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反腐根本:执政党内合理分权
(博讯北京时间2009年11月19日 转载)
    来源:南方周末
    
     作者:辛宇 (博讯 boxun.com)

    
    编者按:中共十七届四中全会公报于9月18日公布,对党内民主的进展及反腐的严峻形势都不乏忧患意识。如何“完善党内民主决策机制”并在反腐败方面加大“制度创新力度”?本期刊发制度反腐学者辛宇的探索文章,供参考。
    ■对于党内分权,半世纪前党的“八大”有过尝试。设立了党内最高权力机关中央委员会,毛泽东为主席;设立了党内最高执行机关中央书记处,邓小平为总书记;设立了党内最高监督机关中央监察委员会,董必武为书记。
    
    改革开放30年,从反腐蚀到反腐败也历经了30年。
    
    不争的事实是:经济建设国内外一致认可,同时,卷进腐败的人员之多、金额之巨、职权之重、级别之高的纪录,不断被刷新。中央的论断,四个字多年不变:仍然严峻。中国反腐能否取胜?
    

得之于政改推动经改,失之于政改滞后经改
    
    十一届三中全会开启了改革开放之门。但很多人没注意到,这个门是靠政改之力启动的。
    
    首先以解放思想为号角,恢复了实事求是;其次,终止了领袖个人的高度集权,代之以集体领导;第三,通过重建中纪委,使党内有了比较合理的监督;第四,此前长达36天的中央工作会议和其后5天的三中全会,身体力行了党内生活民主化,对全党起了重要的示范带头作用。这四项举措都是政改推动经改,使全党工作重点顺利转移。
    
    到了上世纪90年代,政改慢于、弱于并滞后于经济改革。经改这一腿的过长与政改这一腿的过短,其间的巨大缝隙,恰是腐败迅速滋生蔓延的土壤。
    
    现在继续沿用计划经济时期的纪检监察体制,已难以适应市场经济的发展。
    
    邓小平1980年关于党和国家领导制度的改革的“8·18讲话”,所针对的不是管理、技术层面的改革,而是顶层制度的改革。但此后二十多年的政改,基本上都是技术层面的改革,自觉或不自觉地回避了“8·18讲话”的实质。
    
    尽管改革可以暂时回避实质问题,但问题却不会因为暂时回避而自动消失。
    

宏观突破不了,微观也要见成效
    
    面对易发多发、不断滋生蔓延的腐败现象,各级纪检监察机关在缺乏体制改革试点的支撑和宏观战略改革的情况下,为不辱使命,只好采用不断加大惩处烈度 与打击强度来保持对腐败的相对高压态势。于是,人员不断增加,费用不断追加,机构不断扩编,级别不断提升,但30年来反腐败形势还是四个字:仍然严峻。
    
    下面讲,反腐反腐,越反越腐;上面说,取得明显进展,得到不同程度的遏制。在认识反腐形势上,公众多说现实,干部多说道理;下面多看问题,上面多看成绩;专家多讲体制弊端,领导多讲技术改进。
    
    陷入困境的主要原因在于,缺乏从宏观的体制制度层面上的突破,只好抓中观突破,以通过巡视、派驻,使同体监督有所改观。中观层面不便深入,就不断把 工作向微观层面铺开。党内监督的专门机关——纪委,工作细微到上马路检查收费,下矿井察看矿难事故……纪委查办的案件越来越多,教育的面越来越广,纠风的事越来越细,而监督的缺位和不到位改进不大,也越来越疲于奔命。8小时内的监督困难,就转向抓8小时外的监督;对官员本人监督之余,还转向监督其配偶、子 女、秘书;查处窝案、串案影响稳定,就搞定点清除、量体裁衣……
    
    目标的锁定不尽合理,靠投入更多财力物力人力的高成本反腐方式,有如扬汤止沸。不能只用加法,必须加减乘除并用。
    

预防腐败关键在党内分权
    
    30年反腐败,从只重治标,到标本兼治;从重视办案,到源头治理;从惩防并举,到注重预防;从一个注重,到三个注重(注重预防、治本、制度建设)。
    
    怎么预防腐败,始终还未能破解。由于缺乏体制预防和制度预防的试验田,因此无法根据试验田的收成及时提出“预防为主”的战略方针。
    
    在反腐领域还形成不了一个“预防为主”的共识,最关键的原因,就在于缺乏体制改革试点的有力支撑。遗憾的是,30年来,在政治体制改革上,没有“特 区深圳”,在纪检体制改革上,也缺乏类似的“小岗村”。如此,“注重预防”大多只能写在纸上,说在嘴上,贴在墙上,而很难落实在行动上。
    
