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中国外交的内部要素改革
(博讯北京时间2012年3月06日 转载)
    
    来源:明镜杂志 作者:郑永年
     (博讯 boxun.com)

    美国是民主的典型,但美国的外交是高度集权的。如果中国所提倡的公共外交,演变成外交领域的“泛民主化”,那么损害的必定是国家利益。
    
    既然外交是内政的延伸,要有效应付外部外交环境的挑战,首先就要改革内部环境。内部环境包括很多方面,其中最主要的有决策者对外交的政治重要性的认知、外交的决策结构和社会环境。
    
    外交是国家间的事情,但对外交的政治重要性,每一个国家的认知是不同的。不同的认知导致不同的决策结构和社会环境。在今天的中国,最令人遗憾的是对外交的政治重要性的认知不足。在外交认知上,自近代以来,中国总体上来说经历了几个主要的阶段。
    
    中国尽管是个文明古国,具有数千年的历史,但外交的历史并不长。在清朝之前,中国并没有一个类似今天“外交部”那样的机构。传统上,中国人把自己视为是世界的中心,“世界”只是中国的延伸。中国在和其所知的外在世界打交道的过程中,也发展出了“朝贡体系”,朝廷也设置了机构来接待“朝贡”来使,但这并非近代意义上的“外交”。在西方列强来到中国之后,中国的精英才开始发展出国际观来。中国传统形式的国家,无法应对自西欧产生的近代形式的国家,中国的精英才开始学习西方,包括外交。清朝设立近代形式的“外交部”,算是中国制度近代化的一部分。但即使这样,外交也并没有赋予足够的重要性。大概外交是个比较麻烦的领域,统治者中没有人才想去碰它,甚至可以回避,总是派一个无足轻重的人物来掌握外交。等到外交方面出了像鸦片战争那样的大事情,皇帝才会派一个“王爷”之类的人去处理。
    
    更为重要的是,在帝国主义时代,中国的“外交”很难说是真正意义上的外交。顾名思义,“外交”就是要“走出去”和其他国家交往,在国际舞台上追求自己的国家利益。大清帝国的“外交”是在自己的国土内部进行的,主要是抵御或者减缓西方帝国主义对中国的蚕食。最典型的就是李鸿章在中国的土地上进行的“大外交”。作为外交家,李鸿章直到今天仍然为人们所敬佩。没有他的“大外交能力”(即在各帝国主义之间的周旋),中国有可能早就成为西方或者日本的殖民地,而非后来毛泽东所定义的“半殖民地”了。不过,“弱国无外交”,李鸿章的“外交”天赋并没有能够阻止帝国主义对中国的蚕食。李鸿章自己也感叹,当时的清朝已经是一间“破屋子”,他仅只是一个“裱糊匠”而已,无力回天。

“大国小外交”的格局
    
    清朝解体之后,中国走上了重建国家政权的漫长的历史过程。从孙中山到蒋介石到毛泽东,各派政治力量都和其他国家(主要是西方和日本)建立了不同形式的关系。其间,国民党政权也曾经有过可歌可泣的外交历史。但总体上,因为国家力量的弱小,中国并没有得到多大的“外交”空间。在很大程度上说,中国是作为西方国家(尤其是美国)的一个“工具”而被给予了一些外交空间。直到1949年中华人民共和国成立,中国才开始真正意义上的外交。不过,当时外交的主要目标也并非是“走出去”,而是求生存,即一个恶劣的国际环境下,求得新生的人民共和国的生存。由周恩来亲自来掌握外交,足以说明外交的重要性。也正因为如此,周恩来总理才树立了“外交无小事”的外交意识。改革开放前,中国所有的外交领域的突破,无论好坏,都是在毛泽东和周恩来这样的人物亲自抓的情况下发生的。
    
    无论是内部还是外部,今天的中国外交环境完全是一个全新的局面,所可利用的各方面的外交资源已经今非昔比。在李鸿章时代,“弱国无外交”,但今天的情况又如何呢?很多人说是“大国小外交”,就是说国家越来越强大,但外交格局则越来越小。
    
    本栏前面几篇也系统讨论了今天中国外交局面所面临的内外环境。外交格局过小,首要的原因在于没有给予外交足够的政治重要性。在很大程度上说,中国的外交思维,还仍然停留在李鸿章时代的“抵御性”外交和毛泽东时代的“求生存”外交。从前中国缺少外交资源,现在是大量浪费外交资源,或者很多资源被闲置着没有被动员起来。这主要原因在于对外交的政治重要性认识不足。
    
