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曹思源:印度——落后国家走向宪政的表率
(博讯北京时间2011年8月10日 转载)
    
曹思源:印度——落后国家走向宪政的表率

      第二次世界大战结束后,亚非拉许多不发达国家相继独立。它们都面临着选择何种政治制度立国的问题。例如,中国选择了人民民主专政,即无产阶级专政制度;而印度选择的是宪政民主制度。
    
      印度的宪政民主制度,是从英国移植又吸收了本国文化传统,经过长期磨合形成的,它对印度独立后的发展起到了积极作用。尽管印度的社会、宗教、民族、语言、种姓以及中央与地方关系等矛盾异常复杂尖锐,但全国社会秩序基本上得以维持,统一的中央政令大体上可以畅通全国。在这些方面,政治制度功不可没。
    
      20世纪90年代摆脱计划经济体制之后,印度的发展愈来愈快,长期落后的印度经济终于崛起于世。经济增长率在2007年便达到9.5%,增长率排名全球第二。据世界银行资料,对比1994年与2005年的数据,印度生活在贫困线以下的人口比例,已从36%降至27.5%。世界上许多学者都认为,未来十几年印度的发展速度将有可能超过中国。
    
      此外,印度的犯罪率很低。在全球有统计的62个国家中,印度的犯罪率处于倒数第二。
    
      印度大选被媒体称为“穷人的狂欢节”,因为此时是穷人表达民生诉求的最好时机。沿袭了几千年的种姓制度在近60年的全民普选中受到了致命的挑战,日趋瓦解。1997年7月当选总统的科·拉·纳拉亚南,成为印度历史上第一位贱民出身的总统。人数占优势的低种姓选民的参选参政,充分体现了宪政民主制度的生命力。
    
      因此,印度堪称新兴国家中最完善的宪政民主体制范例之一,被誉为“世界最大的民主国家。”
    

  一、印度国情,与中国最为接近
    
      印度和中国是两个接壤的亚洲大国。两国的国情颇为相似,或曰最为接近。因此,印度的社会发展经验,对中国的借鉴意义也可谓最大,值得我们认真研究。
    
    
      (一)历史悠久
    
    
      与中国一样,古印度也是世界四大文明古国之一,距今都有5000多年
    
    
      的悠久历史。公元前2500年至1500年之间创造了印度河文明。公元前1500年左右,原居住在中亚的一支雅利安人部落进入南亚次大陆,征服当地土著,建立了一些奴隶制小国,确立了种姓制度,婆罗门教兴起。公元前4世纪崛起的孔雀王朝统一印度,公元前3世纪阿育王统治时期疆域广阔,政权强大,佛教兴盛并开始向外传播。公元前2世纪孔雀王朝灭亡,小国分立。公元4世纪笈多王朝建立,统治200多年。中世纪小国林立,印度教兴起。1398年突厥化的蒙古族人由中亚侵入印度。1526年建立莫卧儿帝国,成为当时世界强国之一。从16世纪起,欧洲列强相继入侵这块土地。1600年,英国殖民者成立东印度公司,逐步在印度沿海建立殖民点,至1849年占领全境,英国政府接管东印度公司,直接统治“英属印度”。1947年英国公布《蒙巴顿方案》,实行印度与巴基斯坦分治;同年8月14日和15日,巴基斯坦和印度两个自治领分别诞生;1950年1月26日,印度宣布成立共和国,为英联邦成员国。
    
    
      (二)国土辽阔
    
    
      印度雄踞印度次大陆,国土面积约300万平方公里,在亚洲仅次于中国。
    
    
      (三)人口众多
    
    
      印度人口长期居世界第二,人口增长率和人口密度一直高于中国。印度全国人口2011年已达12.1亿,预计2050年将超过中国而成为世界第一的人口大国。
    
    
      (四)多民族、多语言、多宗教
    
    
      印度和中国都是多民族国家。中国有56个民族,其中汉族占总人口90%。而印度则有300多个民族,人口比较分散。其中人数最多的印度斯坦族占全国人口46.3%左右,其他如泰卢固族、孟加拉族、马拉地族、泰米尔族、旁遮普族等,分别占总人口的8.6%至2.3%,更多的人数更少的少数民族分布于全国各地。
    
