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徐绍史:深入开展农村土地整治
(博讯北京时间2009年4月27日 转载)
    
    单位:中国国土资源网
     (博讯 boxun.com)

      当前,经济运行初步企稳,扩大内需的一揽子政策措施取得积极成效。然而,国际金融危机还在蔓延和加深,我们应当进一步加大贯彻落实一揽子政策措施的力度,同时要积极酝酿并采取更加直接、更加有力、更加有效的驱动内需的措施。我们要看到,近年来,中央作出了建设社会主义新农村和统筹城乡发展的战略决策,中央和地方集中投入大量涉农资金支持农村建设,以改变农村面貌、促进农业发展和农民增收。为应对国际金融危机,中央又要求“保增长、扩内需、调结构、保民生、保稳定”。各有关部门也都在分头推进农村相关方面的建设。有一定资金实力的地方特别是村镇和农户也在修路、盖房,改善农村生产生活条件。因此,抓住各地修编土地利用总体规划的良机,以更加有力的措施大力推进农村土地整治,搭建新农村建设和城乡统筹发展的新平台,更加有效地驱动农村消费需求,可谓正当其时。
    
      多年来,通过实施土地整治和城乡建设用地增减挂钩,补充了大量耕地,提高了土地产能,优化了用地结构,改善了农村面貌
    
      国土资源部组织开展土地整治(土地整理复垦开发)工作十多年,有规划、有资金、有经验、有成效。2003年,国土资源部制定了《土地开发整理规划》,并且每年下达补充耕地计划。根据相关规定,可用于土地整治的资金有新增建设用地有偿使用费、土地出让金纯收益的15%、耕地开垦费和复垦费,近几年全国合计每年约有1000多亿元。1999年至2008年,全国通过土地整治补充耕地4163.2万亩,为坚守18亿亩耕地红线发挥了极为重要的作用。实践证明,通过耕地整理,可新增耕地5%-8%,农田产出效力提高10%-20%。通过平整土地,治理沟渠,修筑田间道、生产路,农田生态功能进一步发挥,农业生产条件明显改善。
    
      城乡建设用地增减挂钩试点取得积极成效。2006年起,国土资源部先后在21个省(区、市)实施600多个试点项目,折旧面积将近40万亩。截至2008年9月底,实际完成158个项目,农村居民点人均用地下降100平方米左右。一些地方还带动耕地整理建成了集中连片的高标准农田。通过对农村散乱、废弃、闲置的建设用地(包括宅基地)进行整理复垦,集中建设居民点,配套建设公共服务设施,约可净增耕地13%左右,促进了农村土地节约集约利用,改善了农民生产生活条件,改变了村容村貌。
    
      土地整治和城乡建设用地增减挂钩项目的实施,惠及了项目区群众,受到了热烈欢迎。事实上,各地已经将其作为新农村建设和城乡统筹发展的一个新平台。
    
      将土地整治与城乡建设用地增减挂钩相结合,以更大的力度开展农村土地整治
    
      农村土地整治,就是以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台,田、水、路、林、村、房综合整治。主要做法是:一是开展农田整治。对耕地、宅基地和集体建设用地进行整理复垦,在新增加耕地的同时,做到田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排,建成集高效农业、节水农业、循环农业和集约化农业为一体的高标准农田,为规模经营和发展现代农业创造条件。二是推进村落整治。对农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施一起规划,一起建设,一起更新,建设现代新村。三是发展非农产业。在集体建设用地上,依法依规发展乡镇企业和非农产业,让农民参与经营和开发。四是促进城乡互补。城乡建设用地增减挂钩,仅仅增加建设用地流量,使农村一部分富余的建设用地指标调剂到城镇使用,获得的土地增值收益反哺农村,改善农村生产生活条件。通过农村土地整治,真正实现“耕地占补平衡有良方,土地节约集约有增量,农民安居乐业有保障,城乡统筹发展有希望”。
    
      农村土地整治,要注重统筹规划、整村推进、整合资金。一是统筹规划。有些地方打破思维定式,突破部门壁垒,优化资源配置,以编制村镇土地利用规划为基础,田、水、路、林、村、房综合考虑,统筹规划生产、生活、居住、建设、生态用地,科学合理布局。二是整村(镇)推进。在规划的基础上,以村为单位,有条件的以镇为单位,整体推进农村土地整治,做到整治一个,改造一片,造福一方。三是集聚集约。通过农村土地整治,使农民居住向中心村镇集中,耕地向适度规模经营集中,产业向园区集中,实现耕地增加、用地节约、布局优化、要素集聚的目标。四是整合资金。目前,中央和地方的惠民资金总量不小,问题在于要通过整合发挥综合效益。有些地方按照“资金性质不变、管理渠道不变,统筹使用、各司其职,形成合力、各记其功”的思路,把土地整治、农业综合开发、中小水利、以工代赈、农村扶贫、退耕还林、中低产田改造等各类涉地、涉农资金整合起来集中使用,综合发挥各项资金的叠加效益。通过农村土地整治,村容村貌全面规划,基础设施综合配套,产业结构全面提升,要素布局优化调整。
    
