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一个局配备十余名副局长引真伪改革争议/田大校
(博讯北京时间2012年3月25日 转载)
    
    来源:中国选举与治理网
     (博讯 boxun.com)

    据新快报报道,广东省佛山市高明区一个局出现14个副局长,被网友称为“佛山最牛的局”。不过,网友近日又曝光高明区更加牛的一个局,该局竟然有19个副局长。昨日,佛山市机构编委会的科长表示,媒体报道的高明“副局长扎堆”现象不是个案,整个佛山的多数单位都是如此,“副局长比较多”,是大部制改革的过渡时期的合理现象。此消息一经披露,立即在社会特别是在坊间引起热烈讨论,偏激者认为,这样的改革,不过是新瓶装旧酒,换汤不换药;平和者也认为,如此配备干部似有假改革之嫌疑,吃财政饭的还是那么多人,这么多和尚肯定水紧张;既然下决心进行大部制改革,就应当把干部能上不能下的问题放在改革的切入点,而这不仅考验地方政府的智慧,更考验改革的勇气。真可谓:仁者见仁、智者见智。中国选举与治理网观察家认为,上述认识都有道理,但最接近真知灼见的还须深入讨论探索。为了与网民朋友交流感受,我们收集整理了媒体的相关评论,与各位网友辨析思考。
    
    一、新瓶装旧酒的“改革”要不得!新闻晚报发表评论指出,“大部制改革前高明区有32个局,而改革后合并成了18个局。”——假如没有“最牛局”的曝光,佛山高明区组织部有关负责人的表态,一定是当地大部制改革的巨大成绩;甚至这一成绩还会出现在工作汇报中,可能成为邀功的理由。的确,你看,都说机构改革难,可高明区32个局一下子砍掉14个,成绩自然了得。但现在,“最牛局”的网帖让这一大部制改革的辉煌成绩有点灰头土脸。机构减少了,人却没少。被砍掉机构的局长、副局长们摇身一变,成为了新局的副局长。领导如此,想来员工亦如此,不然,可能会招来棘手的问题。不过,这样一来,棘手的问题是没有,但老百姓供养的公职人员却没有减少。这样的改革,不过是新瓶装旧酒,换汤不换药。评论写道,我理解高明区组织部门的苦心。在机构改革上,的确会面临各种困难。于是在推进改革中,基本上都采取了这样一种路径:所谓机构精简,只是机构合并、人员合并;对于合并之后的干部,采取自然减员——等到他们到退休年龄,自然卸任,从而达到精简机构和人员的目的。事实上,高明区组织部门也是这样回应的:由于考虑到大部制改革前后的人事稳定,富余的副职将以“自然减员”为原则在五六年后完成“内部消化”。评论认为,“新瓶装旧酒”式的行政机构改革的确可以避免改革难以推进的问题,但一个事实也不可忽视:这一方面会让机构改革的力度大打折扣,甚至有流于形式之感;另一方面,这种改革也阻碍了新生力量出现,不利于工作。以佛山高明区14位副局长的“最牛局”为例,因副职多,在自然减员前,甚至在自然减员很长一段时间里,这个局都不太可能提拔新干部,这显然会挫伤下级人员的工作积极性;而新局成立后,面对比原来更为复杂的工作又需要有新生力量进入领导班子。这样一来,不仅不利于工作积极性的提高,也不利于正常工作的开展。评论强调,显然,要改变这种状况,需要落实公务员,尤其是领导干部的退出机制。让领导干部可上可下真正成为一种制度实际,而不只是漂亮的口号。在笔者看来,稳定不是行政机构改革新瓶装旧酒、换汤不换药的理由。新瓶装旧酒的改革,除了可能会消解改革的意义,也会让改革失去民心。半岛都市报的评论认为,一个局竟有14个副局长!这的确超出了不少人的想象力。这种不痛不痒的改革,其“后遗症”危害更大:超编的副职不退休,下一级的上升渠道就打不开,超编的员工不退休,新鲜的血液也就补充不进来,队伍僵化之下,行政效率自然会大受影响。酒还是那些酒,只不过换了个大点的瓶子装,这种不啃硬骨头,绕着困难走的大部制改革,还能称其为改革吗?不客气地说,这种“新瓶装旧酒”式的改革顶多叫“撤并机构”,在这样的“改革”模式下,权力只不过在不同部门之间进行了一次横向转移,行政成本也没有得到有效降低,除了观赏价值,其实际意义和价值何在?
    
