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汪宛夫:仲介腐敗症與「藥方」
(博讯北京时间2009年6月17日 转载)
    
    仲介腐敗症與「藥方」
     (博讯 boxun.com)

    【提要】
     仲介機構實質上可有效抑制腐敗,但由於我國的仲介機構尚未發展成熟,有時候反而會為腐敗提供「沃土」
    ◆ 某些仲介機構的六種「病症」
    ◆ 仲介機構應承擔反腐職能
    ◆ 聚焦「仲介腐敗」的「病根」
    ◆ 權力干預,「逼良為娼」
    ◆ 給仲介腐敗下四帖「藥」
    
     ● 汪宛夫
     在我國大力推進資源配置市場化的實踐中,仲介機構扮演了重要的角色,起到了積極的推動作用。但不可否認的是,由於體制不健全等多種原因,也有一些仲介機構為利益所驅使,置法律與誠信於不顧,甚至心甘情願地成為腐敗幫兇,值得人們反思。
    
     ◆ 某些仲介機構的六種「病症」
    
     社會仲介作為一種服務性機構,代表著甲乙雙方的利益,理應扮演著無私和公正的角色。然而,一方面由於經濟轉軌過程中仲介機構特別是經濟鑒證類仲介機構擁有相當大的權力,另一方面又沒有相應的監督體系純潔其操守,與其他任何失去監督的權力一樣,一些仲介機構也毫無例外地出現了腐敗,或成了某些腐敗官員和社會上的不法商人合謀瓜分國有資產和掠奪社會公眾的幫兇。仲介腐敗,至少存在著六種常見“病症”。
     “病症”一:提供虛假財務鑒證,幫助上市公司“圈錢”。會計師事務所、審計事務所為企業所提供的財務鑒證和審計報告關係重大,某些想搞點名堂的企業便千方百計打通關節,使會計師事務所、審計事務所為己所用,幫助企業做假賬,或提供虛假審計意見。不少企業也正是憑著虛假財務鑒證,或騙取榮譽、獎勵,或騙取銀行貸款,或逃避國家稅收,或掩蓋經營管理特別是財務管理中的問題,從而謀取非法經濟利益。而當前問題最嚴重、影響最惡劣的行為是,一些會計師事務所協助不夠條件的企業包裝上市,發佈虛假的財務資訊,幫助上市企業和證券公司“圈錢”。
     “病症”二:故意低估國有資產,在國企改制中淪為腐敗幫兇。由於種種原因,國有企業改制的結果大多是原有經營管理者占大股或全部買斷,由此,這些一直在位的經營管理者為了在改制後低價買下企業,勢必動用一切手段,將國有資產由高評低、低的更低甚至評為零資產或負資產。不少原企業負責人或個別社會上的買家,往往與資產評估機構互相勾結,故意低估企業資產,使國有企業被低價折股或被原企業領導人和其他買家低價控股和購買。而一旦被他們買進後,由於企業的實際資產遠遠高於評估價,這些企業負責人往往會在很短的時間內搖身一變,由國企中的“窮方丈”迅速成為私企“富翁”。
     “病症”三:土地評估大變“魔術”,或高或低如同兒戲。在國有經營性土地使用權出讓和國有企事業單位土地使用權有償轉讓的過程中,購地者與腐敗官員和土地評估機構互相串通,故意壓低土地價格,謀取暴利。在房地產抵押貸款中,開發商與評估機構勾結,故意高估房地產價格,空手套白狼,騙取銀行巨額貸款。一些精于此道的高手幾個回合就成為巨富。
     “病症”四:招標機構見利忘義,與相關人員勾結串通,進行腐敗交易。在建設工程招標和政府採購中,一些承包商、供應商與業主單位、採購單位領導、招標採購管理監督機構有關人員、招標採購代理機構惡意串通,搞假招標,甚至操縱整個招投標過程。
     “病症”五:提供虛假司法鑒證,使司法腐敗獲得“技術支援”。對一些不法分子和腐敗官員來說,圍繞著如何取證、如何確定證據等都想鑽空子,一些與證據確認相關的鑒定、評估、拍賣機構便漸漸墮落了下去。他們與法官、律師內外勾結、沆瀣一氣,搞虛假鑒定、虛假評估、虛假拍賣,把打官司變成“打關係”、“打金錢”。在這當中,仲介機構充當了“腐敗仲介”的不光彩角色,為腐敗交易提供了程式性和技術性支援,使腐敗交易披上合法的外衣。
     “病症”六:依仗權勢地位壟斷業務,大搞強制服務和亂收費。一些社會團體和仲介機構依靠其所掛靠的政府背景,向所轄企業收取各種費用,被稱為“二政府”。而一些執法部門也將本職內的無償公務活動通過社會團體或者仲介機構向企業強行服務和強制收費,嚴重增加了企業負擔。如稅務事務所向企業收取高額稅務代理費和諮詢費及培訓費,等等。在辦規劃許可證時,要收測繪費、放線費;在辦征地許可證時,要收土地測量費;在辦房屋產權證時,要收面積測量費和房產評估費;到銀行貸款,要收資格評審費,等等。若不接受這些“服務”,事情就辦不成。同時,在收費中使用的票據混亂,事業性收費與服務性收費不分,偷、逃稅現象嚴重。一些仲介機構為了拉業務和謀求權力部門、特殊行業授予其壟斷地位,不惜以高額回扣、高比例分成為誘餌。通過這種方式,大多數仲介業務被權力部門和特殊行業指定的仲介機構瓜分。如企業驗資由工商部門指定,企業資信評估由銀行指定。企業年檢、審計由企業主管部門指定,與資產評估有關的業務由國資部門指定,與土地有關的仲介業務由國土部門指定,與司法有關的仲介業務由司法部門指定,銀行、石油、郵政、通訊、煙草、電力等垂直管理部門的仲介業務由上級指定,等等。某市農行與某會計師事務所的協定上寫明:“仲介費按四六分成。”這些做法不僅違背了公平競爭原則,而且助長了一些單位私設“小金庫”和貪污私分等腐敗行為,腐蝕了幹部。
    
