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宪政制度设计思想/潘修华
(博讯北京时间2009年1月29日 转载)
    
     综观宪政实践的历史及宪政理论的发展,我们可将宪政看作一种制度安排的理念。如果说宪政的基本价值——主权在民、公民权利不可侵犯、自由、民主、权力分立与制衡等——是宪政的精髓、民主政治的灵魂,那么宪政制度就是价值实现的载体。宪政价值只有通过制度才能体现出来,因此制度是关系到宪政价值能否实现的根本。从英国立宪以来,宪政制度设计思想已发生了巨大的变化。我们准备将宪政制度安排的思想划分为古典宪政制度设计思想与新宪政制度设计思想来进行研究,以期对当前政府转型的进路有所启迪。
     (博讯 boxun.com)

      
    
      一、古典宪政制度设计思想
    
      古典宪政理论对权力的控制提供了历史上最为完美的制度设计,它的着眼点是以宪法和法律对政府权力进行约束从而保护人民的自由与权利,实现政治的民主化、法治化。代议制是古典宪政制度设计的核心内容。代议制使代表人民行使权力的极少数人和专门机构具有合法性、正当性,保证权力的行使过程受到来自各个方面的严格监督,从而遏止权力的滥用。因此,从此视角出发,与代议制相配套的自然是选举制度与政党制度。基于结社自由与公平竞争原则,自由组织政党便成为一种法律权利。政党之间可以结盟、竞争和对抗,并依照法律程序执掌政权。拥有主权的人民可在不同的政党之间选择,形成有序的政治竞争。正如在经济领域没有合法有序的竞争就不可能有经济的繁荣与发展一样,在政治领域,没有合法有序的竞争同样不可能有真正的民主和法治,不可能有宪政。而在代议制下,选举制度与公务员制度相互勾连,较好地解决了政党轮流掌权与政府行政的稳定性、连续性问题,从而确保了政府绩效稳定在一定的水平上。
    
      另外,由于政府掌握各种权力资源,公民很容易受到政府权力的侵害,因而需要对政府的权力和行使权力的方法、过程进行强有力的监督,保证政府的权力在其被允许的范围内行使。实行宪政民主的国家,在政府体制的建构上体现了不同权力机构之间的相互监督、制约与平衡,同时还注意保持国家权力与市民权利之间的某种平衡,给予市民、媒体、社会组织以广泛的自治权利来监督制约政府权力,以保证政府在人民授意的范围内行使权力。因此,全方位的监督制度也是宪政制度不可或缺的组成部分。
    
      从古典宪政理论的制度设计思想中,我们可以发现,对于权力的控制是其制度安排的出发点,从代议制政府、人民对代表的选举与制约到对政府的权力与行使权力的方法、过程的监督,再到公民社会的各种监督制度都是以控制权力为核心。在国内,这种控制权力的宪政思想得到了学界的广泛认同。
    
      
    
      二、新宪政制度设计思想
    
      从古典宪政理论来讲,实现了人民主权,宪政价值目标就已基本实现。新宪政理论却在此基础上进一步提问,难道人民是主权者就意味着其权利不会被侵犯吗?新宪政理论认为,从历史上来看,民主固有的缺陷使得多数人的暴政成为一个潜在的威胁,而多数人的暴政必然会沦为少数人的专断,从而产生“邪恶循环”,革命将会有始无终。孔斯坦曾对此作过论述,他从卢梭的人民主权和霍布斯对主权无限性的分析得出人民主权可能导致专政的结论,认为无论主权掌握在谁的手中都可能变成压迫人民的工具,因此问题要从权力的所属向权力的范围转移。孔斯坦回顾了以往的政治认知,认为人们过去常常反对的是掌权者而不是权力本身,不是破坏他们执掌权力的方式而是简单地取代他们来执掌权力,由此可能导致这样一个自闭的循环逻辑:权力加之于整个社会,社会再把权力交给多数人,再转到少数人的手中,而最后的结局可能又转到一个人的手中,再次循环往复。因而要保障自由,关键不是要解决权力掌握在谁手中的问题(权力控制问题),而是要解决权力的范围问题。孔斯坦指出,任何权力都不应该是无限的,不管是人民的权力,还是代表人民的少数人的权力,不管是国王的权力,还是法律的权力。在分析权力的 “邪恶循环”的基础上,新宪政理论提出了相应的制度设计思想,认为要遏制这一现象的产生,关键在于重新考虑制度的作用,利用制度的功能来解决古典宪政理论没有解决的问题即权力变异问题。
    
