[加评论] 页面有问题?请点击打印板-》打印版                  [推荐此文给朋友]
[博讯主页]->[大众观点]
   

中国区域差距问题的政治逻辑/柳建文
(博讯北京时间2009年4月10日 转载)
    
     通过—种历史还原式的归因分析,中国区域差距问题的形成蕴含着—种潜在的政治逻辑,那就是政府始终无法摆脱政治需要决定区域发展战略的选择。稳定作为最高的政治需要,是决定领导人政治偏好的一个关键变量,也是我们认识中国区域差距问题的基本逻辑起点。
     (博讯 boxun.com)

       自1978年始,中国20多年经济改革的绩效被视为“发展的奇迹”,但东、中、西二大经济带却呈现出不平衡的发展格局,特别是日益扩大的东西差距,使中国的区域差距问题成为学术研究的热点。
    
       区域发展无法摆脱自然环境的制约作用。自然条件恶劣的地区如高寒山区、极端干旱区等,基本不适于人类生存,更不适宜经济活动,地貌条件和气候条件适宜的地区一般也是人口与企业密度较高的地区。中国自然环境被划分为三大地势阶梯和东部季风区、西北干旱区、青藏高寒区等三大自然区,经济发展程度高的地区主要集中在第三级和东部季风区,区域发展水平同地形呈逆向分布。从这个意义上讲,自然条件的差异是中国区域差距形成的基础性因素。
    
       然而,上述因素却无法说明区域差距的变化。一个地区的自然条件在短期内不会发生根本改变,但地区间的发展水平却可能在短期内发生较大变化。学者们的研究发现,新中国成立以来某些历史阶段区域差距曾一度呈缩小趋势,但改革后特别是20世纪90年代,区域差距却急剧扩大。显然,这些变化仅用自然条件的差异难以说明,区域差距的扩大与中央政府的战略选择和地区政策有直接关联,其理论逻辑自然延伸的结论是:倾向于东部地区的战略选择和不平等的地区政策是导致中国区域差距不断扩大的决定性因素,同时,这也被视为中央政府的政策失误。但问题在于,区域经济发展过程之中,政府乃是一个理性的行动者,无论是资源的配置、投资环境的改善,都需经过一番理性的计算,以达成国家利益最大化的目标。换言之,没有一个国家的领导者愿意看到本国区域发展的不平衡,结果往往取决于他们的利弊权衡。因而,把区域差距扩大的原因简单归咎于中央政府的政策失误缺乏理论根据,发展战略和政策可能只是形成区域差距的一个必要而非充分条件。
    
       区域发展问题常被视为经济学科的一门分支,主要为经济学家所关注,理解区域发展问题也主要以“经济的”为视角,在诠释中国的区域差距问题时,学者们更多的是从效率或公平的角度出发去分析政府“应该怎样做”。但“所有的政府……在他们从事活动时,都面临着大量的政治约束条件。‘政策’这个词的最初含义,是政府的艺术、经济政策。因此,研究的应该是政府在经济领域中的艺术,包括经济分析,也包括政治分析。”政府的区域发展战略常常被用于平衡地区间发展差距之外的其他目的。换句话说,在决策者选择和制定区域战略所考虑的因素中,政治因素或许与经济、伦理因素同样甚至更为重要。历史上看,无论是建国之初,还是改革以后,中央决策者的政治意志始终在中国区域经济发展过程中扮演着极其重要的角色,我们需要将其引入到分析框架中,去探究中国区域差距问题背后所隐含的政治逻辑。
    
       均衡与非均衡:中国区域发展战略选择的政治权衡
    
       区域发展战略是一国政府基于区域整体发展的分析、判断而做出的具有决定全局意义的抉择和谋划,大致可分为均衡发展战略和非均衡发展战略。前者指大量资本同时投入,使各地区齐头并进,亦称大推进战略;后者则主张将有限的资源集中于发展潜力大、经济效益好的地区,亦称增长极战略。两者的区别在于地区受益的先后顺序,涉及国内不同地区之间的利益分配和由此所引起的社会公平问题。从经济的角度看,很难说哪一个国家绝对适用于其中的哪一种战略。一国决定采取某一种经济发展战略时,政治出发点是必然要考虑的,决策人在比较两种发展战略时,总少不了从政治角度进行权衡(political trade-offs)。
    
