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岳勇:国家权力与村民自治
(博讯北京时间2009年8月16日 转载)
    
      遍观20世纪中国农村政基层政治制度的变迁过程,即是国家权力与民间力量的你进我退的博弈过程。资本生产方式进入和政治动荡(军阀混战,抗战、解放战争)以及后来的土地革命彻底的瓦解了乡绅自治的乡村秩序。国家权力因此将触角直指每一位农民,从而汲取了大量农村的物质资源和人力资源,用以战争或者加快工业化的进程。但是这一违背比较优势战略的经济增长方式极大的束缚了农村、农业和农民自身的发展,破坏了农村经济的自生能力。在农村经济的崩溃的边缘,国家权力适时的选择了退出。80年代以来,村民自治逐步成为社会的主流,而国家权力在农村正在层层向上退出或由许多非政府组织(NGO )代替和分流。
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      从上而言,村民自治可以将国家权力从农村基层组织逼退,避免国家权力对农村经济的过度汲取,从而恢复农村经济的自生能力,缩小城乡收入差距。因此,自治运动的兴起必将有利于农村经济和社会的发展。但是我们的调查结果确显示:农民对村民自治是失望甚至反感的。为什么呢?
    
      首先,我们必须放弃农民非理性假设来考虑这一。经济学第一原理“成本—收益”原则告诉我们:如果农民对自治保持冷漠或反感态度,那一定是由于农民的收益与成本相当,甚至小于收益。调查中许多村民反问我们:“地都分到各家了,(村委会)还有什么可管?”。事实上也的确如此,《组织法》中村委会的主要职责是“办理本村的公共事务和公益事业”。但农村真正的公共事务、公益事业有哪些?无怪乎水、路、电、电话等。而电有电力局,电话有电信局,水、路也是一次性一劳永逸的安居工程。因此随着公共基础设置的完善,村委会已基本没有什么事可管。因此即使采取最民主的(假定不考虑成本)选出村委会成员,对村民而言,其民主收益已是微乎其微了。
    
      但实行民主的成本却是高得惊人。民主的成本主要是民主选举、决策、管理和监督的成本,其中份额最大的为监督成本。就如村上的一位熟悉村上财务状况的村民告诉调查者,以每人每年平均参加2天民主活动(包括选举、决策、管理监督等全部会议及执行时间)为例,庞东村1323中假定1000人有选举权,每人每天劳务费为10元。这样,庞东村村民单方面每年民主成本即为2万元,并且此外再加上村组干部每月工资总额1150元,每年仅民主的货币成本即为33800元。这其中还不包括民主监督揭发者所面临打击报复的风险成本和其它机会成本。即便如此高的成本,能不能真正的保障村民权利、确保村干部廉洁奉公,结果还是不得而知。民主成本的畸高,民主结果的不确定和民主收益的低下,使得当前村民对村委会和民主自治的忽视成为一种理性行为。
    
      其次,《组织法》第一条明确规定,制定本法目的在于“保障农村村民实行自治,由村民群众依法办理自己的事情”。而农村基层民主制度建设正是村民自己的事情,因此我们在这一问题上应该给村民绝对的权利,不要给村民强加一个“村委会+党支部+村民大会+村民代表会+村民议事会”的中央民主模式。真正的民主绝不仅仅是一种给定模式下的民主,更应该包含选择民主模式的民主。既然是村民自治,村民办自己的事情,就应该给村民选择适合本村特殊村情的民主方式的权利。而我们农村基层民主自治政策却推行一种自上而下、一律雷同的民主体制,这样的民主不仅会使民主的成本过高,使民主成为村民的一种负担,而且会使民主最终成为一种代价高昂收益甚微的标榜形式。使农村基层民主建设由于民主成本过高从而走向民主的反面。当政府给了农民只有一个选项的选择题时,作为博弈一方但只能接受博弈对手制定的规则的农民则完全有权力对这种不平等的博弈说不——选择退出或漠不关心。
    