      农村土地整治,要尊重农民意愿、引入社会参与、确保农民受益、保持农村特色。一是尊重农民意愿。在运作模式、规模经营、旧房改造、新居建设、非农就业和社会保障等方面要提供多种选择,让农民提前知情和全程参与,实行“阳光操作”,做到整治前农民乐意,整治后农民满意。二是引入社会参与。有些地方以政府涉农资金启动土地整治,引入社会资金参与土地整治,同时注重调动农村集体经济组织的积极性。通过开展农村土地整治,促进耕地规模化经营,推动农业产业化发展,滚动投入,发挥涉农资金“四两拨千斤”的作用。通过市场机制形成稳定的回报,使投资有回报,农民有收益,农业有发展,农村有进步。三是确保农民受益。在各地实践中,农民通过承包地转包、出租、入股等多种方式获得稳定的收入,在农业龙头企业务工获得工资收入,通过房屋出租、参与产业和商业经营还可获得一份收入,同时居住条件得到改善并享有较好的公共服务,使城乡居民平等拥有发展权益,公平享受改革发展成果。四是保持农村特色。农村土地整治,不仅整治农田,整治农宅,而且配套建设公共设施,使农村道路、水电、通信、绿化、卫生院、文化站等公共设施有根本的改观,使公共服务落地新村,项目区的群众享受“城里人”的生活。通过农村土地整治,改造旧村,建设新居,要注重农村特色,保留传统的农耕文化和民风民俗中的积极元素,建设与城镇同样便利但风貌有别的现代农村,而不是建设像城镇一样的农村。
    
      注重从项目实施向制度设计转变,使农村土地整治成为推进社会主义新农村建设和城乡统筹发展的新平台
    
      农村土地整治既有现实需要,也具有长远意义。从当前来看,开展农村土地整治是扩大农村内需、促进经济发展的重要手段。一方面,农村住房和基础设施建设,有利于拉动农村投资和消费需求;农业规模化、产业化经营,可进一步提升和释放农业生产力。另一方面,鼓励农民投工投劳,有助于缓解返乡农民工的就业压力;当地农民获得多个渠道的收益,实现持续增收,提升消费能力。从长远来看,开展农村土地整治是消除城乡二元结构、解决经济社会发展结构性矛盾的重要平台。一方面,可引导财政资金和社会资金投入农村,有利于城乡土地资源、资产、资本有序流动、互补互助,实现“以城带乡、以工补农”,促进农业滚动发展,农民稳定增收,村容村貌更新,解决新农村建设“钱从哪里来”、“人往哪里去”等一系列现实的问题,实实在在地推进社会主义新农村建设。另一方面,通过增加建设用地的流量,缓解了城市建设用地的压力,支持了城镇化进程。从我部自身看,开展农村土地整治是创新土地管理制度、提升土地利用效率的重要抓手。一方面,要求强化综合统筹的理念,加强职能协调,提高工作耦合度,形成工作合力。开展农村土地整治,客观上要求把规划计划、耕地保护、节约用地、确权颁证等土地管理的各个环节、各种手段衔接、贯通,要求把征地改革、农地流转、宅基地管理、耕地保护等农村土地管理的各项任务汇集、聚合,这样就容易实现有组织、有引导、可控制地推进农村土地管理制度改革,提升农村土地综合效益。另一方面,要求勇于探索创新,在宅基地管理和退出机制、集体土地流转、征地制度改革和维护农民土地权益等方面创新政策,形成一批新的制度成果。
    
      开展农村土地整治已经上升为国家层面的战略部署,正式写入2009年中央1 号文件和温家宝总理的政府工作报告。国土资源部2009年印发的《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》也已对“万村土地整治” 工程作出了具体部署。这项工作的顺利实施,必须依靠地方政府主导,统筹各部门资源,才能充分发挥综合效益。国土资源部门要积极投身于这项工作,并通过政策引导、搭建平台,促进这项工作在各地以更大的力度得以实施。要考虑和鼓励多样性的探索,我们不仅要大力推动这项工作,还要把农民群众、社会各界的积极性充分调动起来,使各种创意、创造、创新、创举不断地涌现出来,群策群力推进农村土地整治工作。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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