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政治体制改革,应当从现有制度入手/陈剑
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(博讯北京时间2012年11月10日 转载)
    
    来源:共识网
    

    胡锦涛同志在十八大报告中指出,“要坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”。并认为,推进政治建设和政治体制改革要抓好以下七项重要任务:支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力;要健全社会主义协商民主制度;完善基层民主制度;全面推进依法治国;深化行政体制改革;建立健全权力运行制约和监督体系;巩固和发展最广泛的爱国统一战线。
      
    认真学习胡锦涛同志的讲话,一个直接的感受是,上述七个方面的改革,都是从现有制度入手,具有很强的现实性和针对性,易于操作。而走封闭僵化的老路,不适合形势发展要求,只能是死路一条;改旗易帜,代价过大,也有巨大风险。胡锦涛同志称其为“邪路”。
      
    改革只所以要从现有制度着手进行,因为现有制度已经实施多年,其优势和强项,也包括弊端和不足已为人们认识,从现有制度着手进行改革,风险小且实施方案便于操作,也易为人们接受。
      
    从现有制度看手进行改革,需要对现有的制度作深入分析,其优势和弊端都因有一个深入研究。特别是对体制方面的弊端,如果没有深入研究,制定的改革方案也就很难取得成效,其弊端有可能会继续保留。例如,人民代表大会制度是中国的一项根本的政治制度,要对人大会制度进行改革,需要了解这一制度的特点,目前存在的主要问题,以及如何进行改革。只有在此基础上提出的改革方案,才会有很强的针对性,就会少一些风险,使改革的成本降到很低的程度。
    
    从现有制度入手,即从现有的以存续多年的四项基本的政治制度入手,重点是人民代表大会制度的改革,多党合作与政治协商制度的改革,基层群众自治制度的改革,行政管理体制改革,党内民主和党的领导体制改革等内容。这些改革都需要有具体内容和细节给予支撑。笔者就人民代表大会制度的改革和行政管理体制的改革,再作一些细致分析。

一.对以选举民主为主要标志的人民代表大会制度进行改革
      
    “人大再造”或许是中国政治体制改革的一个突破口。所谓“人大再造”,实际是改革和完善人民代表大会制度,释放人大所赋予的政治功能。应当在人大依法履行职权,发挥作用,实现人大代表专职化、人民代表的选举、代表大会召开的形式、人大对一府两院、从目前更多只是形式上的监督如何真正转到实质意义上的监督等方面着手,进而提高选举民主的真实程度,并使各级人民代表大会向能够充分行使权力的最高权力机构迈进。
      
    “人大再造”的意义在于,最重要的是解决权力来源的合法性的问题,解决权为民所赋是通过怎样的具体形式展开的。
    
    “人大再造”,应当包括以一些内容:
      
    ●1.各级人大应当加大对政府的公共财政和公共预算进行监督
      
    预算监督是各级人大的基本职能。政府的各级财政应该是公共的,预算是是公开、透明的,是民主化的决策过程,预算应经过民主程序讨论决定,且应受到各级人大的民主监督--这才是公共财政。
      
    审查预算是世界上各国议会最主要的职权工作之一。公共财政,议会控钱,成为现代民主政治的精髓,也是人类社会政治文明的表现。正是有议会对政府财政的控制,才使得政府不能随心所欲,政府的权力也因此受到限制。但很长时间以来,各级人民代表大会,包括全国人民代表大会在内,对各级政府的财政预算及其执行情况,尚未形成真正意义的监督制约。虽然近年来,全国人大在对政府财政进行预算审查时有所进步,提高了财政透明的尝试和努力,但至今,财政透明仍在低水平徘徊。在全国省级政府所提供的基本财政信息中,公众能够获得基本的财政信息只有五分之一左右。各级人大不能够很好地对政府的预算进行审查,导致的直接结果是,纳税人的钱,没有人给以把关、监督,政府行为随意,浪费严重。从1994年到2008年,政府每年的财政收入增速几乎都是当年GDP增速的两倍。各部门的财政收支情况不透明,连合格的预算方案都很少,在执行过程中更缺乏有效的制约,容易滋生制度性腐败。
      
    导致中国政府目前行政成本开支居高不下因素很多:党的机构与政府机构的高度重叠,机构编制的急剧膨胀,政府行为和公务消费缺乏有效的约束评价机制,政府支出不公开透明,缺乏有效监督。政府的大量支出没有纳入预算,存在大量的不受监督的预算之外的政府性资金。即使是预算内,行政成本也未见详细的数据公布。而且,预算编制不完整,对预算执行的监督不到位。各级人大虽有监督形式,但效果难以令人满意。由于监督不足或监督不到位,这是导致中国政府行政成本开支居高不下的最重要原因。
      
