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张千帆:良性改革必须允许大众参与
(博讯北京时间2012年6月04日 转载)
       在制度不完善的情况下,启动改革必然会发生种种问题,因为这是一种失衡的改革。要让失衡的改革再走向一种合理的平衡,就必须让宪法最大程度地有效运作起来。
    
       良性改革需符合两条件 (博讯 boxun.com)

    
      “南方谈话”之后的改革,成就是显然的,但是问题也同样明显。一方面,大家都能看到经济高速发展,伴随着高速发展,政府的财力急剧扩张,从而也为官僚腐败留下了很大的空间。这20年来的经济改革给社会带来了一定的活力,但是也造成了越来越大的贫富差距,包括资源的严重浪费,生态环境的破坏。经济发展整体上给各级官员增加了寻租资源和寻租机会,并且不断刺激他们寻租的积极性。所以“南方谈话”之后的改革给我们展现的是一张非常复杂的图景。
    
      首先,我们要注意到“改革”一开始在中国是没有保留的褒义词,但是经过这20年,我们已经对它有所保留了。因为改革,尤其是在中国的改革,面临着一些很严重的困境。制度当中存在很多的弊端,这样的社会往往是迫切需要改革的。但是我们发现改革的难度、阻力实在太大,以至于我们对于一些比较长远的制度性改革根本都不去想,因为觉得没有可行性。
    
      良性的改革不可行,而所谓“可行”的改革往往是非良性,甚至是恶性的改革。良性改革,也就是对这个社会有利、有好处的改革。未必所有的改革都是好的,这就是我今天要讲的一个主题,当某些条件不满足的时候,改革可能不是越改越好,而是越改越糟。
    
      良性改革必须符合一些条件,我认为至少要符合两方面的条件。一方面这种改革必须允许平民大众、社会老百姓的参与,他们可以向政府表达他们的基本诉求,至少要能够对他们认为对自己利益有害的诉求说“不”,要能够抵制政府的一些有害政策或者是以改革的名义作出的政策。另外一方面是政府的政治精英、官员足够开明,欢迎大众的参与。如果态度不积极,至少能够宽容公民参与,并且在社会压力之下,为了能够延续长期执行,而自愿推行良性改革。
    
      只有具备这两方面的条件,良性改革才能进行下去。只有公民的诉求,但是政府坚决不让步,良性的改革也是无法进行的。我把从1978年到1990年之间的10年改革定性为“幸运的例外”,它虽然有一定程度的公民参与,但参与是远远不够的。但是它仍然发生了,问题是这种改革并没有能够持久下去。如果改革不符合我讲的这两种条件会怎么样?只有两种结果。改革不是越改越好,而是越改越糟。
    
      两次改革一脉相承
    
      有学者把我提到的改革的前十年和后二十年分为两个改革,认为这是本质不同的改革。我认为这两次改革是非常有必要对它们进行区别对待的,这确实是在效果上极其不同的改革。我专门考察了从1978年一直到现在的中央文件,认为改革在整体方案上基本是连续的,现在的改革思路在1989年之前就已经提出,只不过在这短短10年时间内没有来得及全面展开而已。除了党政分离之外,我们没有发现改革的思路有根本的不同。“南方谈话”的意义就在于,它重新启动了原先计划之中没有来得及进行的改革。后二十年改革为什么和前十年改革如此不同?那是因为这两次改革是在完全不同的政治环境下进行的,但是这两次改革的目的和初衷,乃至于方案都没有什么本质的变化。
    
      我们现在所谓的政绩体制和GDP思维,正是今天饱受诟病的一种发展模式。政绩工程、政绩体制虽然造成了所谓的盲目发展,大量的拆迁征收和社会冲突以至于民间悲剧,但是这种体制显然不是上世纪90年代之后的发明,事实上它甚至不是1949年的发明,这种体制在中国2000多年的专制统治下自古以来就有。
    
      在政策方面,我们看到在今天发挥了很多作用的政策,例如分税制、国企改革、住房商品化导致高房价,所有这些在当代看起来非常有争议的政策,是在1992年“南方谈话”之后逐步形成和落实的。但是这些措施也是在上世纪90年代之前就已经在酝酿的。所以在政策上,上世纪90年代之前和之后带有一种很显著的连续性。
    