    30年前邓小平就一针见血指出,“总病根”是权力过分集中。十一届三中全会开了改革开放从党内分权起步的先河,应当走下去。建立结构合理、配置科学 的党内权力结构,党内民主就能有存在空间,就能有发展的时间,就能真正成为党的生命;有了健全的党内民主,就能真正并有效地推动人民民主的发展。
    
    解决腐败问题,应当打破思维定式,走一条减法之路。也就是科学分解党内权力。一说分权,几十年的惯性思维是怕弱化权威,习惯做法是头痛医头分事权。
    
    既然一把手权力过分集中,一些地方和部门就想出了一把手不直接分管人、财、物的奇招。殊不知,一把手凭借过分集中的权力,让更依附于他的人掌管人、财、物,效果远胜于他自己直接管。执政六十年,必须认真研究并实践党内机构分权了。在保持中央和省委现在领导体制格局不变的前提下,可通过在市、县委搞试点来探索经验,寻求从办案的思维转向监督的思维,从峻法转向预防,从同体监督转向异体监督,从治标为主转向治本为主,从事后转向事前。
    
    这种从扬汤止沸到釜底抽薪的转型是个痛苦过程。但不走这步不行,想走这步,不改革体制制度也不行。
    

改革难题是“议行合一”体制
    
    实践中面临的最大难题是,党委实行“议行合一”领导体制。马克思在138年前对72天巴黎公社“议行合一”领导体制的赞扬,成了各执政的共产党权力结构的经典模式。
    
    其实,巴黎公社的“议行合一”,是在战争压力下采用的权力结构,是情有可原、时间很短的权宜之计。议行合一的权力结构没有保证公社的成功。
    
    苏联照搬“议行合一”权力结构,并由此而形成“苏联模式”。党内权力过分集中的总病根,是导致苏联解体、东欧剧变的重要原因。前苏联部长会议主席 尼·雷日科夫,曾引用过一句名言——“权力应当成为一种负担。当它是负担时就会稳如泰山,而当权力变成一种乐趣时,那么一切也就完了。”苏东剧变令人深 思。
    

监察制:中国历史上的权力分立
    
    如果考察中国封建社会的监察制度,可以发现其权力结构设计颇有可取之处。
    
    秦始皇统一中国,也完备了监察制度。皇帝拥有决策权,宰相郡守县令拥有从中央到地方的执行权,同时还设立了从中央到地方独立于行政官员的御史制度, 并赋予其监督权。中国成为世界四大文明古国,既得益于开西方文官制度先河的科举制,更得益于开西方三权分立先河的监察制。但现在很少有人研究秦汉以来中国 三权分立这笔历史遗产。
    
    无论是加强党的作风建设,还是严格党的组织纪律,现在党委成为同级纪委难以监督的对象。之所以难以监督,是因为地方各级党委是将党内决策权、执行权、监督权集中于一体,而在这一体之中,又往往集中于被称为“一把手”的一个人。
    
    尽管在中央正式文件中没出现“一把手”称谓,但如果不引起高层的足够重视,“一把手”可能凭借其越来越大的张力,最终挤进中央的正式文件。常委会的 召集人,可能演变成不再是普通成员的“班长”,而成为凌驾于班子内所有成员的“一把手”。为了使这种凌驾能合理合法,个别地区的“一把手”通常还要加挂上 级党委常委或副书记的职务。
    
    诚然,个别地区的“一把手”加挂上级党委常委或副书记的头衔,在特定时期和特定地区有合理性。但是一旦常态化并固定下来,必然弊大于利。个人权力肯定会成为监督的死角禁区;对组织,党内民主肯定会受到削弱和重创。杜世成是如此,陈良宇也是这样。
    
    不知最初决定加挂上级党委常委或副书记的头衔的领导者们,是否从历史和战略的高度,研究并权衡过加挂的利弊得失?
    

