商品房”的所谓“ 小业主”,就告诉你是有期限的“ 租赁” 。
    
     再进一步说,虚也罢实也罢,这两个概念也应只局限于1982年以前的无主之地。可是城市祖宅业主在此时拥有的则是一个不折不扣的正常意义的土地所有权,没有转移给任何人。这里便存在着一个绕不过去的财产转移程序。于是在1990年,就出现了以最高人民法院与国土部之间的来函和回函构成的“ 国土(法规)字〔1990〕第13号”文,是大家多年以后在房管局的出版物里发现的,而且内容里暴露出巨大的问题。最高法咨询的理由是:“因这些问题政策性强,有关规定不够明确,特请贵局对下列问题给予函复[以法律为准则的法院竟向一个管理部门请教政策(政治策略的缩写)]”咨询的主旨是:“在1982年宪法规定‘城市的土地属于国家所有’之后,原属公民个人所有、并在其上拥有房产的城市宅基地的所有权是否自然地转变为使用权。”答复主旨则是:“我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后,公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权。例如上海市人民政府曾于1984年发布公告,对原属公民所有的土地,经过申报办理土地收归国有的手续,确认其使用权。”(作者注:全文可在网上搜索)
    
      首先,国土部在答复中把1982年宪法第十条的“ 城市土地属于国家所有”改变成了“ 城市土地归国家所有”(作者注:这个”归”字以讹传讹流传甚广)。“ 属于”可以是一个概念性的模糊字眼,如“ 属于全民所有”或“属于人类”,而“归…… 所有”则是具象并带有动作的。然后,国土部又解释了上述这个从未存在过的动作,以解释为何祖宅业主“自然享有土地使用权”。可是事实上呢?所有的城市私宅业主都可以作证,他们中间没有任何一个人在1984年见过这份公告,也没有人申报办理过土地收归国有的手续,就更不用说别的城市了。尽管多年后某些地方政府要求不明就里的私宅业主填写了“土地使用权申请表”,但由于之前没有“申报办理土地收归国有的手续”,这些申请也显然是无效的。
    
      于是虚构的事实竟然成为法规的依据,但同时也恰恰说明了土地所有权的转移程序是无法避免的。
    
      综上所述,1982年12月以前的土地所有权至今仍是城市祖宅业主的—— 政府没有花钱购买过,没有没收过,也没有人申报办理过土地收归国有的手续。简而言之:什么都没有发生过。
    
      土地使用证的空栏
    
      4年以后,即1994年,第八届全国人大常委会第八次会议审议《城市房地产管理法》草案,经审议删除了草案里把城市私有房屋用地“视同划拨方式取得”的规定,实际上默认了城市祖宅业主仍然拥有私有土地所有权,虽然还是含蓄地称其为“土地使用权”:“法律委员会研究了多方面的意见后认为,城市私有房屋问题比较复杂,有各种不同情况,有华侨和其他海外人士解放前购置的房产,也有城市居民几代相传的私有房屋,规定一律视为划拨方式取得,并在转让时补交土地出让金,会带来一些问题,需要进一步研究。因此在《审议结果报告》中建议,本法可以对此不作规定,删去草案中的这一条规定。如果需要,可先由国务院制定行政法规,区别不同情况加以处理。八届全国人大常委会第八次会议同意法律委员会的上述修改意见。” 这个决定登载于1994年11月的《中华人民共和国房地产管理法释义》的附件二,第236、237页,该书由人民法院出版社出版。实际上,这次审议所做到的也仅仅是尊重基本事实而已,按说它应该表达得更加明朗,就是对这既非出让取得也非划拨取得的土地“ 使用权” 直呼其名—— 土地所有权。
    
      1995年,国土部出台的“确定土地所有权和使用权的若干规定”第27条和28条也显示,在今天的城市土地里面,国有土地使用权的取得方式除了“出让”与“划拨”以外,还有另外一种,是来自一直以来的私有土地。这就等于同样默认了祖宅业主的土地所有权,因为否则从最简单的法理上也是说不通的。
    
