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胡熙华:英国地方政府改革的几点启示
(博讯北京时间2009年5月14日 转载)
    
    一、英国地方政府的基本情况
     (博讯 boxun.com)

    英国地方政府构成较为复杂,并且不断变动。根据2005年英国选举产生的地方政府情况,第一层为郡、大都市、大伦敦地区政府,数量为66个;第二层为郡属区、城市区政府,数量为848个;第三层教区和城镇议会,这一层比较弱,数量约10000个。在基于地方自治的基础上,对于各级政府的关系而言,地方是平等的自治体,之间不存在行政隶属关系,各自只对本范围的选民负责。
    
    在地方政府之外,英国社区与地方政府部(2006年5月由副首相办公室改名而来)下设9个区域办公室,代表中央政府在该区域面对各地方自治体。1999年开始又陆续设置了12个地区发展署(Regional Development Agency),接管了区域办公室的某些职能,负责地区经济发展和复兴,重点在于商业支持和促进投资、就业与可持续发展。作为外部的推动和支持机构,地区发展署要求地方政府公开自己的治理目标和绩效评估措施,定期检查。一旦出现地方政府无法处理的复杂事项,或绩效长期达不到要求,中央政府将直接介入,帮助改进工作。
    
    截至2007年第一季度,英国人口为6059万,就业人数为3169万,全国公职人员(含国家卫生体系)为579万。地方政府的公职人员为294万,分别占总人口、就业人数、全国公职人员的4.85%、9.28%、50.78%。
    
    二、英国中央与地方政府关系
    
    英国地方政府的职能不是由宪法规定,而是来于国会的授权。随着国会不断调整委托给地方政府的权力,地方政府的管理权限和地位也随之不断变化。也正是因为这个原因,英国中央与地方政府的关系具有以下三种特征:一是“伙伴”关系。将地方政府视为对地方社区利益负责的民主政府。从理论上说,地方政府与中央政府的关系是平等组织间自主的合作。但是,地方政府必须在中央政府设置的总体法律和政策框架内在当地推行公共政策。二是“代理”关系。认为地方政府主要是负责执行中央政府政策并提供中央政府所确定的公共服务,只拥有少量的自主权。三是“讨价还价”关系。中央政府与地方政府间的关系是两个具有不同的资源(即达到自己意志的手段)的组织之间谈判或讨价还价的关系。罗兹确认的资源包括以下几类:宪法和法律地位,政治合法性、调动舆论的能力,金融财政,组织能力、对人的控制力、服务事业,信息、知识和掌握的数据。这种“讨价还价”也造成了英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰四个地区政府职权各不相同的局面,下面有所概括。
    
    三、中央政府与地区政府的权限划分及地方政府的职能
    
    (一)最近进行的中央政府与地区政府的权限划分
    
    鉴于英国传统形成的政治格局,作为一个单一制国家,只有国会是主权机关。这意味着地方政府的一切权力均操在国会中居于多数的中央政府手中。保守党政府在80年代推行的许多政策加强了中央集权的趋势:如使不合作的地方议会被公务员接管、废除大伦敦议会和其他6个地方议会等。西米德兰地区政府就是撤销原有的郡政府后,由中央政府环境部、贸工部、就业部、运输部4个部门联合派出的机构。直至布莱尔领导的工党政府1997年5月执政之前,长期以来基本上不可能谈论中央与地方的权限划分。因此,工党政府进行的改革可以说是历史性的,主要表现在首次明确划分了中央政府与威尔士、苏格兰和北爱尔兰地区政府的权限;恢复大伦敦议会、赋予其明确的权限并首次采用直接选举市长的办法。
    
    与苏格兰之间,中央政府的保留权力有联合王国宪法,外交政策,国防和国家安全,宏观经济、货币和财政政策,就业立法,社会保障,交通调控,及保健和文化的某些方面。苏格兰议会将接管现在的苏格兰事务办公室的权力和职责;地区立法权涉及保健、教育、培训、地方政府、住房、社会工作,经济发展、交通、法律、环境、农业、渔业、林业、体育、艺术、研究和统计。
    
    与苏格兰不同,威尔士议会没有基本立法权,所有涉及威尔上的立法仍然由中央作出;威尔士议会可以因地制宜地修改这些立法。威尔士议会接管了此前由威尔士事务大臣行使的政策和公共服务职责,包括经济发展、农业、工业及培训、教育;地方政府;保健;社会服务、住房、环境、交通和威尔士语言。议会制定有关这些服务的政策和标准。
    
    北爱尔兰议会获得的权力涉及农业、环境、教育和培训、就业、企业和投资、保健、文化和艺术。中央政府的北爱尔兰事务大臣继续负责该地区的法律和秩序,但已承诺在适当的时机将这些权力也下放给地区。
    