    在经济上,中国现在是世界上第二大经济体,其经济的半壁江山也与世界经济高度互相依赖,生产什么、消费什么,都会对国际社会产生巨大的影响。在其它方面,包括军事、战略、文化等等也是如此。中国的一举一动都会导致国际社会的高度关注。不过,所有这些并没有反映在政治上。

大外交需要体制的支撑
    
    外交的政治重要性并非抽象。尽管中国领导人也一再强调外交的重要性,但这种认知并没有反映在机制上。本栏之前论述过中国缺失横向整合和纵向整合的机制。尽管外交利益多元化、声音多元化、决策角色多元化,但中国并不存在一个类似于美国那样的“国家安全委员会”来统筹外交事务。在任何国家,除了总统(总统制)和首相(内阁制),外长和财长最为重要。美国的国务卿在正式的行政系列上的位置是第三,实际上的位置是第二。中国的外长不知道出于第几位?但很显然,外长只不过是众多外交角色中的一个,并且其行政级别并没有较其它角色高。外长在政治系统中的等级不够,权力不够,其他国家就会对其不那么重视。更重要的是,在和外国打交道过程中,很多本来应当抓住的机会往往流失掉。
    
    要实现“大国大外交”,中国首先必须具有一个大外交的制度结构,没有这样一个结构,小外交的局面还是继续。如何改革体制?从体制运作的角度来看,中国的体制类似于俄罗斯或者法国半总统制的体制。也就是说,中国的国家主席和总理之间的分工,类似于这些国家总统和总理之间的分工,国家主席和总统都是掌握外交权的。当然,中国的国家主席的权力,主要来自于总书记兼任国家主席这一事实。如果意识到体制的这个特点,中国至少有两种相关的制度选择。一是改革目前的国家外事领导小组,设立“国家安全委员会”,使得这个组织变成一个实体。国家外事领导小组尽管由国家主席(总书记)担任,但因为这个组织是个虚体,难以拥有重大的外交决策所需要的资源。“国家安全委员会”这个设想在1990年代末有过,也进行过一些论证,但至今没有落实。中国作为一个崛起的大国,并且外交至于中国内政的重要性怎么说也不会过,设立类似这样的一个大结构势在必行。
    
    如果这一设置还有有困难,那么至少必须有一位政治局委员,甚至是政治局常委,来专门负责外交,并且辅助总书记(国家主席),在国家外事领导小组开展工作。在中国,一个领域的政治重要性,主要表现在该领域处理事务的领导的政治级别。钱其琛担任外长时同时是政治局委员。中国在1989年后在那么严峻的国际环境下,很快改变了外交环境,这是当时领导层亲自抓外交的结果,而当时的外交重要性,也表现在人事任命的政治行政级别上。中国的大外交需要一个大结构来支撑。
    
    再者,大外交格局的出现,也要求中国吸收消化一些制度变革所带来的新情况和新挑战。这里主要指的是限任制和年龄限制制度。限任制和年龄限制是改革开放后政治体制改革的产物,近年来越来越制度化。这些制度变革应当说是个巨大的进步。它们从制度上保证了个人专断已经成为不可能,也保证了领导干部的年轻化。但任何事物都有两方面。这些制度创新也带来了一些“缺陷”,就是如何确立政治责任。

区分外交专业与政治任命
    
    外交方面也如此。领导人物的频繁变换,经常导致他们的短期利益观念,很难从长远利益的角度来考虑问题。这并不说他们没有长远利益观念,而是说制度限制了他们不得不具有短期利益观念。再者,外交需要经验的积累,“资深”对外交来说至关重要。从世界范围看,那些伟大的外交家和外交战略家都是“资深”人物,也就是一辈子在外交领域打拼的人物。但在中国,限任制和年龄限制使得“资深”不可能。
    
    中国不可能再回到政治人物终身制的时代。不过,这些“缺陷”并非不可能克服。从各国经验看,中国要把政治人物和职业外交家区分开来,也就是要在外交系统确立职业外交家(公务员)制度和政治任命制度的分离。政治任命是根据政治情况的需要进行的,并且需要从属于限任制和年龄限制,但职业外交家不能受政治任命的影响。这种分离即可以保证外交领域政策,在变化和延续性之间的平衡,也可以充分利用职业外交家所积累起来的经验。
    