    
      印度境内有180种语言、700多种方言,使用人口在百万以上的语言有33种。其中,宪法上承认的正式语言就有15种,讲印地语的人占人口总数40%。官方语言为印地语和英语。
    
    
      印度是一个多教兼容的国家。约有80.5%的居民信仰印度教,其他宗教有伊斯兰教(13.4%)、基督教(2.3%)、锡克教(1.9%)。此外还有佛教和犹太教等,其信徒各占人口的1%左右。
    
    
      总之,印度是一个多民族、多语种、多宗教及多重文化背景的国家。
    
    
      (五)建国前的经济基础十分落后
    
    
      印度共和国和中华人民共和国在建国前都经历过殖民地、半殖民地社会,经济基础都比较落后。且印度遭欧洲国家侵略始于16世纪初,比中国(自1840年鸦片战争算起)要早几百年,灾难更为深重。印度独立前夕,它所面对的是一个100万人死亡、1300万人流离失所、宗教暴力的伤口依然血流不止的社会。
    
    
      按照某种传统的理论观点,在一个人多地广、民族复杂、国民素质低、历史包袱重、经济基础落后的国家是不可能实行宪政民主的。然而,印度正是在这些条件下建立起了宪政民主制度,使自己最主要的弱点转变成了优势,推动了社会的进步发展,以事实证伪了上述“传统”观点。
    

  二、渊源于殖民地时代的宪政制度
     英国在侵占印度的同时,也将宪政制度带到了印度。这套制度在英属印度政府时已具雏形。宪政制度的移植及其运行,必然会对印度人民宪政意识的形成产生深深的影响。与此同时,印度人民反抗殖民主义的斗争,在一定程度上也反作用于当时的政治制度,使外来制度有所变通和发展。
    
      1885年12月28日,主要由印度社会上层人士和知识分子组成的民族改良主义政党印度国民大会党(简称国大党)在孟买宣告成立。该党既是印度民族利益和要求的代表,同时又带有近代欧洲的文化教育和思想政治背景。
    
      1919年12月23日,英属印度殖民政府迫于印度社会各界的压力,正式通过了《印度政府法案》。在这一法案中规定,“在印度政府的各个部门中逐步加强与印度人的联系,以使其自治体制日趋发展;旨在使帝国内的一个组成部分──英属印度进一步实现责任政府制度。”印度国大党在1930年1月26日公布的《独立日誓词》中也指出,“我们认为享受自由、享受自己的劳动果实,并且具有生活必需品,才能生存发展,这是印度人民如同其他人民一样不容侵犯的权利。我们还认为如果政府剥夺了人民的这种权利,压迫人民,那么人民就有权变更这个政府,或者打倒这个政府。在印度的英国政府,不仅剥夺了印度人民的这种权利,而且把自己置于剥削群众的地位……”。
    
      显然,殖民地的这种宪政需求是在反抗殖民政府与殖民统治的过程中产生的,因此是一种被动与回应式的宪政需求。
    
      在1939年8月1日做出的《国大党工作委员会关于印度土邦的决议》中写道:“印度国大党认识到:印度土邦人民拥有的、与生俱来的独立自治权利,并不亚于英属印度的人民……国大党认为,各位土邦王公也会乐意接受劝告,在保证给予他们的人民以完全公民权的同时,在他们的邦内,尽可能早日建立完全责任政府”。
    
      总之,从这三个不同时间点上的决议条文中,我们可以明确地看出,印度人民在对殖民宗主国的反抗与斗争中所体现出来的宪政需求的发展演变,他们已经慢慢地将一种回应式的宪政需求培育成为一种自发的宪政意识与需求。正如印度国大党工作委员会在1939年的一项决议声明中指出的,“建立一个制宪会议是决定一个民主国家宪法的唯一的民主方法,而且任何一个信仰民主与自由的人都不可能反对它”。
    