     ◆ 仲介機構應承擔反腐職能
    
     仲介機構是介於政府與企業之間、商品生產者與經營者之間,以及個人與單位之間那些從事服務、協調、評價等活動的組織。其主要從事社會活動,充當利益或志趣相同或相近的組織群體的社會仲介。按嚴格意義上說,自身沒有特殊的利益,在活動中不以營利為目的,只是收取合理的服務費。
     既然仲介機構是介於政府與企業之間的空地,而且沒有特殊利益需要追求,那麼作為仲介機構便很自然地擁有其自身的特性。
     一是中立性。仲介機構始終應保持中立,不以任何一方的意志轉移自己的原則。它所作出的決定,應是始終綜合了雙方的利益。同時由於它不以營利為目的,所以不存在收受好處的情況。
     二是專業性。仲介機構是一個提供專業化服務的組織。它提供的服務是在各行各業的生產、經營中的。在計劃經濟下,由於企業根據所有制的不同而具有不同的身份,使企業的資產狀況、商業信譽、產品信譽,或只憑其身份來評價,或不可能、不必要作評價。而在市場經濟中,企業成為了自主的市場主體,市場看重的不再是企業的身份,而是其切切實實的產品、服務。由此更為需要由仲介機構這樣具有專業知識和專門設施的專業化機構作出客觀、公正的評價。
     三是自治性。由於仲介機構是一個中立性的提供專業化服務的組織,所以它必須是一個自治性的組織。沒有獨立性就不可能公正地面向社會和市場發揮其重要職責。仲介機構應實行自治管理,自主抉擇和自求發展的管理體制。在市場經濟條件下,原則上社會各個領域的服務均應由仲介機構來承擔,只有在仲介機構無力承擔的情況下,才需要政府來承擔。
     那麼,這些仲介機構的客觀存在,究竟是扮演腐敗還是反腐敗的角色呢?
    應該說,仲介機構當中所出現的腐敗只是一種扭曲的現象。就社會的原旨來說,仲介機構本身具有反腐敗的職能和功用。
     首先,仲介機構的發展可以促進政府職能轉變,減少腐敗“空間”。發展仲介機構是深化改革和政府職能轉化的客觀需要。由於政府轉化職能的需要,一些權力被適當下放。但在這個過程中,由於權力並沒有直接歸於市場或企業所有,而是易被中間的政府層層“截流”,也容易增添許多“腐敗”機會。企業或市場需要這些權力,但由於關卡重重,為了達到各自利益,易出現行賄受賄的現象。這加重了政府反腐敗的擔子。仲介機構的出現,可以有效收歸這些權力。政府直接將權力交給仲介機構,由於其具有獨立性,同時又不以營利為目的。這樣,在政府和市場之間原本出現的“斷裂層”就得以填補。客觀上成為了政府和市場的一個中間連接層,使政府真正實現宏觀的經濟社會管理職能。而市場或企業,如果需要這些權力,可以直接找仲介機構。這樣就能避免出現“截流”現象,可在一定程度上抑制腐敗。
     其次,仲介機構的存在可以與時俱進地減少政府權力,為企業發展減少“攔路虎”。現階段我國正處在改革開放的關鍵時期,往往會不斷湧現出許多新的業務,如何有效地管理這些新業務,確系各級政府一項新的課題。在過去的政府管理體制下,一旦有新鮮事務出現,政府便順理成章地將其歸為政府管轄範圍之內,或設立新的政府機構來管理。這直接加大了政府的管理範圍與權力,也容易產生腐敗。而仲介機構的產生,承擔了大部分不宜由政府承擔的事務,從而大大減少了政府不該有的權力,腐敗自然而然就缺乏存在的空間了。而企業也可以在合法的條件下實現自己的經濟利益最大化,不必擔心過多的“攔路虎”存在。