      最后,制定《组织法》的目的在于由村群众依法办理自己的事情,是为了保障农村村民自治。宪法中也规定,村民委员会是农村基层群众性自治组织。上述法规的介定,使得村委会与上级政府(一定是乡级政府)之间不存在行政上的隶属关系,不存在控制与被控制的关系,作为国家权力的行使者基层行政单位与作为自治组织的村委会之间是平等的博弈主体。但由于一些历史性原因和现有政权体系的特殊性,村委会仍未完在由“国家经纪”向乡村社会的“保护型经纪 ”(Protective brokevage杜赞奇,1998)的转变。其主要职责仍是“要粮(粮食征购)、要钱(税费征缴)、要命(计划生育)”三大政策,而非发展农村经济、进培养农村经济的自生能力,进行农村公共事务的管理。村干部这种违法(甚至违宪)的自我定位——造成了其自身“给国家办而国家不养,由村民养活而无益于村” 的尴尬状态。村干部也在“两头不落好”之余,往往更趋于自谋其利,成为既敷衍国家也脱离村民的消极利益阶层(秦晖,2002)。
    
      3.2村民自治的走向
    
      从笔者手头所获取的资料中可以看到,80年初最早自发性的村民自治起广西宜山、罗城等地的贫困地区,后来,波及贵州等地以至近年来四川遵守地区步去直选取;自治运动一般都是在落后地区,甚至出现一批“禹体敏”现象。前者的民主自治是由于公共事务的需要(路、电、水、等),后者是出于对地方公共资源的保护和分配。二者均是村民自发性的结果,在经济运行上也具有着明显的现实意义。
    
      然而自治运动对大多处于中间状态的地区是否适用?这个从笔者掌握的资料而言,仍无从结论。但有一点可以肯定,即在资本生产方式日益普及的今天,乡村自治需要新的形式。传统乡村的自治是以封建土地制度为核心的生产方式和科举制度为基础的身份制度为基础。而乡村自治已不在具备这两大基础,乡村自治的经济和基础发生了变化,乡村自治需要新的灵魂。
    
      资本生产方式对社会的进入是以市场化为表现特征的。市场经济中人人平等,不存在身份制度。市场经济在消灭旧的社会价值评价体系同时又确了自我的社会评价标准——资本(财富)量。形成了以货币资本为核心,包括物质资本(土地、固定资产),人力资本甚至人际资本评价体系。因此可以预见,未来的村民自治将以资本(财富)实力为评价体系。这在当今许多地区已经显现出来,“村子公司化,支书老板化”、许多乡镇发达地区的村委会主任、支书均由企业主担任,或者村委会成员由社会关系比较发达者担任。样才可以确保村委会成员的社会合法性,和为村民利益提供保障的可能性。
    
      有些人担,这样会使村民自治走向“黑金政治”或“裙带资本主义”的圈子,这种担心是必要的。但我们同时也要清楚:村民自治是村民办自己的事情,村委会的宪法地位和组织法的对选举程序的规定应该是我们考虑问题的基础。在一个依法治国的社会——在法律之外,我们可以讨论,但更应尊重事物自身的,并存心理上接受这一有别于西方的自发的合作扩展秩序。自治是我们的目标,民主是我们的手段,而民主的形式本身是多样化的,只要所为符合民意,达到保护经济自生能力并同国家权力进行平等博弈的目的,我们就没有理由反对。
    
      从20世纪村级政治制度建设的发展史我们看到,社会转型期国家权力的介入在达到其最大宇限度的汲取社会弱势群体经济资源的目的。但随着传统社会向社会主义市场经济转型的完成,国家权力在宪法和社会自身的压力下已开始退出了。乡村自治运动已以新的形式和再次兴起。自治的含义即在于自治领袖们对自治主体的利益的维护,因此当前我们仍面临两个问题:1、村委会由国家型经纪向保护型经纪的转型,这一转型已具有了宪法的法律依据。2、探索新的自治形式,这需要我们一些学者和政治企业家不懈的和尝试。
    
      当然,行政权力(理性建构)与自治权力(自发秩序)的冲突仍是也永远是村民自治过程中的关键。但80年代以来的事实已让我们看到了乡村自治的希望。从人民公社到村民自治,再到乡村自治,不但是中国农村经济自生能力恢复的一个契机,也可能会成为我们社会主义民主一种新的实现形式。最后要重申的是:农村经济需要自生能力,国家权力必须有博弈对手——这也就是我们当前村民自治的全部内涵。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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