      如果说在沦为英国殖民地的初期,印度人民提出宪政需求是作为一种用来反抗英国殖民统治与压迫的武器,那时的宪政需求纯粹是一种外压式的、被动式的宪政需求的话,那么随着斗争的深入,这种宪政需求的口号已经不断地深入人心,殖民地人民的这种宪政需求已经完全转变为一种主动的、自发的制度向往与需要了。这种宪政需求的转变,为印度人民在独立后迅速地达成共识,为宪法的平稳运行做好了舆论准备,奠定了坚实的社会基础。
    
      在领袖的产生方式上,印度是一种宪政领袖与革命领袖重合型、宪政领袖与独立后国家第一代领导人重合型的领袖产生方式。印度的领袖以尼赫鲁为代表。首先,尼赫鲁是民族独立运动的真正的革命领袖,甘地更多的是起到一种精神领袖的作用。其次,尼赫鲁是一位具有宪政思想的宪政领袖。
    
      尼赫鲁出身于一个欧化资产阶级家庭,他早年曾留学英国,深受西方民主自由思想的影响。他从来就不讳言:“我的政治思想是我的阶级--资产阶级的政治思想”。他崇尚西方资产阶级民主政治,并公开宣称:“我相信议会民主和个人自由”,他说,“我是一个过分的个人主义者和个人自由的信仰者,以致不喜欢过分的组织化”。在制宪过程中,他受委托建立一个以他为首的专家委员会,并起草了一份文件,他在文件中强调:“独立自主的印度所有的权威、宪法的职能和政府机构的组成,都来自于人民的需要。保证全体人民获得社会、经济和政治上的公正,法律面前人人平等和机会均等,以及思想言论、宗教信仰等自由;对少数教派、落后的部族地区和被压迫阶级提供充分的保护”。
    
      从这些话中,我们可以很清楚地看到尼赫鲁的宪政思想与宪政精神。
    
      总之,印度的政治精英对宪政制度既熟悉又欣赏。因此,当英国和平地移交政权时,独立后的印度领导层也就能够顺其自然地继承并本土化地完善这套宪政制度。
    

三、1950年宪法及其影响
     印度自1947年8月15日取得独立之后,用了两年多的时间从事制定宪法的工作。印度制宪会议于1949年11月26日通过印度共和国宪法,1950年1月26日宪法生效,同时宣告印度共和国成立。
    
      (一)1950年宪法的要点
    
      1950年的印度宪法一直沿用至今,截至2002年12月议会虽已通过86项宪法修正案,但从未发生整体推倒重来,制定“新宪法”的事。印度宪法共有395条,1000多项具体条款,是当今世界最长的宪法,它的中文译本长达12万字。
    
    
      印度宪法虽长,其要点有三。
    
    
      1、公民的基本权利
    
    
      这部印度宪法赋予全国每个人以同样的公民权。任何一个人,只要他是印度公民并且年满18岁,都有权参加选举。
    
    
      每个印度公民都拥有的基本权利,还包括言论、表达、信仰、集会和结社、迁徙以及选择职业和行业的自由。这些权利保护每个印度人,使其避免由于种族、宗教、信念、性别等原因而受歧视。在法院这些权利是要强制施行的。
    
    
      2、政府
    
    
      立法机构:印度的政体形式是建立在全体成年人选举权基础之上的议会制。行政机构就议会的决议和通过的法案向由选举产生的议员负责。主权最终在人民。议会由联邦院(上院)和人民院(下院)组成。
    
