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湖南违法的红头文件为何“大行其道”?/倪洋军
(博讯北京时间2008年11月17日 转载)
    
     “红头文件”,想必大家都见过。说“红头文件”违法,恐怕比较让人难以理解。但是这样的事情却偏偏经常性地在我们的身边发生着。这不,下面就有一例。
     (博讯 boxun.com)

     2006年,湖南株洲市出台《株洲市征地拆迁补偿安置办法》,其中规定:县(市)范围内征收土地涉及的拆迁房屋的补偿安置办法,由各县(市)人民政府根据其社会发展经济状况,结合本地实际,自行制定。但是《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款规定:“被征用土地上的附着物和青苗补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。”湖南省第九届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的实施《中华人民共和国土地管理法》办法第二十三条规定:“征用土地的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的具体标准,由设区的市、自治州人民政府依据本办法提出,报省人民政府批准。”根据上述规定,2008 年10月,湖南省政府作出《湖南省人民政府关于修改〈株洲市征地拆迁补偿安置办法〉并重新报批的决定》,责令株洲市人民政府依法纠正《株洲市征地拆迁补偿安置办法》第四十条第二款的越权授权规定。记者注意到,地级市政府授权县级政府制定拆迁补偿标准,不止株洲一个。湖南省在全国率先做出这一决定,无疑有利于防止制定拆迁补偿标准的随意性。(2008年11月12日人民网—《人民日报》)
    
     “红头文件”并非法律用语,是老百姓对“各级政府机关(多指中央一级)下发的带有大红字标题和红色印章的文件”的俗称。从制定机关的权限来看,行政法规的制定机关是国务院,规章的制定机关是31个省、自治区、直辖市人民政府,49个较大的市人民政府,以及国务院各部门、各直属机构和具有行政管理职责的直属事业单位。而一般“红头文件”,有行政管理权的行政机关在行政管理工作需要时就可以制定。正因为红头文件制定机关较多,而且在法律上又没有明确的界定,因此一些问题“红头文件”便会屡屡出现。轻的是出现错别字和张冠李戴等现象,重的是出现严重违反法律法规的现象,导致一些乱政和滥用职权等行为的发生。前面提到的县级政府无权自定拆迁补偿标准的违法文件的出台,就给被征地农民造成了一定的经济损失,也使政府的公信力受到一定程度的影响。
    
     本来无论是哪一级行政管理机关制定出台的红头文件,都应该遵循效力更高的上位法的规定,并不得与其他的红头文件发生冲突。而且,我国全面清理红头文件,建立规范性文件备案审查制度的要求和行动已经实施多年。但是违法的红头文件还是屡见不鲜。那么,到底是什么原因导致了违法的红头文件能够“大行其道 ”、“大有市场”呢?笔者认为,以下几个方面值得我们深思。
    
     一是审核把关不严。尽管任何一份文件的出台,都有着严格的流程,必须经过拟稿人、核稿人、分管副主任、分管主任、分管副领导、主要领导等等人员的过目和把关。但是在文件审核把关的过程中,很多人更看重的是语句通不痛,有没有错别字,而对即将出台的文件是不是与某一部法律法规相违背,一般少有人问津。甚至有的领导根本连看都不看,就大笔一挥,签上自己“不担任何责任”的大名,有的根本连名字都懒得签,在下属呈送的“请某某阅”的“某某”上用笔画一个狗尾巴圈子,就表示自己签过了,最多再写一个日期。而对于那些成天“忙”得团团转并已经熟悉了机关公文的拟稿人而言,也是象开发票一样,按照固有的模式,以以往的文件为样版,稍作改动,就可以完结了事。至于文件付印前的到法制部门和保密部门的审查备案,也往往会被省略和简单化。就这样,在缺乏“上纲上线”的审核把关下,问题“红头文件”、违法“红头文件”怎能不批量生产?
    