       区域发展战略的重点多来自国家发展的中长期目标,政府在制定中长期发展计划时,必须考虑到国际关系和国内秩序等非经济环境。新中国建立初期,处于“两大阵营”对立的宏观地缘政治格局下,主要依靠苏联的援助发展经济。出于国防安全考虑,20世纪50年代所进行的工业建设大多配置在背靠苏联的东北、华北和西北地区,“一五”时期除辽宁外,沿海七省二市的投资仅占全国的18.4%。60年代初中苏关系破裂,在珍宝岛发生武装冲突后,苏联在中苏边境陈兵百万,对中国的发展环境构成了直接威胁,加之与美国的长期敌对,中国的经济建设重点不得不实行战略转移,“三五”计划规定投资重点要向既不靠沿海,也不靠北方的四川、贵州、豫西、鄂西等“大三线”地区转移,史称“三线建设”,五年内三线地区11个省、区基本建设投资总额占全国的52.7%。 “四五”计划则提出要建立不同水平、各有特点、各自为战、大力协同的经济协作区,要将内陆欠发达地区建设成一个部门比较安全、工农业协调发展的强大战备后方。依靠强大的计划控制能力,新中国领导人有效地实现了资源的“合意”区域分布,历史上已经存在的区域发展差距也因这种“均衡发展战略”在很大程度上得以缓和。然而,这种战略重点的转移带有明显的政治性,在当时的条件下是一种迫不得已的选择,一旦国际环境向好的方面扭转,发展战略必然调整。20世纪70年代末,国际形势趋于缓和,中国所处的国际空间发生了重大变化,内陆地区作为战略腹地的重要地位随之下降。受西方非均衡发展理论的影响,中央政府采取了倾斜性地区发展政策,“六五”计划规定,要积极利用东部沿海地区现有经济基础,充分发挥他们的优势和特长,带动内地经济的发展。“十五”计划进一步强调要按“ 东—中—西”的顺序安排发展重点,加快沿海地区的发展速度。从第六个五年计划开始,国家投入内陆地区的资金明显减少。至20世纪未,基本建设及贷款投资总量的近60%是在东部地区完成的,西部地区不足20%。“国家的投资在各区域之间的分配对区域经济的发展影响极大,是区域经济发展的直接推动力”。这种沿海地区优先发展的战略设计使东部地区的发展速度远远领先于西部地区,中国的区域发展差距随之扩大。
    
       “一切社会都受到资源的限制,贫困国家尤其如此。在一般资源限制之外,还有政府能力的限制,即其所能着手处理的事物是有限的。发展战略必须在许多紧迫的需求中设立重点。所谓重点,其中很重要的一面就是对次序的认识:什么任务应该在其他任务之前完成。”,中国在区域发展上这种重点与非重点的区别,一方面来自于发展资源的限制以及地区间初始条件上的巨大差异;另一方面,向东部沿海地区倾斜的区域发展战略也取决于改革之初中央政府的政治权衡,并非完全出自效率的考虑,在随后的分析中,可以更为清晰的看到这一点。
    