    
      联邦院:联邦院的成员不超过250人,其中12人由印度总统指定,除此之外则由选举产生。该院不得被提前解散。联邦院议员每两年改选三分之一,这些议员不是直接选举产生,而是按比例代表制原则,各邦分配的议席采用单一可转让选票的投票方式,由该邦立法议会议员选出;指定代表都是在文学、科学、艺术和社会服务方面具有专门学识或实践经验的人士。联邦院由印度共和国副总统主持。
    
    
      人民院:人民院目前有成员545位,其中530位由各邦直接选举产生,13位由各中央直辖区选出。另外两位由总统指定,代表英裔印度人。如果不提前解散的话,人民院的任期自确定召开的第一次会议时算起为五年。人民院有自己选出的主持事务的官员--议长。人民院有权弹劾总统或对联邦总理提出不信任案。
    
    
      行政机构:印度总统是国家元首及武装部队的统帅。总统由一个选举团选举产生,其成员来自议会两院和各邦的立法机构。总统任期五年,可连选连任。他通常并不以自提议案的方式行使宪法权力。宪法上的行政权力归总理领导的部长会议。部长会议对民选的议会负责。
    
    
      副总统由议会两院议员联合选举产生。总统任命在人民院享有多数支持的人为总理。总统在总理的建议下任命各部部长。
    
    
      总理只有在议会获得多数支持的情况下才能保持其领导地位。
    
    
      司法机构:印度司法机构独立于行政机构,它是宪法的保卫者和解释者。最高法院是最高的司法权力机关。每一个邦都设有高等法院。民法和刑法皆有统一的法律适用于全国。
    
    
      印度是一个由若干个邦和中央直辖区组成的联邦。印度各邦皆有自己的立法议会,在某些情况下还会另设次一级的议院。立法议会的所有成员都是由本邦全体成年选举人选出的。各邦首脑称作邦长。邦长由总统任命,其在邦内行使的权力与总统在联邦政府内行使的权力通常一样。与中央政府相同,各邦也有自己的内阁,由首席部长领导,并对民选的邦立法机构负责。
    
    
      选举委员会:选举机构是集中于中央的一个依法设立的独立机关,称选举委员会。该委员会负责监督、指导和控制所有的全国议会选举和邦立法议会选举的选民造册工作,并安排实施选举事宜。
    
    
      3、媒体
    
    
      印度全部新闻媒体均属于民办。没有任何官方主管部门对于媒体的编辑方针进行限制和干涉。
    
    
      这种体制决定了印度媒体一向以思维活跃著称。他们抨击时弊、揭露丑闻,成为印度三权分立之外的第四种政治力量。对于监督政府运作,增加国家管理的透明度起着重要作用。在同业竞争中生存发展的新闻媒体,由于有了公信力和信誉度,因而在印度社会的号召力和影响力也非常大。
    
    
      报纸和杂志在印度具有独立地位,均为私人和财团所有。截至2007年底,印度有35595种以上的报纸,每天用100种以上的语言发行,总发行量9900万份,居世界第2位。其中有150种是大型报刊。印度还发行近40,000种期刊。
    
    
      “全印广播电台”(AIR)和“国家电视台”(DD)归于一个由著名人士组成的独立团体经营,24小时通过卫星自由地向全国各地播放。
    
    
      (二)1950年宪法的影响
    
    
      印度宪法是一部相当完善的宪法,是印度民主政治的标志。它以国家根本大法的形式确立了三权分立、多党竞争、议会民主、新闻自由的宪政制度,同时规定公民的平等权、自由权、文化教育权和私有财产不可侵犯权。印度宪法主要影响表现在三个方面。
    
    
      1、在议会民主制度下,印度各党派为了争取权力,目标直接指向议会的议席多少,而不是通过抓枪杆子、笔杆子夺权。印度政党之多可谓世界之冠,根据印度选举委员会的报告,印度第一次大选时,全国政党总数为192个,2009年第15届大选时,参选政党达1000多,注册选民超过7亿,4.4亿人投票,投票率为60%。
    
