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林纯洁:德国地方治理对中国改革的启示
(博讯北京时间2009年2月12日 转载)
    
    二战以后,世界形势发生了很大变化。在第三次科技革命的冲击下,国家之间的竞争越来越激烈,对日益参与这种竞争的各国地方政府的要求也越来越高,尤其是在20世纪70年代的经济危机后,使地方治理越来越成为全球关注的重点,地方体制改革成为全球的浪潮。中国在改革开放后开始的地方体制改革实际上正是顺应了这股改革的潮流。随着中国改革开放的进一步深入,地方政府在改革全局中将越来越发挥富于特色和更为重要的作用。
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    在欧美国家,地方政府通常被视为民主政治训练的场所、公民道德和意识培养的基地、切合公民需要的公共产品和服务的提供者。由此可以看出,深入的地方体制改革对培养中国的和谐社会所需的公民素质和制度要素也是极为重要的。
    
    在中国进一步深入的地方体制改革过程中,借鉴地方治理较为成功的发达的国家的经验是不容忽视的功课。在二战后,地方治理中民主化进程和地方经济发展较为成功的德国就是一个十分值得借鉴的对象。德国地方治理的经验中值得中国借鉴之处一共有四点:自治传统、法治传统、监督机制完善、民众广泛参与,这也是德国地方治理的四大支柱。
    
    一、地方的自治传统
    
    德国是一个地方自治传统成熟的发达国家,其地方政府以提供充足的公共产品、促进地方的和谐发展而著称于世。德国是一个联邦制的国家,由16个州(包括3个市州)组成,与中国的单一制的体制不大一样,其地方主要指州以下的县/市、乡镇二级单位。
    
    德国的地方自治的特色在于十分注重集权与分权的统筹与结合,管理权适度分散、调控权高度集中。县/市、乡镇地方政府能办的事,州政府不干预;州政府能办的事,联邦政府不干预。与此同时,通过财政资金的纵向和横向平衡,引导和影响州与地方的财政行为。地方政府在提供公共产品时,可以根据自身财政力量和自身能力,完成属于自己职责范围内的任务,不上移至上级政府。上级政府也不会超越法律,将自身的任务摊派给下级政府。不同的任务,总是在不同的政府层级分解并完成。
    
    德国成功的地方自治证明:地方自治能够调动民众在地方政治中的参与热情,激发民众为地方公共利益做出政治贡献,因为地方政府与民众联系得最紧密;而且地方自治有利于增强地方政府的能力,一个自立的、具有独立能力和自我成长的自治政府能够为民众提供更好的公共服务,而且地方自治有利于提高地方政府的行政效率。
    
    中国各地的经济状况、风俗人情、开放程度均不一样,整齐划一的行政标准必定不能适应深入改革的要求。在推动各地发挥创新能力,形成特色的竞争力的过程中,适当下放权力,增强地方自治的权力,是势在必行的,因为增强自治能力主要是在县市层面,因此与中国单一的中央集权体制并无矛盾,相反能减轻中央负担,增强中央调控全局的能力。
    
    地方自治为中国现行地方治理体制改革提供了全新的视角,为解决中国地方体制中存在的许多问题提供了可行的思路。而中国恰恰是个极其缺乏地方自治传统的国家,有人认为,传统中国“国权不下县,县下为宗族,宗族皆自治,自治靠伦理”,是一种中国特色的地方自治传统。实际上这种说法是违背历史现实的,按照秦晖先生的说法,传统中国“儒表法里”,中央政权对个人和地方私人组织都是极力压制的,根本没有地方自治的成长空间。现在为人所称道的中国南方宗族力量复兴也是晚近才发生的事。当然,中国的地方自治之路也并不是要走向传统的宗族伦理,而是用现代的民间力量和公民意识来进行,并以现代法治原则为保障。
    
    二、地方的法治传统
    
    二战后,在德国公共行政中,法治传统得到了遵循,该传统基于下列假设,即公共行政在本质上必须受到法律规定的引导,服从于司法审查,尤其是独立的行政法庭的审查。法治作为一个至高的宪政原则,在1949年《联邦基本法》中得到确认,并得到加强。关于地方政府的法律都清楚地规定了地方政府的责任,以及相应的决策权力。相关的法律规定甚至清晰到幼儿园、小学、中学、技术学校、公园、图书馆、老年人福利住房、残障人教育与福利住房、道路交通建设与维护、供排水系统建设与维护等责任和决策权力分别属于哪一级政府。
    