      1997年开始,广东省大规模地把侨产中的经租房和代管产清退给侨房业主,给他们办理了“撤销管理”的手续。福建省也清退了一部分侨产。后来在2006年的一次会议上,全国人大副委员长盛华仁盛赞了这个尊重华侨私有财产的举措。虽然这种“看人下菜碟”的做法违背了法治社会的基本原则,因为华侨与非华侨的财产权利在法律面前是一样的,但这起码再一次印证了与此类宅院相关的大量城市土地在1982年仍是私人所有,并非当时只有很少一点了(这是无事实依据的传说)。而之后凡财产权利没有合法转移的,1982年的私地就是今天的私地,无论地面上来过多少推土机和盖了多少大楼。土地是不动产,不动产相比较其他财产的优势就在这里——它永远动不了。
    
      2003年,北京市政府开始给城区祖宅业主发“国有土地使用证”,填写的内容里自然没有“期限”,既然不是来自政府“出让”,也没有在“使用权类型”一栏里写“划拨”,既然不存在政府把相关土地划拨给业主的事实。此栏至今空着。对于如何填写,9年前北京市国土局说去问国土部意见,到今天也没有问出一个结果。其实症结就在于这个证本身的不对,因为这些土地不是“ 国有”,而是“ 我有”。
    
      2010年10月,北京国土局网站发布了《北京市国土资源局关于城镇私有房屋国有土地使用权登记发证有关问题的意见》[(2010)京国土籍462号文](下面简称462号文),表示“文革”前上世纪五六十年代由现政权颁发的《房地产所有证》“已经失效”,“有关的蓝图所记载的宗地界线仅作为登记参考资料”,表示土地权属审核的基本原则是“尊重土地现状使用情况”,等等。于是北京的28位祖宅主人立刻联名写信,强烈要求撤销这份文件和归还“文革”中抢走的《房地产所有证》,信中写道:“ 城镇业主对实物土地的所有权与1982年以前在实质上是完全一样的,所以我们根本不需要现在这个《国有土地使用权证》,而是希望政府把‘ 文化大革命’中红卫兵抢走的《房地产所有权证》(现仍存在各区房管局的档案室里)归还给我们。”“ 当年的产权证书是现政府签发的, 今天的政府和1982年以前的政府是同一个政府,都是中华人民共和国政府,没有进行过更迭,所发的证照就不可能失效,无论它今天是在我们的手中,还是存放在政府机关的抽屉里。况且,这是通过‘文革’血腥暴力收走的业主私人物品,是中共中央已经定性为‘劫难’的被劫之物,岂有不归还之理?当年的权证是有效的,而在蓝图上和在登记簿上所记载的宗地面积和界址更是有效的,这是受法律保护的宗地,只要没经过合法转移的,一寸都不能少。”“根据1998 年的‘城镇变更地籍调查实施细则’,所有宗地界址的改变,都需要有原权利人和现权利人的签字认可。因此所有缺少原权利人签字认可的宗地界址的改变,都是无效的。”
    
      “ 另外,462号文要求城镇私人宅院在转让时向政府交土地出让金,这是没有法律依据的,因为相关土地并非来自‘ 出让’。这不单是钱的问题:城镇祖宅土地的私有性质是永远不可能改变的,通过交‘土地出让金’来改变这一类土地性质的企图是荒唐的。”
    
      两年过去了,这份文件一直没有撤销,《房地产所有证》没有归还,而原准备按照462号文给祖宅业主制作和颁发的《国有土地使用证》,除了零星给了几个,也基本停顿了下来。28位业主至今唯一得到的回复是:“ 1982年宪法第十条规定:城市的土地属于国家所有”,“按照《宪法》和《土地管理法》的规定,目前我国土地所有权只有国家所有和集体所有两种形式,不存在个人土地所有权,因此20世纪50年代所发的房屋土地所有权证已经失效。”
    
      失效?个人土地所有权是怎么转移的?那权证里所含的房地财产呢?哪儿去了?一个地方政府有资格来解释宪法吗?全国人大常委会1994年审议《房地产管理法》时所做的决定又是什么意思呢?
    
      事实上,在给市府的信发出之后,28位业主也给全国人大常委会发了一封信,要求其对1982年宪法第十条:“城市的土地属于国家所有” 做出明确的解释。提问的是祖宅主人,答复则和人人有关。祖宅主人要知道:我已经拥有的土地哪里去了?新房主要知道:我现在买的房子,究竟谁的土地?
    
      原载《东方早报》的《上海经济评论》 (博讯 boxun.com)
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