     再有,仲介機構可以在企業競爭中保持中立,剷除腐敗滋生的溫床。競爭是市場經濟的核心問題,但其中不乏一些惡性競爭現象的存在。一些企業為了達到自己利益的最大化,想方設法排擠對手,甚至對一些有權力的部門“塞紅包”、“送賀禮”。如此一來勢必衍生腐敗。而仲介機構的存在卻可有效控制這一現象。各種不同的仲介機構通過制定各自內部的條例、行規等,取締行業中的惡性競爭現象。仲介機構作為市場經濟的支持體系,由於不隸屬于政府行政機構,以公正、公平、客觀為活動準則,對培育統一的市場,規範市場主體的行為起著不可代替的作用。
    此外,可以使企業認識到要全面提高自身素質,而不是以金錢買榮譽。隨著計劃經濟的結束,評價一個企業的商業信譽、資產情況、產品信譽不再是以前的根據企業所有制不同而得出的結論。以前,不少企業為了提升自身的形象,往往“出高價”由政府部門出面證明其價值。但是由於這種形象是靠錢買回來的,對相信其能力及信譽的合作對象是不公平的。仲介機構中有專業性的組織,可對委託方所選擇的物件作出客觀、公正的評估、評級、鑒定、認證,使得企業只能靠其真正的實力來得到合作方的信任,而不能靠關係或者金錢收買來得到企業的信譽價值。
     綜觀之,仲介機構存在的原旨是促進社會的進步甚至反腐敗。至於目前仲介機構所存在的腐敗問題,顯然已嚴重背離這一原旨,與社會賦予的角色功能格格不入。
    
     ◆ 聚焦「仲介腐敗」的「病根」
    
     肩負著一定反腐職能的仲介機構,越來越多地出現了腐敗現象,引起了社會眾多的非議。在仲介機構“腐敗症”的背後,我們至少可以找出以下幾種“病根”。
     產權結構特殊,仲介難以中立。
     我國的仲介機構與發達市場經濟國家的仲介機構在形成過程和仲介物件上有很大差異。後者是適應市場需要自發發展起來的,其仲介的物件一般是獨立的私人主體,他們對交易中的損益具有同樣的敏感性,誰也不會甘心當“冤大頭”。這一特點決定了發達國家的仲介機構從總體上看比較注重市場信譽。只要仲介的兩方不存在結構性的力量失衡,仲介機構不存在利益衝突問題,其誠信就能較好地維持。近幾年美國證券市場的誠信坍塌有著治理結構失衡、利益衝突、監管機制滯後的複雜背景,它並不能證明一般意義上的市場治理機制的失敗。而我國的仲介機構絕大多數是在計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中,從過去的政府管理職能中分離出來的,其仲介雙方往往一方是私人主體,另一方則是國有資產經營管理者或所有者代表,以及作為行政管理者的政府部門。在這種特殊格局中,即使沒有仲介機構,也容易發生合謀和腐敗交易。正如有經濟學家指出的,政府和國有企事業單位頻繁地作為買家和賣家出現,會帶來一個後果,就是採購人是“為了別人花別人的錢”,並不在乎真假優劣,並沒有積極性懲罰假冒偽劣,他們甚至還會跟賣者合謀,故意採購質劣價高的物品;他們作為資產或資源的賣方,是“為了別人賣別人的東西”,不會在乎是否賣出好價錢。買賣雙方這種極不對稱的關係,使仲介機構很難保持中立,容易發生三方勾結,通過共同損害國家利益來使各方得利。這也說明,對我國仲介機構的監管,比對發達市場經濟國家仲介機構的監管,要艱難得多。
    