    (二)地方政府的职能
    
    根据不越权的原则,地方政府的职能仅限于法律有规定的领域之内,并且必须能够从法律条文符合逻辑地推论出来。因此,英国学者论述地方政府的职能时,侧重的是服务提供。他们强调虽然地方政府的职能涉及公民从生到死的整个生活,但是在地方政府行为和活动的背后有一只中央政府的手,决定它们职能的范围,并在许多情况下规定了这些职能应当如何行使。
    
    据巴斯市的官员安迪·托马斯介绍,地方政府一般都提供如下服务:教育、社会服务、警察、(部分的)住房服务、道路维护和交通管理、消防、娱乐和文化设施、消费者权益保护、环境服务(废物处理、道路清洁)等,但在郡、市与区之间有分工。郡、市主要负责需要一定的经济规模或需要战略规划的职能;区承担更直接影响当地人民的职能。有些职能是共享的,有些是这两级都承担的,如促进经济发展、博物馆、公园和发放执照。教区和镇议会的权力比较小,只涉及维护所属绿地、提供社区服务等事务,其他层级政府也就行使某些权力与它们磋商。
    
    四、英国地方政府治理变革
    
    20世纪70—80年代以来,经济全球化和区域一体化趋势日益加剧,在快速的社会变迁和众多的社会矛盾、冲突的作用下,欧美发达国家都在积极寻求公共治理变革之道,以摆脱政府管理已经陷入的财政危机、管理危机和信任危机。英国地方政府也兴起了一场规模空前的治理变革。
    
    这场变革的核心理念和主要内容是: (1)授权于地方政府,授权于民,建立参与型的、民主的治理模式。突破传统的代议制民主的局限和束缚,激发公众直接参与地方公共事务治理的积极性和主动性。(2)调整治理结构,由传统的以政府为主导的单中心治理向政府、民间组织、社会团体、公民共同合作并相互影响的多中心治理转变,在深层次上改变政府与市场、公共与私人领域之间的关系。(3)公共政策的制定由传统的自上而下的模式(top- down)向新型的自下而上(down- top)的模式转变,强调政策制定过程中的对话与协商,建立政府与公众之间的信任机制。(4)更加重视政府之间政府各部门之间的合作关系,打破以往的分工界限和部门、地区壁垒,以解决共同面临的公共问题为中心,展开各种层次、各种方位的深度合作,提升政府的治理水平和能力。(5)建立以顾客为导向的,能够及时回应公众需求,能够提供公众满意的公共产品,追求公平与公正,富有效率和活力的地方政府。在这些理念的指导下,英国地方政府治理变革可以分两个阶段。一是撒切尔和梅杰执政时期,二是布莱尔执政时期。每个时期的改革各有特点,也互有联系,但趋势和步伐却在日益加快。
    
    撒切尔、梅杰执政时期改革的特征可以归结为:(1)崇尚市场机制和市场力量,主张尽量减少政府干预。 (2)主张廉价小政府,节省开支,减少税收,从而激励私人资本投资,导致经济繁荣。 (3)加强对高级文官的政治控制,大力削减公务员队伍的规模,成立执行机构。(4)政府引入私营部门的管理方法,鼓励公私之间的竞争,鼓励公共事务向私营部门转移。
    
    布莱尔执政时期(1997—2007),提出政府现代化议程,概括起来是:(1)政府行政简明、易操作。(2)对公众更多的回应。(3)建立合作政府。(4)强调结果。(5)推行政府现代化议程。政府现代化议程落实在地方层面上,就是提供地方政府更多的权力和机会,使地方公众加入到地方管理当中来,并强调建立清晰有力的地方政府领导能力,使地方政府重新焕发活力,提供更好的服务。
    
    经过反复实践,2002年,布莱尔政府出台了地方政府全面绩效考核(Comprehensive Performance Assessment, CPA)基本框架。主要包括三个部分:一是资源利用评价;二是服务评价;三是市政当局评价。其中前两部分进行年度考核,后一部分三年考核一次。根据考核结果,地方政府被评为4个星级。尽管中央政府意图促使地方政府在提供公共服务中担任主角,但是直到今天,中央与地方之间互不信任、相互冲突和指责仍然存在。中央政府不仅控制地方政府开支的80%以上,而且影响着地方政府提供公共服务的基本内容、方式和水平,总的态度就是“指责、经费控制和强行改革”,而地方政府官员则认为,改革所赋予地方的自由总体上是非常有限的,整个要做的就是被动地迎接挑战,并不是一个摆脱控制的机制。因此,这种互不信任一定程度上影响了改革的实际效果。
    