在这一权力过分集中的体制下,执政时间越长,党委一把手权力集中的程度就越高;在计划经济向市场经济转型的过程越长,权力的含金量就越重。其根源无不出自权力过分集中的“总病根”。
    
    改革开放前的“文革”十年浩劫,从中央到地方对这一“总病根”的认识已十分到位。但是,改革开放30年来,始终未能解决好这一“总病根”。
    小病慢慢酿成大病,违纪渐渐形成歪风,腐蚀逐步成为腐败。虽经组织部优中选优,并经党委、纪委严格把关,“一把手”犯错比率居然高于一般普通党员和 其他领导干部。通常占同级别犯错误党员领导干部的百分之四十左右,个别地方甚至超过百分之五十。究其错误背后的原因,可以很清楚地看到:地方党政各级一把 手的集权程度超过了建国来的任何一个时期。
    
    事实证明,当权力失去20%的监督时,它就蠢蠢欲动;当权力失去40%的监督时,它就破门而出;当权力失去60%的监督时,它就铤而走险;当权力失去80%的监督时,它就敢于践踏一切法律;当权力失去100%的监督时,它就不怕上断头台。
    
    腐败一旦在较长时间、较大范围保持一种“出生率”大于“死亡率”的态势,就会在局部出现人心思贪的现象,就会在一些人中间发出为没有机会腐败的喟叹,就会在部分人中出现笑廉不笑贪的心态。
    
    称谓上,书记变老板,老板变大爷。权力所内含的独占性、扩张性、排他性,在这“总病根”的催化下,对内形成强烈的封建式的人身依附关系,对外先滋生成跑官要官,再蔓延成买官卖官,最后发展成骗官杀官。
    

中共“八大”曾尝试党内分权
    

欲治其症,欲求其解,党内的决策、执行两权必须分开。
    
    对于党内分权,半世纪前党的“八大”有过尝试。设立了党内最高权力机关中央委员会,毛泽东为主席;设立了党内最高执行机关中央书记处,邓小平为总书 记;设立了党内最高监督机关中央监察委员会,董必武为书记。甚至从中央到地方还推行了党代会常任制。然而由于国际形势的突变,毛泽东关于设立“党内国会” 的构想及其党代会常任制的推行,很快戛然而止。
    
    党内分权、党政分工、党政分开,孰先敦后?1980年代也有过教训。当时党内还没有科学分权,党政还没有合理分工,党的肌体还没有建设好的情况下,仓促提出党政分开,结果欲速则不达。
    

从县级党内分权开始试验
    
    党内分权怎么才科学合理,可向现代企业借鉴。现代企业法人治理结构通常由决策机关(董事会或股东大会)、执行机关(总经理及各级经理人员)、监督机关(监事会)三大部分组成。分工明确,制衡有效。
    

借鉴现代企业的权力结构,可从县级党内的分权入手。
    
    首先,由该县的党代会选举产生党内的三个委员会(党内原有的县处级职数不必增加)。一是县委会(党内决策机关),由15—21人组成,实行委员会 制,县委书记是会议的召集人也是县委会成员中唯一的县处级干部,但他的一票与其他委员的一票无异。这时的县委书记,也真正具备了兼任县人大主任的基本条 件。二是执委会(党内执行机关),由5—7人组成,实行首长负责制,由现任的县委专职副书记担任执委会书记,成员包括组织部长、宣传部长、统战部长、县委 办公室主任。三是监委会(党内监察机关),由5—7人组成,实行委员会制,县纪委书记改称监委会书记。
    
    其次,党代会闭会期间,由县委会代行其职权,县执委会和县监委会向县委会报告工作,并接受其监督。
    
    最后,县监委可以对党内专门的执行机关——县执委进行到位并有效的监督,同样县执委也可对党内专门的监督机关——县监委进行有效制衡。
    
    综上,在县级党委进行改革党内权力结构的试点,既符合党的十六大、十七大提出的扩大在市县开展党代会常任制试点的要求,也遵循了分权制衡的原则,还 能有效推进党代会常任制的试点工作。通过党内科学分权,逐步实现党政合理分工,再到完成党政分开。分权、分工、分开,既能有效并充分发展党内民主,也恢复 了党员主体地位,还是从战略层面上真正实现预防和遏制腐败滋生蔓延的过程。 (博讯记者:鲍伯) (博讯 boxun.com)
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