税改关键是建立纳税人与财政的关联
(博讯北京时间2011年3月10日 转载)
来源：南方周末
全国“两会”召开在即，又是岁末年初，自然有更多的总结和展望。回顾近期新闻，一组数据颇让人忧虑，广州市市长万庆良在广东省“两会”期间大吐苦水：“十一五”期间，广州财政收入3348亿元，增长26％，一般预算财政收入872.65亿元，增长24.2％。人家都说广州富得流油，遍地黄金哪，实际情况是，五年间，3348亿中的2100亿元上交中央，300亿元上交省政府，余下872亿元才是广州自己的。加上中央和省的税收返还、固定投资，总额900亿元多一点。 (博讯 boxun.com)
与此同时，人大代表、中山大学法学教授黄建武在该市“两会”期间接受记者采访时提出，广州市2011年财政预算中，土地出让收入计划较上年大幅增收，这与目前的楼市调控政策存在矛盾。钟南山院士则为广州兴办亚运所欠债务担忧，称将代表广州向中央要求支持。
在经济运行稳健、财政总收入宽裕的情况下，广州竟然遭遇如此捉襟见肘的财政困局，确实引人深思。须知，这并非一城之困，自1994年分税制改革以来，到2009年，中央政府的预算内财政收入占整个财政收入的比例提升到了52％，地方政府所承担的支出责任却超过八成，严重的财政分配比例缺口，导致地方政府高度依赖土地财政，并不断开设地方性投融资平台举债募款，据银监会资料透露，到2009年6月末，全国各省、自治区、直辖市及其以下各级政府设立的平台公司合计达8221家，据估算，2009年末地方政府债务规模在11万亿元左右，相当于2009年地方本级财政收入的3倍。
早有学者指出，央地财权事权的不匹配，根源于分税制改革建立的自上而下的财政分配逻辑。这一模式规定上级政府主导财政分配，导致财权不断向上集中，事权不断向下摊派。这一逻辑从中央到省、市、县各级均得到贯彻，由此不难理解县域经济作为这一体系的末端，为什么成为强征土地等恶性事件频发之所。
在分税制的框架之下，也有诸如税收返还、转移支付和“大项目”专项划拨资金等调整央地财政分配关系的措施，但这些措施并未真正缓解地方财政的困局，反而由于割裂了地方政府财政收入与本地企业、居民的直接关联，导致其涵养税基、增收减支的动机减弱，“等靠要”之风渐长，“跑部钱进”、拉大项目的动力增强。而且，纳税人在各制度环节话语权的缺失，令各级财政用于民生的支出比例，远远少于其用于扩权增收的投资比例。
当前，有不少改革财政分配体系的声音，主张采用新开征税的方式来实现增加地方政府收入比例。其中呼声最高的是开征保有环节的房产税以替代一次性收取的土地出让金，但正如南方周末2011年1月13日方舟评论已经指出的那样，倘若改革并不涉及政府权力归位和纳税人权利伸张，而只是延续现有央地财政分配机制，则新税种不过平添纳税人负担，并让增量税负按原来的比例继续不合理分配下去。
我国已经忝列世界上税负最高国家之一，所以，无论央地关系如何调整，无论税制如何改革，其根本前提，都必须是不增加纳税人的负担。地方政府的财政困难当然要解决，但不是以现有央地财政分配机制不做任何调整，中央财政所占比例过大的现状丝毫不动为前提，不能只用提升纳税痛苦指数的办法来制造所谓增量，扩大地方政府税基。税制改革应该是存量结构的调整。而这方面本来不是没有思路，2008年末有过在减税1500亿的基础上，将增值税从生产型转向消费型的考虑，此举虽对地方政府涵养税基，刺激转型升级过程中企业加大固定资产投资投入起到积极作用，但由于阻力大而动力不足，该改革并未进一步深入至消费税，仅以固定资产投资抵扣作罢，重复征税依然存在。
由是观之，改革税制的动力只能来自社会，要令央地财权事权匹配，关键在于建立纳税人与财政分配的制度关联，具体而言，就是通过激活各级人大征税权，提高财政预算透明度，建立纳税人对公共产品在各个财政层级的需求信号，扭转自上而下的单向财政分配逻辑，建立健全供求双向的财政信号机制。从而完善纳税人与政府，以及中央与地方的多主体公共决策体系。
必须看到，国民对政府公共产品的需求是动态的，也是多层次的，需求的动态属性，意味着以计划的方式，自上而下划分财政的蛋糕，永远跟不上实际需要的变化。而需求的多层次属性则决定了纳税人既需要中央财政在教育、医疗等方面提供均等化服务，也需要因地制宜，由地方财政建立与区域经济密切相关的服务措施。这就是说，建立纳税人对财政分配的需求信号，并非偏向中央与地方财政任何一方，而是对两方面的征收合法性以及支出的精准度均有裨益。当然，也只有当纳税人有效监督财政预算时，才能确保财政取之于民，用之于民。从而扭转透支纳税人的短期行为，建立涵养税基，实现政府财政收入与民间财富双赢的目标。
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