    五、为我国行政体制和机构改革提供的启示
    
    (一)推进行政体制改革是一个长期的过程
    
    英国是最早的资本主义国家,但经过两次世界大战和殖民地的纷纷独立,在世界上的领先地位逐步为其他国家所取代,国内经济发展面临许多困难。在这种情况下,迫使英国非常注重提高政府的管理效能和服务质量,力求通过长期不懈的行政改革,使政府不断地适应国际、国内政治和经济形势变化的需要。尽管英国是两党轮流执政,但不论是哪一个党执政,每一届政府都力求在国际和国内政策上有新的突破,都不约而同地对行政改革给予高度重视,把推进行政改革作为本政党和本届政府的重要战略目标,可以说行政改革从未间断过。以布莱尔首相第一个任期推出的改革文件为例:
    
    可以看出改革具有稳步推行的特征。虽然在不同的阶段,改革的侧重点有所不同,追求的目标有所不同,但不同阶段之间有着有机的联系,且对每一重大改革措施都进行独立的评估,以保证下一步改革具有坚实的基础。
    
    (二)行政体制和机构改革紧紧抓住职能转变
    
    英国行政体制和机构改革的一个明显特点是不太强调人员精简,而是注重转变职能。从撒切尔夫人时代大规模建立执行机构,到布莱尔政府时期设立地区发展署等,都充分体现出来。我国最早在1988年机构改革开始就强调转变职能为核心,应该说指导思想是很明确的,但在实际操作过程中,职能转变没有量化或者具体的指标,往往把精简机构、分流人员摆在主要位置。结果是政企、政资、政事、政府与市场中介组织没有分开,改革后不久,精简的机构和编制纷纷回流。这一状况最近有所改观,在加快农村综合改革步伐中,中央要求各地进行的乡镇机构改革试点工作,确保乡镇5年内机构和人员编制不增加,同时紧紧抓住乡镇“干什么”、“怎么干”,使乡镇政府职能转变落到实处。
    
    (三)行政体制和机构改革以服务为主要导向
    
    英国在行政管理理论上,相对于管理而言,更强调服务。他们认为,政府活动中90%以上的功能是为公民服务,因此把改善为公民的服务放在很重要的位置上。这种做法固然有政治上和选举上的考虑,但也使行政体制和机构改革更贴近公众的需要,办了一些实事。我们的行政体制和机构改革也要把目光从政府系统内部的调整与完善放大到更广阔的空间,从管理型行政向服务型行政转变。刚刚召开的党的十七届二中全会,通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》,提出:深化行政管理体制改革,必须坚持以人为本、执政为民,把维护人民群众的利益作为改革的出发点和落脚点。这不仅仅是人民政权根本宗旨的具体体现,而且也使得老百姓实实在在感受到改革的成果。
    
    (四)行政体制改革文件的制定过程公开透明
    
    英国行政体制改革的特色还突出表现在“绿皮书”和“白皮书”的起草过程上。即首先组成一个委员会,负责就某方面需要改革的问题进行广泛调查,研究现有的法规规定,然后起草出一份“绿皮书”,主要内容包括:现状、主要问题及原因、解决问题的基本思路和建议。“绿皮书”形成后要征集公众的反应,然后仍由该委员会修改为“白皮书”,“白皮书”在内容上要比“绿皮书”更侧重于政策建议和操作方式,同样要公布于众。随后,成立一个专门的法案起草小组,将“白皮书”转化为法案。由于“绿皮书”和“白皮书”都要公布于众并广泛征求意见,既能使改革得到较广范围的支持,也对改革进行了充分宣传,为今后的操作创造了比较好的条件。在操作过程中,究竟如何准确理解法案条文的精神,当某一法律词语遇到现实生活的具体问题时如何解释,如何把握某一法条在执行中的尺度,都极大地依赖于“绿皮书”和“白皮书”。我们以前的行政体制改革往往过于强调做好保密工作,以避免引起大的震动。随着社会的逐步发展和各项保障措施的完善,各方面承受力度的提高,在与人民日常生活密切相关方面的行政体制改革可考虑以恰当的方式征求社会公众的意见。
    
    【参考文献】
    
    [1] Andy Thomas, Local Government in Britain and Bath & North East Somerset Council's Areas of Concern.
    
    [2] 董礼胜,《欧盟成员国中央与地方关系比较研究》[M].北京:中国政法大学出版社,2000.
    
    [3] 陈宏彩,《英国地方政府全面绩效考核体系及其借鉴意义》,[J].《国外社会科学》,2007(2):37.
    
    [4] Blair, T. Leading the Way: A New Vision for Local Government, London :Institute for Public Policy Research, 1998.
    
    [5] Cabinet Office “Your Region Your Choice”:Revitalising the English Regions, London: Stationery Office, 2002.
    
    [6] Cole, A. and John, P. Local Governance in England and France, London: Routledge, 2001.
    
    [7] Lowndes, V.“Between Rhetoric and Realty: Does the 2001 White Paper Reverse the Centralising Trend in Britain?”, Local Government Studies 28, 2002.^ _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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