    推进政府部门的预算公开,对政府的公共财政和公共预算进行监督是其重要环节。公开政府的财政预算和决算,对打造一个透明政府有着极为重要的意义。与官员财产公示相比,虽然官员财产公开,是世界各国普遍的做法,几乎无一例外,但目前财产公示的阻力还相当大。这也是财产公示,虽经20多年的热议,也有一些地方经过了多年的试点,但至今仍难以在全国大面积推行的原因。而公开政府的财政预决算,阻力相对较小。在这方面,应当制定出详尽的时间表。如果“十二五”期间,将政府各部门的财政逐步公开,并逐步细化,各级人大对各级政府的预算监督有实质的进步,将会大大推进中国政治体制的进步。目前重要的工作是,对《中华人民共和国预算法》进行修订,必须将各级政府的全部收支纳入预算;公开的预算信息应当覆盖所有的公共收支和公共资产,除了国家秘密之外,预算收支的各级次信息,包括类、款、项、目都必须公开,各级政府财政部门有责任收集、整理并通过网站公开本级预算以及所覆盖的部门预算和单位预算信息。
    
    只有各级人民代表大会能够真正担负起对政府的预算审查,使政府花的纳税人的每一笔钱都有一个较为清晰的交待,那么,各级人民代表大会在中国人民政治生活中的作用将会提升到一个新高度,对于防止腐败,促进政府向公共服务方向转变,推进中国政治文明进程,构建一个和谐社会都具有重要意义。
      
    ●2.改革人大会的会议制度
      
    在党政不分的前提下,要使人民代表大会制度真正成为最高权力机构,或许有难度,甚至并不现实。但党政分开,需要时间、勇气和智慧,短期也许难以做到。但对人民代表大会制度上的一些形式和细节进行改革,在短期是可以做到的。
      
    改革人大的会议制度,包括各级人民代表的产生的形式等,对提升民主的质量和提升会议效率具有重要意义。
    
    作为一国最高权力机构,应当科学合理的设置代表人数。代表数量过多,特别是人数超过千人,虽然场面气势宏大,但真正议事效率不高,甚至降低议事效率。世界各国议会,人员组成几乎很少有超过千人。人大代表数量过多,议事功能形同虚设,而且少数人更易操控多数人。十一届全国人大代表共2987名,与世界各国议会人数相比,无论是政协或是人大,中国两会的委员或代表人数实在是太多了。人数太多,耗费了纳税人的过多财物,但在讲政治的中国,究竟中国的两会,要耗费多少纳税人的费用,两会的发言人不清楚。即使发言人最后给出了一个费用发生的数字,其可靠性显然存在质疑。因为在没有一个权威机构给出一个令人信服的直接和间接费用的清单情况下,又如何能够得出实际发生的费用。即使会议费用的支出多一些,但如果会议质量有保证,也应当看作是值得的。但问题是,会议人数过多,其会议的效率和作用并没有随着人数增长而相应增长。相反的是,代表过多难以发挥作用。效率明显降低。当一个议会人数超过2000人以上,除了更多的形式上的意义外,实际意义显然是下降的。这已经成为一个普遍的共识。因此,要充分发挥中国各级人民代表大会的实际效用,几乎是一个铁定的标准,就必须大幅度缩减代表的数量。中国全国人民代表大会的代表,其总数应当控制在千人以下,最好是500人以内,最多不应超过800人。
      
    ●3.改革人大代表产生的形式
      
    对人大代表产生的形式进行改革,对推进人民代表大会制度,推动党政分开,提升党的执政的合法性等都具有十分重大意义。虽然我们一在段期间还难以全部改变指定代表候选人的做法,但是否也可以放开一点空间,或者给一点比例,让一些希望参政议政的人能够自由参选人大代表,让出一些比例让公民自由参选。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第二十九条中的规定,“各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人”,但实际上,候选人的产生几乎都是上级圈定的,不是上级圈定的候选人,其当选的几率接近于零。更有甚者,在人大代表“选举”过程中,为了使组织圈定的候选人当选,便千方百计动用掌控的资源,打压那些非其圈定的候选人,这在2011年尤甚。
      
    实际上,让出一些代表名额,允许非其圈定的候选人参选,天塌不下来,既扩大了公民的有序的政治参与,又会极大提升人民代表大会的生机和活力,进而推动中国民主政治的发展。人大代表完全由上级指定,虽有“选”的形式,但当选的代表们心里清楚,他们是上级领导“圏”定的。要他们反映民意,其实是强人所难,民意与他们有何相干呢。只有当代表真正是选民选举出来的,人民代表才会对选民负责,并充分反映选民的诉求,而在代表是上级领导机构“圏”定下产生的,代表也只能对上级领导机关负责,不可能对选民负责。
      
    即使是指定的代表,也应当有基本的素质要求。不然,国家投入大量的财力物力,作为代表,不能很好地参政议政,既是对国家政治形象的破坏和政治资源的浪费,也会带来国家财力物力的大量损失,同时也是对纳税人的蔑视和不尊重。当选人大代表,可以看作是一种荣誉,但却不是荣誉性,而是来参政议政的,来行使当家作主、监督政府作用的;各级人代会也不是培训班,参与会议不是专程来学习的,而是来参与共商国是的。作为人大代表,其候选人应当有最低的年龄和素质要求。例如,年龄不应低于35岁,应当有大专以上的学历,有一定的参政议政的能力和水平,等等。
    