    光有职业外交家的经验,仍然不足以促使大外交的确立,因为职业外交家只是外交的执行者。更为重要的是,中国需要培养一些能够超越具体利益的外交战略家。李鸿章、毛泽东、周恩来和邓小平都是伟大的外交战略家。不过,现实地说,要中国出现类似的外交战略家已经非常困难。怎么办?中国可以培养出类似基辛格、布热津斯基那样的战略家。他们既可以来自职业外交家这个群体,也可来自大学或者研究机构。但不管如何,他们必须超越具体的利益。他们不应当有具体的组织和机构利益,他们所要做的就是界定“国家利益”及其追求实现国家利益的方法。这样的战略家必须和政治家配合,在重大外交决策上扮演重大作用。这样,就可以进而实现决策(政治家和战略家)和政策执行(职业外交家)之间的分离。
    
    中国目前缺失培养战略家的环境。中国的情况是,主要政治人物对外交缺失兴趣,大学和研究机构的研究人员,缺少和实际政治和政策的关联,职业外交人员只聚焦于具体事务的执行。这里,只有微观,没有宏观,更没有微观和宏观的关联。在这样的情况下,如何产生大的外交观念,大的外交格局?更为糟糕的是,中国的外交领域研究严重缺乏专业性,大多具有“重大影响”的研究,类似于“报告文学”或者“科幻小说”,靠情绪、愤怒来产生影响。缺失专业研究精神,使得外交战略领域似是而非,各种“阴谋论”满天飞。只有理性和科学才能探究未知的事物。没有理性和科学,就只好假定什么都是“阴谋”了。例如,这些年来,美国人做什么都被当成“阴谋”。货币是阴谋、朝鲜问题是阴谋、南中国海问题是阴谋,等等。因为相信这些都是阴谋,所以自己只好无动于衷。结果呢,自己被各种阴谋所困,眼睁睁地等着各种外交危机的发生,损害着国家利益。
    
    在外交的社会环境中,民意也正在变得不可忽视。外在世界把此称之为中国民族主义的崛起。因为愤怒是所谓的中国民族主义的主要特征,民意无论对中国的外交政策,还是外在世界对中国的认知,都在产生着相当的影响。尽管还没有类似于民主国家的表达机制,中国的民意也不可避免地变得重要起来。但是,在很大程度上,中国外交领域民意的愤怒与其说是对外国的愤怒,倒不如说对本国外交的不满。实际上,自民族主义传入中国以来,确切地说,自从五四运动以来,中国外交领域的民族主义,大多是表达对政府外交行为的不满。但这种愤怒的民意,经常促使中国的外交面临困境。
    
    因为外交方面的欠缺,导致社会的不满意;社会的不满意,导致政府官员必须照顾民意;而照顾民意,进而很难保证外交政策的理性。这是一个恶性循环。民意不可避免,但对民意还是要采用毛泽东的态度,即“既不要当人民的大老爷,也不要当人民的尾巴”。民意和专业外交必须区隔开来。现在,中国大力提倡公共外交,但对公共外交要有正确的理解,这并不意味着外交的大众化。社会当然可以在外交上扮演积极的角色,但一旦公共进入传统外交领域,一个国家就无外交可言。美国是民主的典型,但美国的外交是高度集权的。如果中国所提倡的公共外交,演变成外交领域的“泛民主化”,损害的必定是国家利益。
    
    问题在于,如何消减公众对外交领域的愤怒?很简单,要跳出目前的恶性循环,首先必须把外交做好。外交做好了,公众的愤怒自然就会消退。公众的愤怒消退了,外交领域的自主性就会增强,政治家、战略家和职业外交家就可以更专业地把外交做好。专业的思想、专业的决策、专业的执行,这些是一个国家好外交的前提条件。尽管各种非政府力量在崛起,但这个世界仍然是主权国家时代。主权国家因此必须通过各种方式,来强化自身作为外交主体的能力,而非被非政府力量拖着走。
    
    中国的内部外交环境正在变化,对外交事务的挑战正在迅速增加。很显然,这些内部环境变化既有其必然性,也是可以加以改革的。如果不能根据新的内部环境来改革外交的思维、政策和执行结构,不仅很难追求“大国大外交”的理性局面,而且不同形式的外交悲剧也会变得不可避免。
    
    (作者是新加坡国立大学东亚研究所所长)
    
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(本文只代表作者或者发稿团体的观点、立场)
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