       如果从国内经济均衡发展的角度制定发展战略,无疑是有益的。但实行“均衡”战略在短期内需要大量资金,多数情况下这笔投资只能依赖国外投资者。由于全面推动各地区发展需要资金巨大,投资风险也极大,其唯一的理由只能是投资国的政治考虑,比如帮助政治盟友,以此扩张自己在某一地区的势力,也可能出自意识形态方面的理由。由于投资风险已经超过了经济上可理解的程度,这种投资往往附有政治条件,比如要求接受国在国际问题上与投资国保持一致立场,要求接受国实行与投资国一致的经济政治制度等。对于投资国来说,这实际上是一种政治投资,对于接受国来说,情况刚好相反。大量外资的注入与政治上的对外依附性相比,经济上的好处远远高于政治上的付出。对于一些急于本国经济增长、国际政治中经常不能勇于坚持原则的领导人来说,这是一笔合适的“买卖”。实际上,接受带有附加条件的大笔外债所造成的政治影响远比那些天真的领导人所想象的大得多。一方面,大量外债的还本付息使受援国的资本外流严重,经济发展缺乏后劲,极有可能陷入“借新债还旧债”的恶性循环。另一方面,政治上对债权国的长期依附迟早引起国内要求民族独立和主权完整的政治势力的反对,直接危及政权的稳定,其政治代价颇高。对坚持走独立自主发展道路的中国领导人来说,这时选择“均衡”发展战略无疑将面临巨大的政治风险。
    
       区域经济是开放性系统,国内外政治经济形势的某种变化,均会不同程度影响到区域发展战略重点的选择,选择过程中的非经济因素也随之增加,其中对确定战略重点影响最大的是政治变量。区域战略的制定与调整,不仅因为经济参考因素众多,而且也由于政治及社会其它方面的变量进入了制定战略重点的过程。
    
       从非均衡到均衡:中国区域发展战略调整的政治考虑
    
       区域差距的扩大意味着各地区的利益所得不断分化,如果这种趋势不能得到有效控制,就会导致或强化区域之间、地方与中央之间的离心力。“经济发展程度的差异,导致地区之间产生隔阂、摩擦,落后地区有被剥夺、被歧视的感觉。进而认为在政治、社会上都处于边陲地带(peripheral regions),造成地方与中央政府之间的距离、差异与依赖(distance,difference,dependence),成为少数民族分离意识及民族主义兴起的原因。”通常,在中央政府的偏好函数中,政治稳定是一个决定性因素,尤其在内外压力增大时更是如此。换句话说,当中央政府认为经济增长的效率能够缓解紧张局势,有助于实现政治稳定时,公平就会被当作增长的一个机会成本,并被控制在可容忍的限度之内。
    
       从经济学的角度,区域发展战略的目标可归为两类:效率和公平。效率天然具有反平等性,效率的本质是经济性的,强调产出和投入之比,从经济增长的角度讲,给定的社会投资应换取最大的社会收益,“发展基金不应该平均地分散在整个国家的每个部分,具有最大增长潜力的地区理应享有优先权。”若以效率为目标,必然会增强极化效应,导致区域差距的扩大。公平的出发点与效率相反,公平本质上是非经济的,公平的重点在于对所有地区一视同仁,忽略它们之间的差别。若以公平为目标,整个经济增长速度将有所减缓。此种悖论使得政府在选择和调整区域发展战略时往往面临艰难的抉择:“或是以效率为代价的稍多一点的平等,或是以平等为代价的稍多一点的效率。照经济学家的习惯用语来说,也就是出现了平等与效率之间的抉择。”这种抉择本身是政治性的。区域战略的调整这一变革只有政府才能胜任,尽管政府的行为并非全部为政治行为,但选择和制定经济所有权关系、经济决策权结构和资源配置模式等政府活动是典型的政治行为。区域战略的调整还必须考虑如何综合和协调不同民族、不同产业、不同地区的利益。这一要求已超出了经济学“以最少的投入,换取最大的产品”或“如何以社会资源有效配置”承担的范围,也超越了伦理学“一个国家应当平等对待她的公民,无论他们恰好住在什么地区”的正义范畴,而进入了政治学这一更为宽广的领域。面临日益扩大的地区差距和政治风险,国家通常需要采取“稳定的策略”,即通过政府集中社会资源,推动落后地区的快速发展。这实际上是借助政治力量为后发地区的经济增长开辟道路。
    
