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史寒冰:日本社会保障制度对中国的若干启示
(博讯北京时间2009年8月16日 转载)
    
    1.社会保障的立法问题
     (博讯 boxun.com)

    立法基础。
    
    社会保障是以社会安全为目标、以社会公平为原则、以保障公民的基本生存权利为宗旨的社会公共政策。现代国家大都将自然法关于人的生存权利的自然秩序在宪法中予以确认并承诺保护。在这些国家,宪法对于公民基本生存权利予以保障的承诺成为社会保障法的立法渊源和基础。在中国,宪法虽然没有使用“社会保障”这个概念,但在有关章节中对国家责任和公民权利作了相应的表述。[10]
    
    然而,宪法所确立的公民权利作为社会保障立法的基础地位往往受到忽视。在论及有关建立或改革社会保障制度的动因或依据时,人们往往援引的是中共中央和政府的文件或决议,而这些文件中没有对社会保障给出清晰、完整的定义,对社会保障的理解多偏向于其在经济体制改革中的功用,或者将其局限于改善人民生活水平的层面。90年代中期以来的社会保障制度改革,基本上遵循着功利性目的,在制度设计上强调效率高于公平、减轻政府责任,使社会保障在弥补市场缺陷、公平收入分配、吸收经济增长的社会成本方面的作用受到忽视,并且成为抑制消费需求、强化谨慎性预期心理的原因之一。对社会保障的法律地位及其在经济和社会发展中的作用认识上的偏差,导致了立法基础的模糊,或许是造成中国社会保障立法滞后的原因之一。
    
    立法形态。
    
    中国已初步建立起社会保障法的体系框架,在结构形式上基本涵概了当代社会保障法系的外延。[11] 但从立法形态上看,尚处于较低层次,大多是作为政府的行政法规或部门规章颁布的,或以政府政策的形式出现,不具备国家法律的形态,其刚性和约束力较弱;在法规形成过程中,起主导作用的是政府意志而非国家意志;由于不同政府部门的立场差异,一些法规缺乏统一性和严谨性,在实施过程中易产生矛盾或者衔接上的真空;在不同利益主体的搏弈倾向下,其实施中的随意性较强,实施效果易打折扣。从先进国家推广社会保障制度的经验来看,应在体系创建初期就将强化立法列为根本,以此保证和规范社会保障体系的建立和发展。当前,中国正面临着建立全国统一、完善、规范的社会保障制体系的迫切任务。从中国的实际情况出发,参照有关国际组织所制定的社会保障规章和原则,借鉴各国社会保障立法的经验,加强中国社会保障立法建设、提升立法层次、使之从政府意志升华为国家意志,是其中一项根本的、战略性的任务。
    
    目前,中国的专家学者在先制定根本性的社会保障部门法还是先行分项制定社会保障的单行法问题上存有争议。笔者认为,当前中国正处在对社会保障制度改革进行总体规划和推进的阶段,在这种形势下,制定一部确立社会保障的目标、宗旨和原则,明确国家权力机关、行政机关、司法机关以及社团法人、商事组织、公民在社会保障中的地位、权利与义务,规范和协调社会保障各参预主体之间法律关系,并且能够用以规范相关单行法律或法规的制定的、总括性的社会保障法,不仅是必要的,而且是适时的。部门法的建立,有利于该部门法系的立法完善,有利于将社会保障制度纳入正常的法制轨道运行。
    
    2.社会保障的决策体制与管理体制
    
    由现有的决策体制和立法形态所决定,中国社会保障制度的决策过程基本上是在政府部门内部完成的。尽管某项制度的出台,通常经过一定的调查研究、方案设计、试点运行、总结评估到决策选择的过程,但在封闭的和缺乏透明度的状态下做出的决策,难免因决策者认识上的局限或政府意志的作用而造成失误。[12] 在这方面,日本的立法机关审议批准体制,法定的专家咨询机制(社会保障审议会制度),受保人、工会、党派、雇主组织、自营业者组织等社会各利益团体广泛参预的决策体制,[13] 对中国具有重要的借鉴意义。
    
    在社会保障的管理、执行、基金运行、审查、监督体制的建设方面,中国政府近年来采取了一些措施并逐步得以规范和完善。需要强调的是,在社会保障管理体制建设方面,中日两国确有诸多需要交流、学习与借鉴之处。除前述若干问题外,日本法定的专家咨询制度、民间协助制度以及保险费的定期审议、修正制度,对完善中国的社会保障体系建设亦有重要的、现实性的借鉴价值。
    