    二、根本不是大部制改革惹的祸!半岛都市报的评论认为,面对公众的指责,高明区组织部似乎感到很委屈——之所以有这么一堆副局长,还不是大部制改革惹的祸?据了解,大部制改革前高明区有32个局,而改革后合并成了18个局。机构少了,如何安置被砍掉的局的大小领导们,却成了大问题。他们既没犯错误,又不到退休年龄,不能降职降级,也不能辞退。于是,这些局长副局长们摇身一变,就成了新局的副局长。不过,委屈归委屈,高明区组织部门将“一个局14名副局长”的原因赖到大部制改革头上,肯定说不过去。众所周知,大部制是个好东西,是现代政府管理实践所证明了的更为先进高效的组织结构形式,它将有力地促使政府机关转变职能,抑制政府部门机构重叠、多头管理、协调困难等问题的产生。现在,大部制改革已经在中央国家机关大范围推广,从中央逐步推广到地方也是大势所趋。在这种情况下,不少地方政府也开始了大部制改革,并出现了“深圳模式”、“成都模式”、“顺德模式”等多个模型。不过,在大部制改革的过程中,如何平衡各方利益尤其是各个被撤并部门的领导们的利益,如何安置富余工作人员,成为第一大难题。在大多情况下,出于快速稳妥推进改革的需要,各地一般采取绕过人事这一障碍,由易到难,先把机构减少,然后多设副职,增加科室编制,于是,大部制成了“大拼盘”。佛山市高明区一个局有14名副局长,恰是这种改革思路之下的极端表现。评论认为,大部制之“大”,不在部门大,也不在领导班子大,而是指政府部门的管理视角从微观层面向宏观方向转移,由管制向服务转移。评判改革的成效,关键看人员编制有没有减少、政府部门的职能范围有没有收缩。而要实现这一目标,必须破除公务员能上不能下,能进不能出的制度和思想禁锢,如此,大部制改革才不会出现“改出一堆副局长”这种尴尬事情。评论强调,实行大部制改革除了适应社会发展和转变政府职能之外,其中一个主要的目的就是精简高效,可想而知,把两个或两个以上部门整合成一个机构,除了一般工作人员一下子增多之外,官员必然也会突然“增多”,虽说在干部使用中一再强调能上能下,然而在实际运作中,干部只要不犯错误,可以不提拔,但谁也无法降其职。实行大部制改革,并不是单单把几个部门“综合”到一起,关键还是对干部使用制度的改革,否则,这样的大部制只能称之为“改”而谈不上“革”。虽说保留过渡也不无道理,但是,如果不彻底解决干部能上不能下的问题,这样的“过渡”几乎是遥遥无期。那些副局长大多都只有四五十岁,按照“自然减员”来对这些副局长进行“内部消化”,没有十年八年不可能完成,而这些等着“自然减员”的副局长们,很可能不会再谋其政。如此,大部制非但发挥不了应有的积极作用,甚至想提高工作效率都几乎不可能。华声在线发表署名文章指出,为何实施“大部制”?其目的不是为了保住官位,也不是为了保住官员的待遇,而是为了提高效率,减少行政成本。发生最大的变化就是减少官员,可事实上,官员却是一个都不减。全国人大代表、全国人大法律委员会副主任委员、中央纪委原副书记刘锡荣,在浙江代表团全体会议上建议制定《编制法》,制止“官满为患”。刘锡荣说,现在有些地方乱设机构,乱定级别,领导职数和公务员人数超标,“这两乱两超给买官卖官留下无尽空间。”刘锡荣说,一些乡镇好几百个干部,小汽车停了好几排,一些地方政府秘书长有十几个,每个秘书长都要给房子,配汽车,这些支出最终都是老百姓买单。无疑,一局14位副局长就是最好的注脚。一个局有几个副局长,这是有明文规定的。多余的副局长,怎么办?竞争上岗就行了,让民意说话。可事实上,不仅副局长一个都不少,反而是要论资排辈,通过“自然减员”来“内部消化”,如此,还要改革干什么?14个副局长不是“大部制”产物,而是在逆“大部制”,是在与民作对,是权力自肥,如此怪胎,为何还能够平安无事?为何还能保住官位不变。“大部制”难道不是在改革,而是在玩文字游戏?
    