       一般而言,只有到了业化的中后期,地区发展中的公正原则、发展机会的均等原则、边远和少数民族地区要保证得到相应的发展原则等社会政治因素才会更多地进入政府发展计划的考虑中,在决策权重组合中,经济因素的作用会下降。中国日前刚刚步入工业化的中期阶段,西部大开发战略的推行表明了区域战略转变中政治因素的影响。“各省之间与省内不同地区之间收入的巨大反差会引起社会与政治上的紧张——而且,这种情况与一国平等的基本含义相对比,就有力地证明了国家旨在减少地区差别政策的合理性。”中国虽经多年的经济快速增长,但政府的财政能力仍然有限,“由于资源稀缺的缘故,这时做出任何一个选择都需要牺牲另一个选择的好处。”而“平等发展的最大的好处可能是政治影响。不平等往往引起政治不稳定,而政治不稳定又对经济气氛有重大的不利影响。在这种气氛下,国内外企业都将不愿意投资。”在中国,地区差距与民族差距重叠在一起,使得解决区域差距问题的政治意义更加凸显。近年来随着泛伊斯兰主义、泛突厥主义、伊斯兰复兴运动等极端民族宗教组织对中国西部边疆地区的政治渗透,中央政府面临的地缘政治压力不断增大,再次提升了西部地区作为战略腹地的地位。“强调‘西部’开发,实际上是出于少数民族政策等国防、社会治安方面的迫切需要。在财政十分困难的今天,如果认为政府不得不承担如此沉重的政治成本,这也可以说是十分艰难的决定 ”。国家统一可能会付出惊人代价,但是任何地方的中央决策者都认为是值得的。中国区域发展战略的调整在很大程度上是决策者政治考虑的驱动,并不完全出于公正性考虑,其目标诉求是要解决区域差距问题所产生的问题和危机,以维护国家和政权的稳定。如果说建国之初均衡发展战略的实施是出于国际环境和生存安全的考虑,那么,“西部大开发战略”的实施则主要出自国内政治的考虑,在中央政府的战略考量中,西部地区的政治稳定可能比其自身经济增长速度的提高更为重要。
    
     统一与稳定:中央政府战略抉择中的政治变量
    
       经济发展在地区之间的顺序应该有经济上的根据,国家领导人不能单凭政治的需要任意安排经济发展重点。但由于战略决策是由政治领导人做出的,在国家的决策层中,战略设计不能单纯参照经济因素,政治因素也在时时左右着决策者们。因而,区域发展战略重点的设计几乎从来都不仅仅出于经济需要,政府机构往往根据政治上的某些优先考虑去行事。如何权衡发展计划的“成本”与“收益”,已不单单是一种经济的“核算”,也是一种“政治算术”。
    
       中国地方的发展程度与区域间形成的发展差距等区域发展问题与中央政府的政治偏好密切相关。在中央政府看来,沿海区域是实现整个国家现代化的经济发动机和催化剂,只有优先发展这些东部省份和沿海城市,才能逐步将中国的经济蛋糕做大,从而实现国家利益的最大化。改革开放初期,中央政府对不同的地区实行了有差异的政策,经济较为发达的东部沿海地区得到中央的一些特殊授权,比如允许进行政策试验,中央鼓励地方在改革方面“大胆地闯”。“试错权”的存在与否,表明东、西部地方政府在经济发展目标、途径和空间选择方面享有不同的“自由度”,在与中央政府的政治博弈中面临不同的规则和预期选择集。对作为“政治企业家” 的地方官员而言,他们奉行的一般原则是最小风险,这就决定了地方政府总是缺乏创新动机,在中央控制力较强的情况下,创新的积极性受到约束,但在控制力较弱的情况下,创新的力度就会更大。由于特殊的授权,东部地方政府可无政治风险地在辖区内进行制度创新,“边际开放”、“局部试点”等渐进改革的逻辑使得东部地区较早步人市场机制,也饱获改革的成果。反之,在没有被授予“试错权”的条件下,西部地方政府因积极改革的行为可能招致严厉处罚,往往采取四平八稳的发展方针。这样,中央政府不分权、西部地方政府不积极改革将是一组占优策略。从西部大开发战略实施以来的情况看,中央政府依旧集倡导者、组织者与实施者三重角色于一身,地方只具有相应的执行权,“中央政府主导”的战略思想始终未变。“中央与地方政府的权力均衡方式,对于地方治理发展空间具有根本性的意义,它在很大程度上影响着地方治理目标的选择和发展的进程。”在“非放权式”的发展背景下,西部地区在主导产业选择和产业结构调整上自主选择的空间范围十分有限,因而无法通过“结构效应”去推动经济增长。
    