     二是权力制约不够。“红头文件”虽然比不上国家法律、地方法规,但是它同样具有某种带有强制性的执行力。某种程度上“红头文件”就是领导权力的翻版。也正因为如此,一些地方政府、机关部门哪怕屁大个事,都要以“红头文件”的形式下发,否则好像就不显得权威和严肃。在这样的指导思想下,红头文件泛滥成灾也就不足为奇了。笔者认为,出现这种情况的根源还是对领导者的权力制约不够。很多情况下,在一个地方、一个单位、一个部门,“一把手”的话往往就是圣旨,“一把手”的想法那就是命令。只要其脑袋一拍、想法一来,那下面的人便会执行执行再执行、落实落实再落实。当然,执行和落实的最好途径就是下发“红头文件”,至于“红头文件”会不会有问题,合不合法律,往往少有人管。有时,迫于领导者的权威和压力,哪怕明知文件可能违法,也只能“照办”。眼下法律界有一句流传甚广的顺口溜:“黑头”(法律)管不住“红头”(文件),“红头”管不住“无头”(领导指示)。听起来荒谬,但确也反映了一些地方法治精神缺失、人治大于法治的尴尬现实。应该说,在民主法制已经比较健全的今天,各种监督渠道和手段已经很多,比如,人大、政协、纪检、舆论、民主、社会、群众等等等等,形式不可谓不多,但是力度却非常大打折扣,甚至有时根本就是无能为力。加之由于法治意识的淡薄,许多领导干部对于文件实体和程序是否合法更不加理睬,如果监督管束不力,违法“红头文件”怎能不“脱口”而出、“随意”而生?
    
     三是群众诉求不畅。其实,很多违法的“红头文件”一出台,便会引来非议乃至群众上访的。但是,有了非议或群众上访,有关职权部门却常常百般“狡辩”、万般“搪塞”,就是不肯叫停明知违法的“红头文件”,使得群众的诉求被搁浅。就拿前文提到的乱定拆迁补偿标准的红头文件出台后,就曾有农民群众反映。2007年10月以来,受相关农民委托,湖南金瑞律师事务所律师殷进文、言勇智以代理人身份,不断提请对以上两份“红头文件”审查。但是,2008年4月,株洲市政府法制办出具书面审查意见,认为株洲市的文件已报请省人民政府批准同意,醴陵市政府按照株洲市的文件第四十条第二款的规定,根据其社会发展经济状况,结合本地实际,制定的拆迁房屋的补偿安置办法合法有效。好在为维护法制统一和政令畅通,从源头上预防和化解行政争议,维护社会和谐稳定,根据《湖南省规范性文件备案审查办法》的规定,湖南省政府作出了责令纠正的决定。但目前湖南省政府尚未收到株洲市的正式反馈。该市如此地“自欺欺人”,拿群众的合理诉求不当回事,实在令人揪心、让人寒心。不知有些官员对“群众利益无小事”、“民生问题大于天”、“立党为公”、“执政为民”这样的提法和要求是否真的放在了心上?难道我行我素、违规违法,就能实践好科学发展观、构建好和谐社会吗?
    
     四是违法成本太低。“红头文件”,作为规范性文件,是各地方政府、部门进行行政管理的重要手段之一,其最大的特点就是规范性、严肃性和权威性。由于主体和性质的不同,“红头文件”一旦出现违法等情况,其后果只能是带来政府的连锁违法等行为,不仅影响政府部门的形象,还会侵害其他公民的合法权益。但是,对问题“红头文件”、违法“红头文件”的问责,虽然有过一些规定和要求,比如四川省《四川省行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》规定,制定发布"红头文件",凡有"超越权限制定和发布的;违反规定程序制定和发布的;损害国家利益、公共利益或者行政管理相对人合法权益的;在规范性文件中设定行政审批、行政许可、行政处罚、行政强制措施的"等情形的,应当追究有关责任者的行政过错责任。但是,如何追究、追究到什么程度,从实践来看,似乎还缺少一些可操作性。笔者认为,之所以有那么多违法“红头文件”源源不断地出现,最重要的原因,就是滥发“红头文件”不需要被问责,多数时候,也就是再发一个废止文件了事。换句话说,就是相关责任人制定违法“红头文件”的成本太低。因此,如果要杜绝违法“红头文件”的泛滥,首先要做的,就是让制定、下发违法“红头文件”者承担起责任,让其不敢违规、不能违规。
    
     胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出,要坚持依法治国基本方略,树立社会主义法治理念,实现国家各项工作法治化,保障公民合法权益。笔者认为,依法治国首先要依法行政,它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定,在法定职权范围内,充分行使管理国家和社会事务的行政职能,作到既不失职,又不越权,更不能非法侵犯公民的合法权益。政府行政管理机关制定的“红头文件”一旦违背法治原则、法治精神和法律规定,那就会适得其反。较具体的行政决定而言,“红头文件”的违法性往往更加隐蔽,因为它以制度形态出现;其危害性更大,因为它“污染了水源”;其消极影响更大,因为它破坏了法制统一性、损害了制度公信力。因此,必须对违法红头文件进行坚决清理并纠正,还社会以公平正义。当然,要想让“红头文件”彻底退出官场,还有很多方面需要我们去努力甚至斗争。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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