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截访:政绩体制衍生物/张千帆
(博讯北京时间2010年12月27日 转载)
     来源:《新世纪》

     应改变官员只对上而不对下负责的体制,让人民能通过宪法规定的民主选举、人大监督和独立司法等制度为自己讨回公道。要终结截访,须改革政绩体制

     据近日媒体报道,北京安元鼎保安公司与地方政府签订协议并收取佣金,在京设立多处“黑监狱”,专门用于关押并押送到京上访者。国家法律显然没有授权地方政府“截访”,更不可能授权地方政府将限制人身自由的公权力“转包”给私人行使。这种“公权外包”或公权私用的做法当然是对公民人身自由的严重侵犯。 (博讯 boxun.com)

     没有任何正当法律授权却每天在从事绑架、拘禁和押送公民的严重违法行为,这样的私人“公司”只能被定性为黑社会性质组织;地方政府和黑社会性质组织沆瀣一气,非法委托授权其行使地方政府原本就不能合法行使的“公权力”,只能被定性为黑白勾结,其后果是十分可怕的。

     自人类社会有国家以来,政府的一个核心职能就是垄断暴力的合法行使。法治国家的政府受法律控制,在行使暴力过程中必须遵守法律规定的程序和实体义务,从而能保证政府不会任意滥用公权并侵犯公民的基本权利和自由。如果纵容地方政府动用私人力量镇压上访,无异于让一群私人超越法律之上对另一群私人行使暴力,不仅完全规避了法律对公权力行使的程序和实体限制,而且也放弃了本来只有政府才能履行的核心职能。最后必然是公权横行、私力泛滥,公民的基本权利和自由面临任意被侵犯的风险。

     当然,即便没有发生安元鼎公司这种“公权外包”,压制上访也同样是没有获得法律授权的违法行为。不论《信访条例》是否有权界定合法与违法上访行为,依照《立法法》规定,其作为国务院制定的行政法规,都不能授权任何地方政府限制上访人员的人身自由。各地“截访”所伴随的非法拘禁、虐待、强制参加各种“学习班”,甚至将不听劝阻的老上访户劳教、判刑甚至送进精神病院等行为,都是“无法无天”的公权滥用。

     在以前,“截访”职能主要由地方政府驻京办负责。今年7月,国务院撤销了146家地方政府职能部门的驻京办和436家县级政府驻京办。但讽刺的是,地方驻京办的撤销,更加成就了安元鼎之流的财路。因为“撤掉了驻京办,撤不掉驻京办的需求”,而安元鼎提供的“服务”恰恰满足了这种“需求”。

     这个“需求”究竟是什么?一言以蔽之,是“维稳”。仿佛把这些上访人员带回他们的老家,从首都或省会消失,上访就消失了,他们想要反映的问题也消失了,社会也就稳定了。假如问题真这么简单,这些人一开始就不会长途跋涉、千里迢迢来京上访了。“截访”好比给癌症病人吃止疼药,当然只能是维持一时的表面文章,不仅不能解决任何实质问题,而且在“截访”过程中产生更多的暴力、冤屈和不公,如此“维稳”必然是越维越不稳。

     地方政府官员不会不明白这个简单道理,但是他们为什么还乐此不疲,动用一切力量“截访”?他们未必那么在意“社会稳定”,但是他们确实极为在乎中央和上级的政绩考核。而“维稳”已被作为地方政绩的一个主要指标,处理上访不力足以成为“一票否决”的理由,让他们丢失“乌纱帽”。

     数千年来,中国一直实行自上而下的政绩管理体制,官员惟上不惟下,造成无所不在的欺下瞒上现象。既然官员不对人民负责,他们就可以滥用手中掌控的公权力鱼肉人民,造成大量侵犯民权事件;而人民则不能通过制度内的正常渠道维护自己的权利,自古至今源源不断的上访现象由此产生。

     “上”访者,向上级政府申诉下级官员腐败不公、以求讨还公道之谓也。照理说,在一个自上而下的体制中,上级掌握着下级官员的命运,理应惩治贪腐、为民申冤。问题是,自上而下的体制自身具有不可克服的局限性。别的且不说,偌大中国那么多的地方官员,一个中央政府显然是管不过来的,不然怎么会出现 “上有政策、下有对策”等一系列见怪不怪的现象。

     因此,政绩体制不可避免地蜕变为“政绩工程”:地方政府只要把表面文章做好,就能应付差事、加官进爵,而高高在上的中央则无法核实地方“政绩” 的真实性和准确性。《信访条例》的本意是让地方政府认真对待上访反映的问题,从源头上杜绝上访现象,但是地方却只要通过各种手段“围追堵截”,保持上访 “零记录”就算圆满完成任务。归根结底,“截访”不过是政绩体制的一个衍生物而已。

     政绩体制不仅不能解决上访问题,还是造成大量上访的主要根源。我们知道,目前相对多数上访和群体性冲突,都与农村征地和城市拆迁有关。地方政府之所以如此热衷征地拆迁,除了出于“土地财政”和官员个人寻租动机,一个重要原因是城市化和城市改造有助于拉升地方GDP,而GDP增长速度正是考核地方官员的主要指标。在GDP“大跃进”的政绩思维牵引下,各地强征强拆、大兴土木,弄得鸡犬不宁,在大肆破坏环境、浪费资源、重复建设“豆腐渣”工程的同时,也严重侵犯了农民和城市居民的基本生存权,进而造成了牵动各级政府神经的大量上访。

     作为困扰中国历史的独特现象,上访由自上而下的政绩体制产生,自然不是几名信访干部热情接待、倒茶送水就能解决的。即便各级政府停止“截访”、认真对待信访,也不可能有效解决上访问题。

     只要官员只对上而不对下负责,只要人民无法通过宪法规定的民主选举、人大监督和独立司法等制度为自己讨回公道,不能用自下而上的自治机制代替自上而下的政绩体制,那么他们的权利仍然会受到公权力的随意侵犯。因此,要终结“截访”,必须从改革政绩体制入手。

     作者为北京大学法学院宪法学教授 (博讯 boxun.com)

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