       “东重西轻”的倾斜分权也抑制了西部地方政府的发展能力,成为导致区域差距扩大的又一重要因素。“经济成就的取得主要取决于人们的能力和态度,也取决于他们的社会政治制度。这些决定性因素的差异在很大程度上可以解释经济发展水平和物质进步速度的快慢。”作为地方管理的主体,地方政府发展职能的实现往往面对权力结构的约束,换言之,他们只能在府际间关系的框架规范下采取相应行动。根据中国的行政管理体制,地方政府能在何种程度行使宪法所赋予的权力,需要中央政府实际的权力授予,即便民族自治地方,情况亦是如此,自由裁量权力的不足自然制约了政府职能的充分发挥。
    
       对政治领导人而言,改革是有成本的,不仅仅是经济方面的费用和机会,也包括体制变革所带来的政治风险,特别是在一个地缘环境复杂、民族众多且发展极不平衡的国家,政府间权力的重新分配更是一个具有潜在风险的改革议程,它可能产生一些人们意料不到的负面效果。任何一种不恰当的划分形式、划分速度及政策措施,都可能引起社会的强烈震荡,威胁到国家政权。从前南斯拉夫等国的经验教训看,中央政府对地方政府控制能力的减弱和各地方经济独立性的增强往往是导致国家分裂的两个主要因素。因此,稳定就成为政治左右经济改革的自然逻辑选择,采取何种划分模式,必须从各个地区的具体情况出发。根据经济地理学中的距离衰减原理,一国的国土面积大到一定程度且首都与边远地区距离过大的情况下,中央政府对这些地区的控制往往会遇到极大的困难。“政权领域的各个部分,离统治者官邸愈远,就愈脱离统治者的影响;行政管理技术的一切手段都阻止不了这种情况的发生。”再有,人口稀薄到一定程度时国家的控制也会遇到问题。政令传达,情况反馈等控制行为都需.要有人做载体,如果居民过于稀少,人类活动发生频率低,政治行为也相应减少。如果那些人烟稀少的地区又位于边远位置,将使得国家控制这类地区的实施成本过高,实际上的控制强度降低。中国的国土分布与人口分布成反比,面积最大的省、自治区和直辖市全部在西部地区,人口密集的省市绝大多数在东部,国家实施控制相对容易一些;而在西部地区,国家的势力相对较弱,团结、统一、稳定等问题时隐时现,始终是中央政府面临的难题。特别是西部一些边远地区同时又是民族地区,其中有的地区与汉族地区历来存在分离倾向,从统治的角度,中央需要加强对这些地区的政治控制。
    
       根据国外的经验,政治稳定系数越低的地区,其分权的政治风险越高。特别是对一个仍然缺乏弹性和张力的单一性体制国家而言,放松对具有离心倾向地区的控制,往往意味着国家的解体。因此,改革和稳定很难同时兼顾,其具体抉择便取决于决策者对二者的偏好。出于对西部地区脆弱的政治经济平衡的担忧,历届中央政府在向西部地方政府放权的问题上一贯持谨慎立场,在西部的改革与稳定两个目标取向上,中央政府更偏好后者。换言之,正是西部地区政治生态环境的脆弱性决定了其自主选择空间范围的有限性,因为在中央政府看来,打破西部地区脆弱平衡的任何可能举措与制度创新可能带来的收益相比,代价实在太大。沿一条成本最小化的路径,而不是收益最大化的路径发展,就成为决策者的最优选择,同时,这种过高的政治风险成本也在很大程度上决定了高层决策者的政策取向,是中央政府之所以把越来越多的政治、经济资源投向沿海地区的根源所在,政治、经济资源的不平衡分布使中国区域差距的扩大在某种程度成为一种必然。
    