    3.社会保障的财政结构
    
    在社会保险费筹资上,中国政府确立了“国家、企业、个人三方共同负担”的“资金来源多渠道”原则。从形式上看,中国的这种社会保障财政收入结构与日本具有同构性,但各责任主体的负担比例与日本有较大的区别。在中国,社会保险基金主要来源于企业和职工的缴费,1999年社会保险基金征缴收入中,企业缴费占 78.2%、个人缴费占21.8%,2000年则分别为78.9%和21.1%;[14] 而日本1998年雇主和受保人在社会保障供款额中所占比例分别为52.2%和47.8%。[15]从政府责任方面看,在中国1999年的国家财政决算中(包括中央和地方财政),“社会保障补助支出”与“抚恤和社会救济费”之和为523.52亿元,占国家财政总支出的3.45%(在该年度预算中,这两个项目的支出预算为346.94亿元,仅占总预算的2.39%);[16]日本在90年代初期,社会保障及福利支出在中央财政支出中的比例即达到37.52% 的水平。[17]两相比较,中国政府和企业在社会保障中的畸低或畸高责任,与日本的情况形成鲜明的对照。
    
    中国社会保障财政结构的现状,反映政府角色定位上的偏差,并制约着某些改革目标的实现。改变由国家过度包揽的传统保障方式、减轻政府负担是中国社会保障制度设计的主要方针之一,它比较符合当前社会保障领域改革的世界潮流。但将政府角色仅限于制度供给和最终保障、缺少法定的直接责任的定位则有失妥当,未能体现宪法确立的国家在保障公民生存权利上所应承担的义务或责任。在社会保险制度改革中,通过引入个人帐户,实现了国家、企业、个人三方共同负担的“资金来源多渠道”的目标,但在负担结构过于偏重经济目标而忽视了社会目标、尤其是缺乏政府的直接责任的状况下,企业负担并未因个人责任的增加而降低至合理的水平,而一些地方政府为弥补社会保险基金缺口又极力提高企业缴费水平。[18] 由于企业负担偏重,影响了保险资金的征缴(由于企业的逃费、避费倾向),制约着“广覆盖”(由于企业拒保倾向)和“保障方式多层次”目标的实现。同时,由于政府力图依赖社会保险基金清偿养老金历史债务而产生的养老金财政危机,以及强调以“低水平”和个人责任为特征的长远目标,导致了公众对改革的恐慌心理和对政府置信度的下降,由此引发了“提前退休”、“突击看病”等严重问题,并且进一步强化了谨慎消费、增加储蓄以防不测的普遍心态。当社会保障制度运行出现严重问题时,政府便开始强调社会安全和政府责任,制定短期应急措施,投入巨额资金仓促应对。应当看到,政府所采取的事后补救行为,实质上是社会保障机制对政府责任的强制性复归。与其规避政府责任、引发制度运行波动后再予以补救,不如确立政府责任以确保社会保障制度的平稳运行。
    
    4.社会保障体系平稳运行问题
    
    社会保障体系平稳运行可以归结为社会保障基金在经济周期和社会结构变动中保持平衡的问题。社会保障基金的平衡主要取决于基金的征缴、给付水平,基金运营收益率的高低,以及国家财政的支持力度。而这些因素又均受到国民经济运行状况、人口和社会结构变动的制约。当这些条件发生变动时,会对社会保障基金的平衡产生不同的影响。在一般情况下,人口结构的变动是渐进的,其变动的长期趋势是可预测和易于把握的;经济运行状况则相对存在较大的变数,除了其自身正常的波动周期以外,国际政治经济环境、自然环境、国内政治经济社会决策等因素都会直接或间接地对之发生不同的作用,并传导给社会保障基金使之发生盈亏变动。因而,社会保障制度的设计除了要充分考虑社会发展目标外,还应预见到经济、社会因素变动对它的影响。
    
    一般来说,社会保障基金的支付手段具有缓解或吸收经济波动产生的外部社会成本的作用,既使在一定时期和在一定程度上出现失衡,也具有积极的社会意义,其自身亦能通过政府的转移支付和在经济良性发展阶段重新达到平衡。但是,在经济状况长期持续恶化的情况下,无论是国家财政还是基金本身,都将面临巨大的压力,从而危及社会保障制度,使之难以为继。日本在经济高速增长时期制定的社会保障政策,未能预见到长期衰退的影响,而长期以来的“国债依赖型”财政又使得政府在平衡社会保障基金方面力不从心,后来的改革实属不得已而为之。如何制定一项能够长期平稳运行的社会保障政策,是中国政府面临的重要课题。
    
    由于社会保险的缴费义务与受益权利具有对等性,“低水平”并非是保持基金平衡的有效方法;提高缴费率和降低给付率将因增加企业和个人的负担、损害受保人的利益而受到社会保险主要供款人的抵制;社会保障基金的筹集和运营完全(或主要)依赖于民间或政府,都会使基金平衡面对一定的风险,因而应按照适当的比例合理确定政府、企业、受保人之间的连带责任。从中国当前社会保障基金运行危机的实际情况来看,问题的关键在于对国家财政的现有体制、支出结构和监督体制进行改革,建立起公共财政体制,将保障社会安全作为政府财政活动的重要目标,并确立以“平衡预算”为原则的财政决策和运行机制,从而奠定政府承担社会保障的直接责任和最终责任的财政基础。
    