     ◆ 權力干預,「逼良為娼」
    
     目前我國的仲介機構從總體上看仍受制於權力機構,缺乏獨立性。這種依附性主要表現在兩個方面:一是一些仲介機構與主管部門還沒有完全脫鉤,在組織機構、人員安排、財務關係和執業要求上受制于主管部門;二是公共部門掌握著仲介業務的指定權,實際上也就控制了仲介機構生存的命脈。由於這種依附關係,仲介機構也就難以拒絕客戶和官員的不正當要求,包括腐敗要求。
     利益衝突,不能自持。
     營利性仲介機構要在競爭中生存和發展,追求利潤是無可厚非的。而另一方面,由於仲介機構掌握著重要的程式性權力和專業性權力,必然受到來自仲介兩方的利益引誘和利益脅迫,堅持客觀公正,就難以攬到業務。在這種激烈的利益衝突中,仲介機構往往難以自持。
     人員素質低,職業操守差。
     目前仲介機構普遍存在人員老化,業務資質低,職業操守差,產權模糊,缺乏長遠預期,不注重聲譽等問題,從業人員的機會主義和道德風險嚴重。
     法律約束不夠,監管不力。
     在發達市場經濟國家,仲介機構的行為受到以普通法和法庭所構成的法律體系約束。以訴訟方式進行的事後監督,或受到專業監管機構的監管,包括事前規範、事中檢查和事後處罰在內的全程監督。有的還要受到法律和專業監管機構的雙重監督。仲介機構捲入欺詐和腐敗醜聞,不僅可能受到行業內監管機構或政府監管機構的嚴厲處罰,而且責任者還要承擔民事賠償責任乃至刑事責任。即使這樣複雜的制度體系,也未能成功防止仲介機構捲入欺詐醜聞,如美國的安達信公司。我國目前對仲介機構的管理主要側重於事前審批,存在嚴重的法律缺位和監管缺位。對仲介機構捲入欺詐和腐敗醜聞的賠償訴訟和刑事訴訟幾乎是空白。行業自律性監管也尚未建立或疲軟乏力,個別成立了專業監管機構的行業,監管力度也明顯不夠。如中國證監會對一些幫助上市企業搞欺詐的會計師事務所的處罰,僅限於警告、沒收非法所得、罰款和撤銷直接責任人的執業資格,最嚴厲的也不過吊銷許可證。與上市公司“圈錢”的暴利和股民的損失相比,這樣的處罰顯然偏輕,不足以起到震懾作用。
    