       结论
    
       在现代社会复杂的官僚体系中,经济决策不再只是单纯满足社会之需求,其中更包含了官僚政治决策过程中的权力运作,亦即政策选择和制定过程中不免存在政治家的权衡与偏好,特别是在高度集权和高度等级化的政治结构中,政治领导人在作重大决定和进行政策选择时具有更高的自主性。他们对社会经济问题的领悟和认识,以及对现实政治的需求,成为其进行政治选择和采取行动的重要依据。从建国后中国区域发展的历史看,我国高层领导人对区域战略的选择和区域政策的制定都有相当大的决策权和影响力,无论是新中国建立初期的内地偏向、改革开放后的沿海倾斜还是近年实施的西部开发,均处处显示出高层领导者的权衡与偏好,不同的选择主要来自于政治领导人对面临问题的认知力和现实的政治需要,而非社会实际运作下的供需平衡。领导人的政治偏好也在很大程度上决定着地方政府获取政治恩惠和经济资源的机会多寡,进而影响到地方政府的发展能力和发展空间。
    
       通过一种历史还原式的归因分析,中国区域差距问题的形成蕴含着一种潜在的政治逻辑,那就是政府始终无法摆脱政治需要决定区域发展战略的选择。对于政府而言,发展的首要任务是必须能够创造和维持一个稳定的环境,“至少,不能发生内战、不断的动乱或敌对力量的入侵。这一点,在讨论发展的本质时常常被忽略。” 出于中国历史上的分分合合,稳定成为最高的政治需要,同时也是影响决策者偏好的关键变量。从维护政治稳定这个大局出发,基于民族及民族地区的现实客观环境,必须在政策、措施的制定和推行方式上做出种种特殊的考虑,以避免剧烈的政治动荡。“由于存在着政治上的制约因素,不是总能制订出‘最好’的政策。事实上,没有考虑政治因素而使追求最好的政策的尝试遭到失败,可能会使事情变得更坏。”政治考虑在经济决策中并非可有可无,制定一国经济发展的战略仅有经济学家的参与远远不够,还需政治家的权衡,其中对政治环境的理解是制定经济政策时最基本的要素,“而对于政治环境的理解应始于一种认识——即政治是由政治家而非哲人领导的。”哲人可在杰出的工程师和经济学家的帮助下设计出使全社会利益最大化的发展计划,政治家则必须小心谨慎地采取步骤,”在决策过程中,历史文化、民族人口、地缘政治以及同家安全等非经济因素都必须给子足够的注意,不能被民众的情绪所俘虏。从这个意义上讲,中国区域差距的扩大并非政府的失误,乃是一定客观条件下领导者理性选择的结果,离开这一点,任何理论都有可能丧失其解释力,但遗憾的是,这些因素却很少进入批评者的研究视角中。
    
       从政策过程的层面看,中国区域差距问题的解决是一个不断进行政策选择的过程,而进行选择的主体仍是最高领导层。换句话说,他们仍然是区域发展目标和策略选择的决定性因素。至少在可预见的将来,国家领导人的政治意志仍将是决定中国区域经济发展的关键变量。反过来说,在区域发展问题上,中央的决策者们认为什么是最重要的,试图达到什么目标,应该是认识中国区域差距问题的基本逻辑起点。
    
    
     _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
(本文只代表作者或者发稿团体的观点、立场)


点击这里对此新闻发表看法
   
联系我们


All rights reserved
博讯是畅所欲言的场所、所有文章均不一定代表博讯立场
声明:博讯由编辑、义务留学生、学者维护,如有版权问题,请联系我们。另外,欢迎其他媒体 转载博讯文章,为尊重作者的辛勤劳动以及所承担风险,尊重博讯广大义务人士的奉献,请转载时注明来源和作者。