      这两次改革的问题也是大同小异的,就是两个字——腐败。从这个意义上看,这两次改革是连续的一次改革,所以我不倾向于把它分为两次改革,而是一次改革的两个阶段。为什么前10年的改革是良性或者至少看上去是良性的,我认为有这样几个因素。
    
      首先一个很显然的因素是,改革起点很低。当时城市改革刚刚起步,实质性的改革主要限于农村。在城市,经济改革只是限于有限的放松,例如个体工商户、私营经济有限的合法化。真正的国企改制尚未启动,所谓的“国企改制”是在到了邓小平“南方谈话”之后开始的。改革只是限于国有企业扩大经营自主权,让企业自负盈亏,所有权和经营权分离。基本上也是在给企业和社会松绑,赋予私人以更大的活动自由,这样的一种改革必然在效果上是增加了社会的活力、民间的财富和人民的自由。所以说这个效果必然是比较好的。
    
      当然,这是不彻底的国企改革,不是很有活力,业绩不是很好的国营企业在进行着有限的自主经营改革,工人的住房、医疗、教育这些基本福利还在维持着,所以当时还没有出现大规模的下岗、贫富差距拉大这些上世纪90年代出现的问题。后一个因素也是非常不能忽视的,这就是在改革初期,领导人确实想改,确实希望把这个国家改好,而且他们也有信心和魄力来进行真正的改革。
    
      一个理性的官员要保护他们的既得利益,这也是我们今天面临的最大的问题。良性改革要想持续下去,一定要有社会的适度参与,否则最后很容易半途而废。
    
      分税制导致财富集中于政府
    
      邓小平的“南方谈话”虽然没有具体提到中国的改革怎么改,但是奠定了以后的改革基调。
    
      1993年的十四届三中全会奠定了改革的基调,当时通过了建立社会主义市场经济的决议。其中规定了一系列今后要制定的政策,当务之急是要建立分税制。另外要严格管理土地,严格控制农业用地转为非农用地。保护耕地是否要严格控制农业用地转为非农用地?农民能否在自己的土地上进行建设?这个问题很根本。1993年的决议把它否定了,农民的土地一旦被划为农地,那就好好地种地。农地用途不能随便转为工商业或者居民其他用途。如果是这样,那就是改革发生了倒退。
    
      分税制导致的后果是中国增长的财富更多跑到了政府的钱袋子里,而不是百姓的钱袋子里。分税制要实现两个目标,并不只是要改变中央财政占国家财政的比例,同时还要提高财政收入占国民生产总值(GDP)的比重,并且合理确定中央财政收入和地方财政收入的比例。中央集权体制下的“合理确定”,最后的结果必然是财政收入向中央倾斜。
    
      从1994年到目前为止,政府财政收入飞速增长,这对于中国社会绝不是一件好事。分税制以地方分权始,最后以中央集权终。分来分去,最后中央集中了更大的财权。表面在制度上是地方分权试验,但是实际在效果上发生了中央集权。有人说这样对于地方好,地方高兴还来不及呢!但是恰恰是分税制遭遇了地方非常严重的抵制。地方没钱了,“三公”消费是不会压缩的,但是中小学教师要发工资,这些钱从哪里来?就要通过土地财政来解决。所谓征地,无非就是二次征税,再把负担施加到老百姓身上。这是分税制给我们带来的后果。
    
      土地管理问题也很严重。1993年,中央已经下决心要在中国实行最严格的耕地保护制度。1997年中共中央又下达通知,要切实保护耕地,规定了很严格的限制政策,除了国家征用之外,集体土地使用权不得转让,不得用于经营性房地产开发。现在所谓的“小产权房”仍然不合法,国土部强调要严厉整治小产权房。其实在哪里建房,公民有这个权利,为什么在农村建房就是小产权房,在城市建房就是大产权房呢?这主要是国家的用途管制。如果说在不影响耕地的前提下,农民自己建房甚至把房卖给城市居民,双方自愿交易,有什么不可以呢?但是这不行!不得转让、出租、用于非农建设。
    