     ◆ 給仲介腐敗下四帖「藥」
    
     加強對仲介機構的監管,應當從我國特殊的國情出發,借鑒發達市場經濟國家對仲介機構監管的成功經驗和做法,吸取其失敗的教訓,採取多種措施,進行綜合治理。
     切實轉換政府職能,讓仲介機構準確定位。
     要切斷仲介機構與政府部門的利益關係,下定決心停辦一切以行政權力為背景的、作為政府機構預算外收入來源的不規範的仲介機構。切實做到仲介機構與政府部門脫鉤。要將部門行業監督、協調、審計、集訓和服務的職能從政府機關分離出來,交由律師事務所、會計師事務所、審計事務所及協會等仲介機構來承擔。通過清理整頓、精簡合併、建立自主經營,自我管理,自主決策和自求發展的管理體制和運行機制。政府與仲介機構之間不存在領導與被領導的關係,它應本著客觀、公正、獨立的原則,為政府、企業、社會提供服務,同時幫助政府管理那些“管不了”、“管不好”、“不該管的”的仲介事務。政府應鼓勵和培養仲介機構的“獨立性”。切實做到從運動員到裁判員的角色轉變。同時,要對仲介機構要準確定位。鑒於我國特殊的國情,對仲介機構在性質上應劃分為兩類:一類是從事民間主體之間的仲介服務、進行自主性的民間協調的仲介機構,如大多數經紀類、服務類仲介機構。對這類仲介機構應定位為自主經營、自負盈虧的市場競爭主體。其設立應採用註冊登記制,淡化行政審批,放寬市場准入,鼓勵公平競爭,減少行政干預。其中立和誠信主要由市場本身所固有的信譽機制和法律去維護。另一類是從事與公共部門有關的仲介業務的仲介機構,如國有企業資產評估拍賣,國有土地評估拍賣,以及其他公共資產評估拍賣,進入司法執行程式的資產評估拍賣,公共工程的招標和公共物品的採購代理,國有銀行貸款的資信評估(在國有銀行完全商業化以前),作為企業註冊登記管理環節之一的驗資,上市公司的財務資訊鑒證,等等。對這類仲介機構目前應定位為非營利性事業機構,其設立要提高門檻,嚴格審批,適當限制競爭。目前《政府採購法》對採購代理機構就是這樣定位的,但必須與主管部門徹底脫鉤,實行自主管理。這是適應我國特殊的產權結構、防止權力干預和利益衝突的有效辦法。
     建立健全法律監管體系,加強仲介機構自律。
     對於在競爭性領域從事營利性仲介服務的仲介機構,即上述第一類仲介機構,應建立法庭訴訟和行業內自主監管相結合的監管體制。對於非營利性仲介機構,即上述第二類仲介機構,應建立政府監管、行業自律和法庭訴訟相結合的體制。為此,應在《民法》《刑法》及有關經濟法中對仲介機構違法及其認定,民事賠償和刑事制裁的標準以及訴訟方式等作出明確規定。建立健全仲介機構執業的準則和標準體系,賦予行業自律機構和政府專業監管機構以業內處罰和行政處罰的權力。行業自律機構和政府監管機構要對仲介機構執業情況進行定期或不定期的檢查和稽查,發現問題及時處理和糾正。一旦仲介機構捲入腐敗和欺詐醜聞,迅速啟動行業自律機構和專業監管機構執法程式或司法調查和訴訟程式。對仲介機構違規違法行為的行政處罰、民事賠償和法律制裁,應當是懲罰性的,而不應當是補償性的。當然,政府也應當對仲介機構進行一定的監督管理。一方面,政府應該制定一個仲介機構發展的總體規劃及其適度的發展戰略。從宏觀上控制仲介機構的發展方向。同時,要把好登記註冊關。在起始處保證仲介機構的高品質。另外,政府應該定時地對仲介機構進行監督檢查,促使其規範化發展。如果發現仲介機構沒有按照既定的法律法規行事,則應交由行業協會處理或給予一定的懲戒。
     加強輿論監督,對仲介機構執業情況和誠信度要及時披露資訊。
     加強大眾媒體監督,敦促仲介機構儘快地朝著抑制腐敗的方向發展。在這其中可以使仲介機構與大眾媒體建立合作網路。媒體定時對仲介機構的發展進行報導,對其中的一些不法行為進行曝光。及時糾正仲介機構中出現的問題。要建立仲介機構信用檔案,認真記錄仲介機構從業情況,包括失信情況,並向公眾和社會征信機構開放。授信人、社會公眾和征信機構可以在不通知有關仲介機構的情況下,對他們的信用記錄進行查詢。積極開展行業內的信用評級等活動,加強社會輿論對仲介機構的監督。
     嚴格職業資格審批,加強業務培訓和職業道德建設。
     要建立統一的職業資格審批制度。對於從事社會仲介事務的人員應該有一個統一的標準或是考核,對於一些專業性較強的仲介組織,應建立全國統一的,公開的從業人員的資格審核或考核制度。對仲介機構的審批,應當由法律、行政法規設定,而不應以各地方、部門自行規定的審批制度為標準。同時,要加強對現有仲介從業人員的培訓,提高他們的業務知識水準和職業道德素質。這種培訓可以由政府專業監管機構組織,也可以由行業自律機構承擔。總之,要全面提升仲介機構的整體素質。
     仲介機構的誕生與發展,從實質上說是可以有效地抑制腐敗現象的。但是由於我國現在的仲介機構還沒有完全發展成熟,這其中必然會引起許多負面的效應,有時候反而會為腐敗提供一方沃土。所以我們應該清醒認識,再不著力解決仲介機構存在的問題,中國的市場經濟是難以正常、有效地運行和發展的,公正、公平、公開的市場秩序是難以建立的。所以,應及時有效地使仲介機構儘早地成熟起來,真正成為政府抑制腐敗、打擊腐敗的有力工具。同時,通過仲介機構的科學運作,大力推進資源的合理配置。□ _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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