    三、必须具有“革自己命”的勇气!红网发表评论指出,之所以出现一个局十几名副局长的“怪胎”,究其根本,导致大部制改革后副职超编严重的原因正是权力缺乏“革自己命”的勇气,各种利益纵横交错,使得改革停步不前,甚至倒退。权力从来就是自上而下任命,缺乏必要的外部监督,也缺少实质的竞争机制,使得官员之间容易形成利益同盟,再加上官员本身的高福利和待遇,使得权力不甘于撒手。显然,要打破大部制改革的困局,就需要改变权力唯上不唯下的格局,让权力对民众产生足够的敬畏,同时,就是要加快干部选拔制度改革、公务员管理模式的改革,激活权力之间的竞争机制,以立体式改革深入推进大部制的改革,倒逼那些能上不能下的官员做出选择。或许,这些改革的步骤并非佛山市高明区所能办到,在大环境没有根本改变的情况下,佛山市高明区难免会陷入广州、深圳等地的困局。但不管如何,将责任推给“大部制”都无法让人信服,根本上,佛山市高明区还需要反思,在现有制度基础上,是否已经做到位?新民网的评论指出,“副局超编”不仅折射出官场流弊,更暴露出体制的“病态”。现实已表明,当方丈多了的时候,不仅和尚们吃不饱,而且由于互相争权,常常导致一座寺庙走向衰败,“副职超编”势必会造成“九龙治水”的混乱局面,不但不会提高效率,反而导致行政效率低下、资源浪费,更容易形成用人上的不正之风,甚至会助长腐败。评论强调,干部能上能下,能进能出,这是干部人事制度的准则。超编现象的背后,折射出单位改革过程中为平衡各方利益,尤其是“照顾”被撤部门领导的利益,同时超编的干部迟迟不愿退休,造成官员的流通渠道“闭塞”,公务员队伍由此越来越庞大。因此,“副职超编”根本还在于体制的弊端。显然,要打破干部“能上不能下”的困局,革除内部消化不良带来的“内部耗损”,应当畅通机制,多管齐下。首先,要健全相关制度。完善干部选拔任用制度,加大竞争性选拔干部力度,进一步畅通干部“下”的渠道,让干部“既能上又能下”。其次,加强监督管理。机构编制委员会要负总责,严格机构编制的审核监督;要畅通“网络、电视、电话”三位一体的机构编制监督体系,加大曝光力度,严肃查处违规设领导职数、设编等问题。信息时报发表评论认为,但凡改革,都难免有阻力。既要改变一些东西,也要革除一些东西,当然不可能一蹴而就。大部制改革,亦面临权力安置这样的难题。可是,当改革遇到困难的时候,如果逐步对既得利益者进行妥协和让步,必然会影响大部制改革的走向。要改革,就要来真刀实枪的改革。“改”而不“革”,是不完整的,不全面的。希望正在进行改革的地方政府,能够当断则断,来一场有魄力的、彻底的改革。千万不能让公众寄予厚望的机构改革,变成简单的机构合并,或合署名办公。人民网的评论指出,改革开放以后,政府机构改革基本上每隔5年进行一次,然而给人的印象是越改人员越多,机构越臃肿,人浮于事现象未得到根本遏制,而今,机构改革更是到了深水区,套用广东省省长朱小丹的话来说,到了“革自己的命”的地步。俗话说:革别人的命易,革自己的命难。机构改革推进步履维艰可想而知。但改革艰难并不意味着就应该原地踏步、畏缩不前,相反,越是艰难的改革,越能考验和体现执政者的水平,邓小平同志曾一针见血地指出:“不改革就是死路一条”,因此,推进大部制改革是大势所趋,也是精简行政机构的有效之举,但大部制不是万能的,一些具体的问题未必能够“一揽子”解决。最明显的是机构撤并后,原来众多厅、处级干部无从安置,只能通过增设副职来进行过渡。再加上现行《公务员法》没有对干部的退出做出相关规定,便形成了处级以上公务员只进不出的“干部终身制”。评论特别指出,“一正N副”是一种不正常的官员任职现象,亟需得到破题。除了加快完善相关法规条例进度,以公共事务为基准确定部门职能和人员编制外,还应该倒逼公务员退出机制的尽快出台,彻底打破干部终身制,在精简机构的同时,淘汰冗员,从根本上实现人与事的一致。饶有意味的是,当地区组织部负责人给出“过渡时期特殊情况”的解释,尽管从情理上可以理解,但从法理上说,实在过于牵强,因为这个“过渡期”究竟有多少长并没有具体时间规定,难道只能等着到年龄退休才退下来不成?如果不彻底解决干部能上不能下的问题,这样的“过渡”几乎是遥遥无期。那些副局长大多都只有四五十岁,按照“自然减员”来对这些副局长进行“内部消化”,没有十年八年不可能完成,而这些等着“自然减员”的副局长们,很可能不会再谋其政。如此,大部制非但发挥不了应有的积极作用,甚至想提高工作效率都几乎不可能。笔者以为,既然下决心进行大部制改革,就应当把干部能上不能下的问题放在改革的切入点,而这不仅考验地方政府的智慧,更考验改革的勇气。广东佛山大部制“副职扎堆”并用“自然减员”进行过渡的改革,不仅是“根据利益格局决定改革取向”,更谈不上是在“革自己的命”,如果大部制就这样既算完成了改革,那与不改又有什么两样呢?由此看来,“改革已经进入攻坚阶段”这话说得一点没错。
    
    注:汇编参考文章
    《大部制改革不是改出一堆副局长》,半岛都市报,作者为杨祥玺;
    《14个副局长不是“大部制”产物而是权力自肥》,华声在线,作者为郭文斌;
    《“副职超编”暴露体制“病态”》,中共新闻网网,作者为渤海钓鳌客。
    
    (仅代表作者个人观点,不代表本网立场和观点)
    
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