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计划生育政策的思考/包蕾萍
(博讯北京时间2009年7月22日 来稿)
    
     独生子女政策出台的初衷并非是作为一项长期性政策来执行的, 其所针对的也仅仅是第三次人口高峰可能带来的人口资源危机。因此独生子女政策不应该等同于长期性的计划生育国策,完全有调整的可能和空间。
     (博讯 boxun.com)

      但目前专家所提倡的独生子女政策调整方案, 多侧重于从一胎向二胎转化, 并注意这一转化的时间点选择问题,对政策的方向和目的讨论还相当有限。本文之所以对两类计划生育政策的实施目的、效果、执行方式等全面分析, 是希望突破胎数的制约,把调整目标放到更高的政策理念层面上来, 强调制定计划生育政策的出发点应该是兼顾善好和权利,而不能片面强调公共利益或个人权利。随着老龄化程度的不断提高, 如果仅仅从公共利益的角度, 对胎数进行限制性放开,如出台必须生二胎之类的政策,这同样也是对个体的权利忽略, 和早期的独生子女政策并无本质性差异。事实上, 部分女性主义者认为, 促生育政策可能会导致女性再次被赶回家。因此,现代社会对公权和私权的共同尊重, 在政策层面也同样需要得到考虑。相对比而言, 1980年以前的“只生一个好”政策,以倡议性口号的方式进行生育宣传和引导, 在维护集体利益的同时, 也给个体在生育数量上的决策权保留了选择的余地。同时本研究发现的大量数据也证明,这一阶段计划生育政策的效果并不比后来的严格限定胎数的独生子女政策差。
    
      但本研究也不主张因为独生子女政策在现阶段面临的挑战, 就完全否定整个计划生育政策的积极作用。我的观点是,计划生育政策在新历史时期需要新发展, 特别是当改革从20世纪80年代对效率的迫切要求转向21世纪对更持续、更有序发展的追求时,计划生育政策考虑在方向和目的上进行调整, 而不仅仅是在胎数上呼吁解禁!
    
      将“善好”与“权利”结合, 这不仅是现代意义的公共政策必然考虑的内容, 也是实现国家整体政策的平衡和协调发展的需要, 以下三方面可以作为计划生育政策未来调整考虑的方向:
    
      (一) 从限制向鼓励型政策转型
    
      2000年以后, 计划生育政策的新转型已经开始把“奖优免补”作为未来工作的重点。比如云南在2003年实施“奖优免补”等政策后, 采取免除农村独生子女义务教育学杂费等措施, 有效降低了育龄妇女总和生育率, 保持了人口总量持续低速增长的态势。
    
      但目前限制性政策仍然在大部分领域存在, 如现行对违反独生子女政策的行为惩处: 一是行政处分,对国家工作人员若干年内提干、提级、晋级的限制或一票否决, 不给予评先进, 扣发奖金, 不得享受公费医疗, 最甚者开除公职,对国家机关事业单位评优也有所限制; 二是经济处罚, 对个体或家庭罚交计划生育费; 三是行政制裁, 不给超生子女发准生证、上户,农村的还不给分宅基地、耕地份额, 不能正常就读等。这些惩处措施在20世纪80年代一度非常严格, 事实上, 至今为止,还有计生干部认为此类限制性政策应该进一步强化。如有人提出应加大处罚力度, 和刑法、民法联系, 对一般和严重违反者分别处以拘留、劳教或徒刑,并加强行政制裁力度, 如工商行政管理上采取停业整顿、吊销、停发执照等措施;对所有违反者处以经济制裁。除“胎数”前提应随社会经济条件变化而变化外, 这些限制性举措在新历史发展阶段, 也应该逐步考虑以市场性手段取代,比如对响应计划生育政策者在税收、学费、公共事业费上予以优惠。以柔性方式进行利益引导, 更有利于个人与集体利益的协调发展。
    
      在未来的阶段里, 考虑如何以引导和鼓励的方式对个体的生育行为进行理性约束,是计划生育决策部门需要继续重点思考并细化的问题。在本研究看来, 独生子女政策在人口压力大的地区并非一定要废除,但可以鼓励性政策的方式作为二胎化计划生育政策的一种补充存在, 这样可以在尊重个体权利的基础上有效引导生育意愿。
    
      (二) 从单一人口政策向宏观社会经济政策引导转化
    
      未来计划生育政策还应该思考的另一个重要问题是,如何通过经济、社会、文化、教育等宏观层面政策去影响生育动机和原因。如利用养老政策、教育政策、社保和福利政策等配套措施去引导个体内在的控制生育愿望。新历史发展阶段, 以宏观社会经济政策为导向的计划生育政策,在形成自发内化的节制生育意识方面,更具备积极意义。因此进一步促进宏观层面相关社会公共政策的发展, 应是计划生育政策今后的发展重心所在。
    
      (三) 着重建立强调保障与福利的利益导向性机制
    
      实现惠民政策与计划生育优先优惠政策的衔接和配套, 加快建立和健全政府为主、社会补充的人口和计划生育利益导向政策体系,是国家计生委提出的目前计生工作的重点。应该看到, 计生政策其实在实施之初就有惠民的思想萌芽在内, 如先于农村低保制度的计划生育奖补政策,最初起到的是一种替代性的农村社会保障制度建设。但即将全面建立的农村低保制度, 从影响力度和影响面来说, 远远超过独生子女奖励的力度, 2006年农村低保就已经平均达到70元/人/月,高于独生子女50 元/人/月的标准,且此后这方面的力度还会进一步加强。独生子女费长期以来很多地区20年如一日地维持同样水平, 不随物价浮动而浮动,这种补助对于农村无男户来说,不但起不到应有的保障作用, 也无法起到控制出生比上升的效果。
    
      因此计划生育奖补制度在建设时需要进一步考虑向保障与福利转型的思路。计划生育奖励不仅起到最低生活补助的作用,还要承担起一定的福利化诱导作用。国家不应单纯从人口控制的角度, 而应该更多的从社会福利的角度来提升计划生育政策的效果,争取让福利增加最大化和福利流失最小化, 成为人们选择一胎或二胎、自愿进行计划生育的根本指导思想。这样才可能有效引导群众根据公共利益的不同需求,在不同时代背景下节制或倡导生育行为, 有效引导生育意愿,使计划生育成为一种跨时代性的公共政策。 [博讯来稿] (博讯 boxun.com)
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