      集体荒地也不得进行非农建设,所以这就把农民自主发展的空间都给限制死了,当然会造成大量的土地被荒废。一般的把农业用地转变为工商业用地,肯定是提高它的价值,农民从中受益。但是现在他们的自由由于国家法律限制而没有了,所以国家就要给他们补偿。因为这是一种所谓的“管制性征收”。中国在1994年修宪之后明确了补偿原则。有时国家可以不通过征用,通过限制去剥夺农民的权利。例如原本可以发展这块地产,但是因为国家出于公共利益的目的,比如说保护耕地,为了粮食安全,不让你自由发展,从而限制了你的权利,这种情况下构成了表面上的法律限制,但是实际上成为了一种征收,所以叫做“管制型征收”。国家需要予以补偿,但是现在国家没有给农民以任何补偿。所以在这种情况下,就等于国家剥夺了农村和农民自由发展的权利。城市土地国有,农村土地集体所有,这种二元结构到了1992年之后,被普遍误解为农村土地变成城市土地必须通过征收。所以地方政府很高兴,很大一部分GDP增长就是来自于城市化,城市化就必须经过政府征地,因为根据这种理解,农民不能进行城市化,农地不能随便变成非农用途。只有当政府决定城市化后,政府把地征过来,再以高价卖给开发商,这时才可以城市化。所以这种发展模式可想而知会产生什么后果了。
    
       南方谈话重启了经济改革,强化经济主义发展战略。它的本质就是通过中央财政集权来挤压地方财政,集中国力办大事。用政绩体制,用GDP这套东西在某种意义上迫使地方政府带动城市化发展,所以各地官员只能诉之于土地财政,从土地财政中赚取差价来取代之前的各种乱收费,征收已经成为地方政府侵吞民财的最大黑洞。人民就不得不忍受高房价、高收费、低医保。这种高速发展给我们带来了除了人的麻烦,在物质上还留下了钢筋混凝土、高速公路、高楼大厦等等,但是也造成了巨大的环境破坏、生态污染和资源浪费。
    
      改革不应成为官员专利
    
      2003年之后的“胡温新政”基本上继承了“南方谈话”的精神,通过提出以人为本、和谐社会、科学发展观来纠正改革当中出现的问题。十六届三中全会通过了《完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,一方面是延续最严格的耕地保护制度,同时又提出要按照保障农民权益,控制征地规模原则,来改革征地制度,完善征地程序。但是总的来看,效果有限,并未能减缓各种官员积极的“改革”与“发展”的巨大惯性,因为“发展”对他们来说太有利了,“发展”的恶果愈演愈烈。有些后果是经过一段时间之后才能体现出来。
    
      例如2009年底的唐福珍自焚事件之后,促使了房屋征收程序的改善。新的征收条例确实比原来大有改善,但是并没有从根本上解决问题,尤其是没有解决土地财政的问题,所以征地拆迁的问题还是屡见不鲜。
    
      分税制本来可以合理分离,本来可以按照中央和地方的实权分配来合理划分财权,中央、地方做了多少事就分多少钱,没有必要产生中央通过分税制挤压地方财政,造成“跑部钱进”、土地财政这些严重的后果。耕地制度保护可以实行很有效甚至很严格的用途管制,可以合理分配中国的居住工商业和农业用地。大家去其他国家看一下,所有的发达国家对这套东西管理得井井有条。不可否认,住房商品化之后,住房质量比以前的单位分房大大改善。但是房价有必要这么高吗?国企改制本来可以实行更有合理的改革方式,通过更加有竞争力的聘用制度,来培养更有技能的劳工队伍,而不是简单下岗。国企改制的很大一部分就是把城市的职工辞退了,用更多的劳工来做他们的工作。中国的经济落后,需要发展,但是经济发展可以在提高综合国力的同时改善百姓生活,增长老百姓的幸福指数,并且同时有效保护生态环境,而不是片面追求GDP数字。最重要的是,干部可以考核,但是没有必要变成现在的政绩工程。
    
      所以说,这两个阶段的改革在不同的环境下,得到的是不同的经济后果。本来是可以更好,但问题是当人民从改革的决策过程中彻底消失,改革几乎完全是官员等少数既得利益者的专利,那么所有这些良好的愿望只能是空想。
    
      中国今后向何处去?只有让宪法规定的制度真正运转起来,中国的改革才能走上正轨。
    
    来源: 南方都市报 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
(本文只代表作者或者发稿团体的观点、立场)
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