    5. 突出重点、扩大社会保障的覆盖面
    
    日本社会保障体系经历了从以劳动者为中心到全民保障的扩展过程。中国的条件与日本有所不同,但是社会保障体系的建立亦应突出重点,有序发展。虽然近几年中国社会保障制度改革已取得重大进展,其覆盖面已经开始从国有企事业单位职工逐步延伸到城镇其他经济成份的职工,但社会保障的实施范围还比较狭窄,城乡之间、不同所有制企业之间、地区之间的差别过大,众多无权利享受社会保障和处于低水平保障状态中的劳动者抵御生活风险的能力十分脆弱。这种社会福利资源分配的不公平、不合理的状况,不仅剥夺了大多数劳动者应当享有的基本权利,而且对市场经济体制的发展、劳动力的流动和社会安定正在或者将要产生严重的后果。那种囿于“唯生产力论”、忽视社会保障促进生产力发展功能、忽视公民基本权利和社会保障需求的思维方式,以及在这种思维方式指导下制定的社会政策,无益于中国的经济和社会发展。中国社会保障体系建设的方向,应该是以城镇劳动者为重点,逐步扩大到城乡全体劳动者乃至全社会。其中,突破“二元化社会”思维的局限,将占中国全体公民绝大部分的农村人口和从农村转移出来的劳动者纳入社会保障体系,是中国社会保障事业发展乃至经济、社会发展所面临的一个重大而迫切的课题。尽管中国与日本的具体国情各不相同,但日本解决农村人口的社会保障问题的历史经验对中国不乏可供学习借鉴之处。
    
    同时,在扩大社会保障覆盖面过程中,既要制定社会保障的依据、规范、准则和标准,又要注重完善制度运行中的监督和约束机制,并且应根据不同社会群体的特点充分评估制度设计的合理性和可行性,否则可能因公众疏于参预而使之流于形式。在这方面,日本的国民年金“空洞化”趋势对于中国具有一定的警示意义。[19]
    
    6.建立多层次的社会保障体系
    
    日本在养老保险领域建立起了一个较为完善的多层次保障体系。一个企业雇员,一般可得到由国民基础年金、厚生年金、企业年金(厚生年金基金或适格年金)所构成的三个层次的保障;一号受保人除加入国民基础年金外,还可自愿加入国民年金基金。另外,日本在普遍推行社会养老保险的同时,还有各种商业人寿保险可供人们选择。多层次的养老保险体系可以灵活地满足不同阶层、不同经济状况的参保人的养老需求。
    
    中国在对企业职工养老保险制度进行全面改革的初期,也明确提出了建立多层次的保障体系的目标,[20] 但它的初衷在于改变以往的养老保险资金筹措完全由国家或企业包揽的单一方式,因而在目标设定上与世界银行倡导的“多支柱”的养老保障体系存有一定的差别。虽然“多支柱”体系的建立包含着基金来源和筹集方式的内容,但它的目的却是从保障老人生活和促进经济发展的原则出发,确立由国家再分配责任、企业保险责任和个人自我保障责任共同支撑的养老金制度结构,从而建立起一种较为有效和安全的老年生活风险保障模式。在中国,由于在养老保险制度设计中强调减轻政府责任而偏重于企业的责任,也由于劳动力长期供大于求以及企业与员工之间缺少谈判协商机制,使得企业缺乏建立企业年金制度的能力和内在动力,这是导致多层次社会保障体系建设进展缓慢的主要原因。
    
    中日两国在各自社会保障制度改革过程中面临着许多相类似的问题,诸如人口老龄化、人口负担系数增大、失业率增长、国家财政负担过重、养老保险基金运营风险加大等等;学术界关于走出社会保障财政危机的方法和途径的探讨亦有趋同之处,诸如推迟退休年龄、减轻政府负担、提高缴费率、降低工资替代率,以及社会保障“费”、“税”之争,现收现付制与基金制孰优孰劣之辩等等。因而,两国在社会保障制度改革方面加强交流和借鉴是十分必要的。但是也应看到,中日两国是在不同的经济和社会条件下对各自的社会保障制度施行调整或改革的,两国在社会保障的制度模式和发展水平方面存在较大的差别,因而某些问题或因素虽然带有共同的表现形式,但是它们的因果关系、结构层次、性质内涵及其对现行制度的影响程度等均表现出较大的差异,从不同的立场或视角考察,可能会得出不同的、甚至是相反的结论。充分把握双方的特殊性,深入分析具体条件和具体问题,才能做出有益的比较和正确的判断。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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