      在此基础上,新宪政理论进而认为应超越对政治权力的控制的古典批判怀疑主义主张,而转向思考通过怎样的政治制度设计提高经济效益,培育公民精神,促使社会良性运转,因为归根到底制度设计的核心是保证政府权力运行的高效化与民主化。尽管新宪政论者没有否认控制权力本身作为判断宪政运行及其状态的标准,但认为其客观上存在着缺陷。这里,问题的关键不在于是否需要控制权力,而是在于不能将控制权力作为针对国家权力的唯一宪政运行机制。因为从总体上讲,有两条实现宪政价值的途径:一条是古典宪政理论主张的权力控制,这是一种滞后而被动的制度设计;另一条是新宪政理论主张的权力保障,这是一种积极能动的制度设计。行宪的辨证规律是实现积极保障与消极防范,超前能动引导与滞后被动制约有机统一或者两者的结合。控权,却不能仅仅控权,控权与保权的有机统一才是宪政价值目标的内在要求与客观反映。因而新宪政理论认为古典宪政理论的缺陷在于没有充分理解宪政制度而是将其看成控制滥用权力的一种手段,同时又仅赋予理论以某些价值目标(主要是正义、平等——需要政府积极运用权力来保障其实现)而没有相应的互相沟通的制度设计(只有一些零散的孤立的制度设计形而上地来落实这些价值目标)来保障其实现。
    
      新宪政理论为其推崇的高效而民主的宪政理想提供了如下制度设计思想:
    
      (一)限制政治权力的滥用。政府权力的范围必须有限,其主要作用应是保护公民的自由免受外敌及同胞的侵犯:保护法律与秩序、保证私人契约的有效性、维护竞争市场。除此之外,政府有时可使公民共同完成比各自单独地去做具有较少困难与费用的事情。这一点发端于古典宪政的制度设计理念。古典宪政理论将控制的对象定位于最高权力的掌握者,而新宪政论者则同时还注意人民权力本身的自我约束,以解决权力的适用范围问题。“宪政在民主国家实质就是对人民统治加以限制,也就是人民的自我限制。责任仍然在于人民及其代表来规定对他们自己统治施加限制的内容。”
    
      (二)通过制度设计,使政府有效地解决社会问题,增加社会福利,促进人的发展。英国学者米尔顿·弗里德曼在论述这一问题时认为,通过制度设计使权力分散时,在县范围内的权力行使比在州范围内的要好,在州范围内的比在全国范围内的要好。假使一个人不喜欢当地所做的事情,比如污水处理、区域划分、学校设施安排等,那么,他可迁移到另一个城镇。虽然很少人会实际采取这一步骤,但仅仅这种可能性就可起到限制权力的作用。但假使他不喜欢美国中央政府在整个国家范围内实施的政策,那么,在各国严格执行自主权的世界里,他没有多少选择的余地。这种政府权力的分散化实际上是有限政府的概念,毫无疑问,它能够很好地解决社会问题或者能够让社会很好地解决自身的问题。
    
      (三)制度设计必须能够内在地培养公民负责地行使权力与监督权力的行使的公民性格。这一制度设计思想的核心就是人民主权的自我限制原则。这一主权原则实施的基础是立法的审议方式——这种方式规定着公共与私人领域之间相区别的内容,并是巩固政体的必要的构成基础(因为这种立法的审议方式使公共领域与私人领域二者互不侵犯,使公共领域保持良好的秩序,为社会和国家的政治沟通提供平台,从而可减少社会震荡,巩固政体)。新宪政理论认为可通过建立相应的法律审查制度(可确保立法的审议方式的实行)来限制代表性的人民主权,使违背社会公意和宪法精神的法律不被施行。
    
      
    
      参考文献:
    
      
    
       1、 (美) 路易斯·亨金.宪政与权利:美国宪法的域外影响[M] .北京:三联书店,1996.
    
       2、(美)斯蒂芬·E·埃尔金等. 新宪政论[M]. 北京:三联书店,1997.
    
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