    但是,中国的法律对各级政府的责任和权利的规定则非常模糊。我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条和第六十一条规定了地方各级政府的职能,只是笼统地要求地方各级政府要“执行国民经济和社会发展计划、预算,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”,但在任务分配方面不再有具体的规定。这些模糊的空间,给暗箱操作和人治创造了机会。经常出现的情况就是,各职能部门相互推诿。即使在职责规定得明确的部门,也不能得到有效贯彻,原因就在于缺乏有限的监督机制。
    
    三、监督机制完善
    
    英国的阿克顿勋爵有句早已为中国人熟知的名言:“绝对的权力导致绝对的腐败。”但中国人对权力的监督却一直不如人意。在德国的地方治理中,对地方政府权力的监督全面而深入,其中地方议会通过预算的权力被认为是地方自治的核心权力。德国非常注重社会公众对财政支出的监督。政府各部门每月的财政预算必须向社会公布。政府各部门每月财政支出报表都是公开的。德国审计院的年度财政报告和议会批准的财政决算也必须向社会公布,接受社会监督。完善的监督机制,以及政党、非政府组织,及公民个人的积极参与,对地方政府的公共活动形成了有效制约。
    
    而中国的人大在对各级政府监督中普遍表现出不力或不足,有两个重要原因:一是人大缺乏财权,不能对政府进行有效制约,如一些地方热衷于兴建“政绩工作”的歪风得不到制止,一些贫困县盖豪华办公楼的新闻频频见诸媒体,根本原因即在于地方政府在财政上过于“自由”,得不到本应由人大机关进行的监督。二是人大缺乏真正的人事任免权,按照规定由人大表决通过或罢免的人事通常只是走程序。一些地方政府的一时的错误决定只能当“学费”,而不是“下课费”。三是人大代表都是兼职,且多由行政官员兼任,会期很短,使人大既无时间也无意愿对行政机构进行有效的监督。因此,未来使人大代表专职化,延长会期,使之在财政和人事方面行使有效的监督权,是中国地方政府未来走向法治、自治的必为之举。
    
    四、民众的广泛参与
    
    20世纪60年代晚期,德国的地方政治中掀起了一场“参与革命”。当时,德国在战后的民主体制受到民众的批评,尤其是缺乏确保民众在政治决策方面更广泛的参与的制度设置。主要是地方政府的层次上,大量地方性团体兴起,它们反对那些来自国家和地方而置地方民众的利益和意见于不顾的项目。1969年,联邦总理勃兰特正式宣布,“尝试更多的民主”将是新政府国内综合改革的关键一条。由此引发了民众参与地方政治的“参与革命”,各种利益团体成立,如外来移民咨议议事会,老年公民咨议会,残疾人咨议团,儿童和青少年议事会。1976年的《联邦建设法案》规定,这些团体是城市发展规划中的主要参与公众。例如,《联邦社会法案》规定,儿童和青少年必须参与将对他们的发展产生影响的所有公共项目。
    
    民众的广泛参与极大地增强了德国民众对民主制度的认同和忠诚心理。因为德国是一个专制主义和威权主义传统极为深厚的国家。1951年,在一次民意调查中,有45%的受访者仍然怀念霍亨佐伦王朝,更有42%的人思慕二战前的第三帝国。但到1970年,绝大多数受访者已将他们自己生活于其中的联邦德国视为20世纪德国在历史上最好的时期。
    
    概括而言,德国在法治的保障下,地方在与中央明确划分权责后实行自治,同时民众广泛参与地方政治,及代表民众的地方议会对地方政府积极监督,构成了德国地方治理和谐发展的四大支柱。
    
    中国目前的改革涉及到各个阶层,而多数弱势群体在地方政府的决策过程中并无发言权。这种局面长期以来阻碍着地方政府在民主化体制和经济发展动力方面发挥应有的效力。民众对地方政府的信心直接取决于政府对民众的回应和民众参与的公开性。就加强和完善中国的地方治理而言,促进中国的民主和法治进程,合理划分中央和地方的权力,在逐步实行地方自治、给予地方更多的创新自主权的同时,又必须加强中央和公众对地方的监督,这样才能使其沿正确的轨道行进,渐次实现各地的现代化,最后实现全中国的现代化。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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