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利益集团架空反垄断法 反行政垄断专章被删/高尚全
(博讯北京时间2012年8月09日 转载)
    
    来源:民商
     (博讯 boxun.com)

    博讯编辑按:转载本文只起到传递信息作用,本文观点并不代表博讯观点。
    
    以市场作为配置资源的基本手段, 利用价值规律推动市场竞争、促进生产发展和经济繁荣是改革开放以来我们取得成功的一个基本经验。对垄断行业进行改革,是坚持社会主义市场经济方向改革过程中的重要环节,但是相对于其他领域的改革,垄断行业改革的推进较为缓慢。我国经济运行中存在的中小企业发展困难、价格关系扭曲、结构调整进展缓慢、资源消耗过高等问题,都与行政性垄断范围过广、程度过深导致市场机制作用发挥不充分有直接关系,垄断行业是深化改革的焦点和难点所在,改革攻坚必须打破垄断。

一、行政垄断阻碍市场经济的发展和完善
    
    行政垄断已经严重阻碍市场经济的发展和完善,具体表现在以下几个方面:
    
    ——垄断行业在能源、电信、交通、金融等领域的垄断恶化了市场环境,影响了中小企业的发展。而以民营企业为主体的中小企业贡献了60% 以上的国内生产总值,50% 以上的税收,并创造了80% 的城镇就业。中小企业是缓解就业压力、解决民生问题的重要渠道,行政垄断对民生问题的解决造成不利影响。
    
    ——行政性垄断对国民收入分配格局产生了负面影响,导致不同部门之间、不同社会群体之间收入差距过大。在过去几年中,不同部门之间的收入差距呈扩大趋势,其中尤以垄断性部门与竞争性部门之间的收入差距扩大趋势尤为明显。
    
    电力、电信、石油、金融、保险、水电气供应、烟草等垄断行业职工的平均工资和工资外收入与竞争性行业的收入差距大约是7 倍左右。垄断企业凭借其垄断地位获得的超额利润并没有转化为国民财富,使全体人民获益,而是很大一部分留在企业转化为垄断利润和职工收入或福利。国民收入分配过度向企业倾斜,还为企业盲目扩大投资提供了资金来源,成为导致社会投资与消费关系失衡的一个重要因素。
    
    ——与行政性垄断相伴相生的行政权力过多介入微观经济活动,由此衍生了经济转型时期的秩序混乱和腐败现象。近年来,腐败问题主要集中在土地批租、国企改制、金融市场等领域,而这些领域正是行政权力掌控的重要方面。一些腐败分子利用土地批租权,廉价征用农民土地,转手以垄断价格出让给开发商和用地单位,从中牟取私利;利用国企改制审批权,与国有企业负责人、出资人合谋,隐匿、私分、转移、贱卖国有资产;利用金融监管权,通过金融信息与行政权力的垄断,从被监管者和社会投资人手中牟取暴力。一些掌握着行政权力或稀缺资源的单位和个人,利用手中的公共权力谋取私利,寻求行政定价与市场价格之间的巨额“租金”,一夜暴富,扰乱了社会经济秩序,造成了极其恶劣的影响。除此之外,行政力量对土地、能源、资本等要素市场的垄断为政府过度干预市场提供了便利条件,在短期政绩绩效的驱使下,政府为驱动市场主体进行投资,给予大量廉价的土地、资源等要素,而政府投资决策体系的不健全往往造成很大浪费。
    
    ——调整产业结构,改变过去粗放的经济发展模式,以科技创新、服务管理创新提升产品附加值,扭转高投入、高污染的低端扩张模式,是现在及未来一段时间内市场经济改革发展的重要任务。企业进行科技创新、服务管理创新源自市场竞争,行政垄断使民营企业在多个重要行业失去参与竞争的机会,而垄断国企安于垄断利润的现状,创新动力不足,这就使得旧的低端扩张模式难以改变,造成资源的巨大浪费,在国际竞争中也主要依赖价格、数量竞争,屡屡产生海外投资的重大亏损。深圳华为作为一家民营企业在专利申请方面已经超越一些跨国巨头,成为全球市场的有力竞争者,而许多垄断国企则仍然沉迷在国内的垄断利益和国外的低端数量扩张中。

二、打破垄断需要破除既得利益格局
    
    发达市场经济国家对垄断保持高度的警惕,有时宁可牺牲产业巨头,也要维护市场公平秩序,譬如美国的分解微软和AT&T 案等,美国IT 高科技行业的不断创新和繁荣发展,是开展市场公平竞争的结果。
    
    在我国,对垄断行业的改革仍然遭受种种掣肘,一些反垄断的政策、法规不是被架空就是被阉割失去真正的反垄断功能。比如中央在2005 年和2010 年先后出台了扶持民营中小企业的非公经济“36 条”和新非公经济“36 条”,但相关实施细则至今仍未出台。再如2007 年出台的《反垄断法》,在其出台前草案中的反行政垄断专章被整体删除。
    
    计划经济条件下,行政权力虽然管控一切,但行政权力并不能为权力主体带来经济上的收益。然而在不完善的市场环境下,未受到与市场经济相匹配的法治环境严格制约的行政权力通过行政垄断,将权力转化为高额的垄断利润,形成阻挠改革的垄断既得利益格局。
    
    垄断既得利益掣肘垄断行业改革的借口多种多样,温和一点的是矢口否认存在垄断。有些人声称,国企所处的行业都存在竞争,比如金融行业那么多银行在竞争,电信行业联通、移动、中国电信[4.22 0.00%]三家竞争得很厉害,怎么会有垄断呢?
    
