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国家财政是官家的?/洪振快
(博讯北京时间2010年2月24日 转载)
    编者按:国家财政=党的财政+官员的金库
    
     清代的政治制度基本上是沿袭明代,这在史学中称为“清承明制”。但是,清代制度设计中也有一个重大的进步,就是区分了“国家”财政和皇室“私家”财政,有利于社会的有序运转。 (博讯 boxun.com)

    
      明代及明代以前的中国历代王朝,皇室财政和国家财政是没有区分的,户部既管国家财政,也是皇帝的私人财库,皇帝要花钱,随时可以向户部支取———只要户部还拿得出钱的话。当一个皇帝乱花钱,或者皇室人太多而又奢靡浪费的时候,国家财政就要承受极大的压力,很容易变形乃至瘫痪,导致社会混乱。
    
      皇帝个人乱花钱导致国家财政危机的现象在中国历史上不胜枚举,但毕竟一个人的奢靡浪费还是有限的,而皇室却是个庞大的群体,又是利益必须保障的特殊集团,他们的耗费对国家财政的冲击更为可怕。
    
      以明代皇室而论,在建国初期不过几十个人,而到了万历年代,人口已近20万。日益膨胀的皇族宗室人口,成为国家财政的最大包袱,也成为明代中晚期最严重的社会问题。早在万历之前的嘉靖时期,已经有人把北虏、黄河、宗室看作社会的三大祸害。
    
      按照明初的规定,藩王的禄米,亲王一年万石,但后来国家财政不堪重负,只好降低支付标准。但即便如此,嘉靖时代宗室禄米仍达853万石,超过全国财政收入的三分之一。按照原先的设计,南方省份向北京提供400万石的漕米,北方省份向边境军队提供800万石的军粮。而宗室禄米居然超过了军粮,严重破坏了财政安全。其重要表现,是导致军饷无法正常发放、地方受灾无法救济,前者导致军队哗变,后者导致流民。另一方面,官方为了保证财政安全又加重税费征收,这又导致农民反抗。财政问题引发社会不稳定,致使社会发展陷入恶性循环,最终病入膏肓,无法挽救,明王朝在内外交迫下亡国。
    
      基于明代的教训,解决皇室财政,让其独立于国家财政之外,避免其对国家财政安全造成的损害,是清代统治者要考虑的重大问题。清朝解决这一问题的办法,是成立内务府,专门管理皇室财政,与主管国家公共财政的户部分灶吃饭,各自保持相对的独立,互不干涉。户部通常只需要每年向内务府拨10万两银子,作为给皇帝的花销。其他情况下,皇帝无权要求户部向其拨钱,为了保持个人花钱有度、节俭爱民的“仁君”形象,皇帝一般也不会向户部提出这类要求。
    
      内务府与户部分灶吃饭的制度设计,对清代财政的正常运转发挥了重要作用。一直到太平天国起义之前,清政府的财政一直保持着相对稳定的规模,各项收支运转也都比较正常。但是,这不意味着财政方面关系已经完全理顺,实际上仍然内含诸多问题。其中一个比较突出的问题是皇帝自己造成的,因为皇帝不便向户部伸手,他的个人花销受到了约束,只能想别的办法来弥补。
    
      清代皇帝想了很多招数,其中一个办法,是让地方督抚大员交“议罚银”,所得除少数特例外,均“解交内务府充公”,汇入内务府财政。“议罚银”少则万两,通常三万两上下,最多的一例,是乾隆五十九年(1794),两淮盐政全德被议罚交银38.4万两!
    
      另一个办法是特派内务府人员主管盐政和税关,从商人那里榨取钱财。从清代皇帝的思维来看,农业是“本”,商业是“末”,为了保持社会稳定,不能随便加重农民负担,但向商人伸手,关系不大。所以,清代征收盐税和关税比较多的地方,多是皇帝自己特派内务府包衣(即满清入关以前即投靠的汉人)去管理。比如盐税,是两淮最多,那么两淮盐政肯定是内务府人员———比如曹雪芹的祖父曹寅,曾任这一职位,曹家就是包衣。而关税方面,以粤海关最多,那么粤海关监督在乾隆时代对外贸易额增长较快之后,就一直是内务府人员充当。
    
      清代皇帝特派内务府人员出任征收商业税收较多的重要职位,目的之一就是通过非正式财政的渠道为内务府补血。内务府的奴才们在为内务府财政捞钱的同时,当然也不忘自己发财,这导致了商人负担的加重、商业秩序的混乱,以及商人与官方的冲突。特别是粤海关的捞钱做法,屡屡引发中英矛盾,对鸦片战争的爆发有着不可忽视的影响。
    
      皇帝可以让地方大员交“议罚银”,又可以通过委派内务府人员掌控盐税、关税而获得好处,这保证了内务府财政的有效运转,但地方官吏从国家财政中所取得的正式收入极其有限,他们必然要想方设法谋求灰色收入及贪污受贿,这就导致了他们在征税时的浮收现象,以及司法不公等问题,这既使基层运转不正常,也加剧了官民冲突。
    
      所以,尽管清代内务府财政和户部财政分家的做法有利于解决明代财政制度的重大缺陷,但问题解决得不够彻底,仍然埋有导致社会混乱的重大隐患。另外,尽管清代皇帝不能随便向户部要钱,但这毕竟不是刚性约束,一个广为人知的事实是,慈禧曾向户部要钱修建供她晚年享乐的颐和园,因此挪用和侵占北洋海军军费,成为甲午战败的原因之一。
    
      但是,不管怎么说,清代内务府财政和户部财政分家的做法,要比明代财政制度更符合现代国家财政的要求,因此清代的社会乱象不如明代那么严重。明代皇室成为国家财政严重负担,皇帝派太监到全国各地征税、弄得全国上下鸡飞狗跳的现象,在清代再也没有出现,这不能不说是一个历史进步。
    
      法国思想家博丹认为,财政是“国家的神经”。如果这根神经不正常,就会发出错误的指令,导致社会混乱。中外历史上无数的史实说明,财政制度缺陷,是许多社会乱象的深层根源。要减少社会乱象,必须使财政符合现代国家的要求。而要达到这一目标,第一重要的是要区分“国家”财政与皇室“私家”财政,国家财政是用于提供公共服务的,而“私家”财政只代表小集团的特殊利益,两者不能混淆,必须用明确的制度区分二者,避免小集团利益凌驾公共利益之上,国家财政变成私家财政。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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