    
      印度普选制下的社会动员迅速激发了广大民众的民主意识和政治意识,拓宽了政治参与面,并使印度成为一个高度政治化的国家。在大选中,印度民众始终保持了较高的政治热情,选举的结果基本上反映了民意。参加投票的比例一般都超过了60%。民众普遍参与国家的政治生活,不仅逐渐扩大了社会各个层面民主体制的建立,使各级选举形成了制度;而且打破了印度传统社会中特有的封闭性和落后性,促进了社会的变革和开放。这无疑代表了社会的进步方向。
    
    
      2、印度议会民主制把各种政治力量纳入了合法的政治斗争轨道,从而避免了大规模暴力革命的发生。无论政治风云如何变幻,从1952年至2009年,半个多世纪的历次大选从未中断。每一次选举都保证了国家政权的平稳更迭和政府组成的合法性。这在一定程度上表现了民主政体对社会矛盾的缓解和调节能力。1989~1999年十年中,曾一度出现过政府更迭频繁,但这种不稳定并没有影响整个国家机器的正常运转,也没有影响国家重大政策的连续性,更没有导致中央政权垮台的局面。这一方面是因为具有较大弹性的民主政治体制有着保持政治基本稳定的能力;另一方面,印度在国家的政治活动中较好地保持了文官治国和军不干政的传统。军队始终保持了对整个国家而不是个别政治势力的效忠,这是保持政治稳定和国家统一的重要力量。
    
      从半个多世纪的实践来看,尽管国内的政治力量对比和政治格局发生了重大的演变,民主政治经历了各种严峻的考验和挑战,但是它已在印度的政治生活中扎下了根基,得到了社会各个阶层,特别是新兴中产阶级的广泛认同,因为他们都在不同程度上与这种制度建立了利害关系,都想通过这种制度分享一部分国家权力。
    
      世界上几乎没有任何国家像印度这样复杂,有着这样多的种族,相互之间无法用语言交流;宗教和文化习惯千差万别;各地的地形、气候和经济发展水平也大不相同。但印度却把自己最主要的弱点变成了优势。印度的办法是“多样并存的民主”。印度没有借国家团结的名义对多样性进行压制,却在制度安排中认可了这种多样性:所有的团体、信仰、爱好和意识形态都能和平共处、相互竞争。
    
      这样做并非易事。印度不得不面对种姓冲突、不同语言团体之间权利的纷争、宗教暴乱以及分裂分子的威胁。尽管面对种种紧张与压力,但印度仍然是一个自由的多党制民主国家。
    
      从圣雄甘地开始的印度领导人一直是民主的忠实倡导者,这一点对印度产生了很大积极作用。印度第一位也是在位时间最长的总理尼赫鲁用他全部的政治生涯向人们灌输民主习惯--那就是鄙视独裁者、尊重议会程序以及对宪法体系保持信心。
    
      3、60年来,印度历经重重挑战但仍能生存下来并蓬勃发展,就是因为它找到了一个真理:如何在没有单一的权威的意识形态的情况下管理国家。举例来讲,印度允许所有宗教自由发展,确保没有任何宗教被国家赋予优势地位。
    
      曾经有人预言印度实行宪政民主会导致国家各民族、种族大分裂,并乐观其“败”。但是,时至今日,已经没有人再认真谈论印度分崩离析的风险了。泰米尔纳德邦和米佐拉姆邦等边远地区的分离主义运动被一个简单的方法平静地化解:昨天的分离论者变成了今天的首席部长和反对派领袖。
    
      不仅如此,印度的宪政民主绝不是少数人参与的游戏,它对劳苦大众最为重要。投票箱化解了种姓分化的潜在破坏力,低种姓中最卑微的人却能担任政府的高级职务。玛雅瓦蒂,一个“不可接触”的贱民女子,却三次作为首席部长统治着印度人口最为稠密的北方邦。
    
      从更为广义的角度讲,选举广场的逻辑意味着没有任何一个团体可以支配其他人。在这里,只有选票可以决定权力的更替。
    
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