    这种看法似是而非,对垄断的认识过于肤浅,是一种认识上的误区。应该看到,行政性垄断的要害在于通过权力运行排斥潜在的竞争者。以“竞争最激烈”的银行业为例,民营资本不被允许发起设立银行,即使参与最弱小的村镇银行也受到苛刻的出资额度限制,行政权力排斥了潜在的竞争者。判断行政性垄断是否存在,并不完全在于市场是否存在竞争,也不完全在于企业是否处于竞争性行业,而在于是否能够自由进入,是否具有平等竞争条件。垄断的存在不容否认。党中央对垄断行业的改革是明确而坚定的。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:“加快推进和完善垄断行业改革,对垄断行业要放宽准入标准,引入竞争机制。有条件的要积极推行投资主体多元化。”
    
    有人认为,反对行政垄断,就是反对国企做大做强,而反对国企就是反对社会主义、破坏党的执政基础。他们的理论根据是,国有经济是我们党的执政基础。按照这个“基础论”定位,国有经济就只能进,不能退,因为进才能加强中国共产党的执政基础,退就削弱中国共产党的执政基础。
    
    对此,我提出“十二五”期间要解决两个重大问题。第一,国有经济是不是党的执政基础。第二,如何正确理解以公有制为主体。
    
    2003 年在参加起草中共十六届三中全会报告的时候,我就提出,如果将国有经济定位为党的执政基础,有四种现象就不好解释。第一,前苏联垮台时,国有经济一统天下,它为什么就没有支撑苏联共产党继续执政、社会主义制度持续下去?第二,第二次世界大战以后,发达资本主义国家中的国有经济比重都比较高,基本上在30%-35%,也没有人说他们是社会主义国家;第三,浙江的国有经济投资很少,但恰恰是经济发展比较快,人民较富裕,社会较稳定;第四,越南的国有经济比重比我们低得多,但没有人说越南不是社会主义。
    
    我认为,中国共产党的执政基础不在于国有经济比重的高低,而根本的是在于三个“民”:民心、民生和民意。得民心者得天下;为了得民心要把民生搞上去;民意,也就是老百姓必须有话语权、参与权、监督权,有尊严。有了这三“民”,共产党执政的基础就牢固多了。

三、改革攻坚必须打破垄断
    
    改革攻坚必须深化垄断行业改革,打破行政性垄断。必须下决心在石油、电力、电信、金融、铁路等行业进一步深化改革,实行政企分开、政资分开、政事分开,完善机制,打破垄断,加快构造有效竞争格局,加快垄断行业建立现代企业制度的步伐。
    
    推进垄断企业股权多元化改革,允许非公有制经济进入垄断行业参与竞争。2005 和2010 年,国务院先后发布两个非公经济“36 条”,鼓励支持和引导非公有制经济发展,对于深化垄断行业改革具有重要意义。两个非公经济“36 条”都规定允许民营资本进入垄断行业和领域,允许进入公用事业和基础设施领域,允许进入社会事业领域,允许进入金融服务业,允许进入国防科技工业建设领域;鼓励非公有制经济参与国有经济结构调整和国有企业重组,为打破垄断、引入竞争创造条件,为推进国有垄断企业股权多元化提供契机。
    
    坚持公开、公正原则,保证垄断行业改革规范有序进行。不可否认,在以往的国有企业改制重组中确实存在一些问题,特别是政企不分、监管不力为个别政府主管部门、企业经营者和出资人进行暗箱操作提供了可乘之机,导致国有资产流失,使国有产权制度改革受到质疑。国有垄断行业是特殊利益最为集中的领域之一,在股权多元化改革中势必会出现突出的利益博弈问题。对此,最有效的办法就是方案公开、程序公正、社会参与、媒体监督,“让权力在阳光下运行”。
    
    转变政府职能,弱化政府对微观经济活动的干预。近年来,政府职能转变取得了显著进展。
    
    但受长期计划经济体制和思维惯性的影响,在不少地方和部门,政府的直接干预依然渗透在微观经济活动的诸多方面,不仅包括垄断行业的生产经营过程,甚至涉及已经市场化的竞争性行业。
    
    这种行政权力的滥用,为腐败行为提供了制度土壤,加剧了收入分配不公,影响了政府的公信力。
    
    为了从根本上解决这一问题,必须加快行政管理体制改革,进一步转变政府职能。凡是市场主体有能力做好的事情都要交给市场主体去做,政府的主要职责是为市场主体创造公平竞争的环境。
    
    加强立法,提高《反垄断法》可操作性和执行透明度。应根据改革市场化的进程,修改我国的《反垄断法》。通过修改《反垄断法》,并制定行政法规、实施细则,不断提高法律的可操作性,同时要强化反垄断执法,统一反垄断执法机构。
    
    通过积极开展反垄断法的实施,促进社会主义市场经济的不断完善。
    
    (高尚全系中国经济体制改革研究会名誉会长,著名经济学家)
    
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