    “人大再造”,实际涉及到,在改革开放新形势下,如何进一步坚持和完善已经实行多年的人民代表大会制度,通过改革和进一步完善,使这项基本政治制度的潜力得到更好发挥,以与变化的中国相适应。

二.行政管理体制改革
    
    行政管理体制改革,既是政治体制改革的重要内容,同时也与经济体制改革和社会建设有着十分密切关系。行政管理体制改革,重在明确政府的公共服务特征,进而加快政府向公共服务型政府转变步伐。同时,在明确政府各部门各自职责的同时,将大量原先由政府承担而完全可以交给社会组织的承担工作有序的交给社会。在这一过程中,通过明确政府各部的工作职责,压缩政府的部门和机构,进而建设一个精简高效且公开透明的公共服务型政府。行政管理体制改革处于整个体制改革的中心地位,必须站在正确的基点上,运用科学方式坚决稳妥地推进。从宽泛的意义上分析,行政体制改革就是政治体制改革的一部分内容。即使不认同这一观点,但普遍认同以下观点,行政体制改革的成功,有助于推进政治体制改革。
      
    ●1.有利于降低政府的运营成本
      
    改革行政管理体制,其意义是推动政府向“公共服务型”政府转变。在这一过程中,也有利于降低政府运营成本。中国政府有运营成本高,在全球可能没有争论,但是否是全球最昂贵的政府,这是有疑问的。要确认这一结论是否确实,需要对全球各国政府的运营成本进行比较才能得出的结论。2010年中国国家财政收入3.9万亿,占GDP的19.5%,虽然百分比只比美国联邦财政收入占GDP的16%高出3.5个百分点,但美国政府财政开支的73%用于社会保障、医疗卫生、教育文化等公共产品,行政开支只占10%,而我国政府开支只有25.5%用于社会保障、医疗卫生、文教和科研事业,行政开支却占了38%。导致中国各级政府运营成本居高不下的因素,包括中国的各级议会(人民代表大会)没有很好行使对政府运营成本进行监督,除此之外,以下两个因素也十分重要。
      
    一是政府的职能转变远没有结束,全能时期的政府,没有社会,政府包打天下。改革开放后,政府向社会放权,但政府放权步伐缓慢,社会力量仍相对弱小,大量的社会事务仍集中在政府手里,包括大量的由政府控制的社会组织。例如工青妇,文联、工商联、残联、红十字会,甚至作家协会,都享受部级或部级待遇,其工作人员都参照公务员管理,完全由政府财政供养。这在全球也是绝无仅有的。政府由于承担了过多的社会事务,必然导致机构庞大,必然导致了财政供养的人口居高不下。
    
    二是党政多重机构并立。世界大多数国家,一般设置是三级政府,即中央政府、地方政府和基层政府。但中国却是五级政府,即中央、省、地市、县市和乡镇。此外,党政两套系统,政府一套,党委一套,也极大扩大了政府(包括党务在内)的运营成本。自改革开放以来,政府机构已经进行了多次改革。朱镕基在位时,把国务院的3万工作人员减少17000人。但每一次机构改革后又都迅速反弹,进两步又退后一步,但总体上是往前进的。机构的设置也愈益与市场经济体制较为吻合。但近年来,反弹力度加大,党政机构又呈现愈益庞大趋势,叠床架屋,职能重复。一些县市的科局名义上几十人,实际上上百甚至几百人拿工资。又到了进一步推进中国政府机构改革,降低行政成本的关口。
    
    ●2.有利于社会组织的发育成长
    
    推进中国政府机构改革,一项重要工作,将那些完全由财政供养的社会组织,或纳入参照公务员管理的社会组织,应当逐步与政府财政脱购,最终使其真正成为民间性的社会组织,而不是政府财政供养的社会组织。在北京,包括中国作家协会、中国红十字总会和中国计划生育协会在内、行政级别属于副部级以上的社会组织超过20多个。这些社会组织,从中央到地方,几乎都自成系统,或是全额拨款的事业单位,或是参照公务员管理。从其功能分析,借鉴成熟国家的做法,多数,至少一半以上都可以回归社会,成为真正意义上民间性的社会组织。即使需要政府财政补助的,政府也应酌情减少财政补助,大可不必大包大揽。若能如此,将会极大推进“社会”的发育和成长。
      
    ●3.对不符合市场经济体制要求的机构进行改革
      
    随着中国市场经济体制逐步成熟,政府设置的一些机构,已经不适合市场经济发展的要求,不适合形势发展的要求,虽然这些机构也可以找出一百种理由,甚至更多的理由说明其自身存在的合理性不可或缺性,但就深化行政管理体制改革而言,对这些机构进行调整应当提上议事日程。依笔者看来,现有的国务院下属部委,至少有六、七个属于撤销范畴,其存在意义已不符合形势发展要求。
      
    (作者为中国经济体制改革研究会副会长,北京改革和发展研究会会长,研究员。)
    
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(本文只代表作者或者发稿团体的观点、立场)
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