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农地“流转”,惠农还是土地侵权的尚方宝剑?/杨宽兴
(博讯北京时间2008年11月09日 转载)
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     来源:民主中国 作者:杨宽兴 (博讯 boxun.com)

    
    随着中共十七届三中全会的召开,农村土地流转问题成为举世瞩目的焦点。不久前,胡锦涛总书记视察安徽农村时表明了允许农地流转的态度,十七大后,有传闻说会议并没有通过对这一问题的决议,据说这一决策在会上遭遇了阻力,由于最高决策体制的不透明,我们难获得全面、准确的信息,不过,三中全会后,官方媒体开始通过农村土地流转和“规模开发”的典型为农地流转造势,显示“流转派”已占上风,终于,2008年10月19日,中国官方媒体全文播发了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,该文件指出,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营,条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体,土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。
    
    农村土地流转是各界人士多年呼吁的方向,应该说,这一呼吁本身并没有问题。中国不允许土地私有,但土地承包权和使用权应属物权,而物权的首要含义就是物权所有者对所有物的处置权,其中自然包括抵押、交换和赠与等权利。如果说农村土地流传存在障碍,首先应归罪于中国土地的城乡二元结构:城镇土地和农村集体土地的分割。只要废除这种歧视性的二元分割,对农村土地使用权进行平等的登记,对农民来说,抵押贷款、交易出售都不成问题,从解放生产力和盘活资产的角度,这是应该迈出的一大步。
    
    但从政府和官方学者对土地流转问题的意见来看,破除城乡土地二元分割的意愿并不强烈,他们似乎更注重抠《土地管理法》等法律法规的字眼,试图为农村“荒地”、宅基地的流转,土地抵押贷款和规模开发寻找依据。但由于不愿触及私有化和民主化(集体土地的集体属性得以落实的手段)问题,他们的讨论不可避免地会偏离讨论农村土地问题应遵循的基本原则。
    
    更严重的问题在于,他们不愿正视目前已经大量存在的农村土地“流转”的现实后果。尽管国家对基本农田的保护有严格的限定,尽管法律规定公共利益和商业开发对农村土地的利用都必须通过征收的方式来完成,但是实际操作中,涉及农民与地方政府关系的土地流转活动中,这些规定在地方官员眼中形同虚设,我曾到发出“农民土地宣言”的江苏省宜兴市调查,该市湖父镇政府以旅游开发为名,公然将竹海村的基本农田上报为荒地,一路绿灯上去,村民手中掌握的开发商侵占基本农田的证据根本无法制止当地政府及开发商的违法行为。当基层政权及其官员连基本农田都有胆量、有办法肆意侵占的时候,农村的土地流转早已不是问题,目前需要做的是对这种流转的规范,而不是一味提倡流转(至于发生在耕作者之间的土地承包权流转,由于数量较少,而且多系相邻农户间的自愿选择,不在本文讨论范围之内)。
    
    同时我们还要看到,目前农村土地非自愿流转中的收益,基本不可能被农民获得,以山东省临沂市罗庄区罗西乡东朱隆村为例,十几年来,村支书顾庭房以各种名义将村里的农田卖光,卖地收入不是分给农民,而是以村集体办厂的名义,留在了“集体”手里,到头来,不仅厂子没赚到钱,村民还背上了两千多万的债务,最后,顾庭房又借市政道路建设的机会,强令农民让出房屋和宅基地,搬迁到统一规划中的楼房去住,但是,顾庭房实施的“旧村改造”,既没有首先向农民提供安置房,也不与农民讨论拆迁补偿条件,当农民对他的拆迁补偿方案表示不满时,他动用黑社会力量殴打残疾被拆迁人顾召平,后又将声援顾召平的32名残疾人打伤,其中有人头盖骨被打出多块,成植物人,有人被打断胳膊,有人被打断腿,还有孕妇因为被打导致流产。
    
    这样的土地流转绝非孤例,如果对近年来的农田占用和农舍拆迁做一系统调查,我们会发现这几乎已成各地的普遍做法:长官意志、低价补偿、暴力威胁。山东日照岚山区岚山头街道王家海屋村支书张金全也是这样一个随意就对农民拳脚相加的村支书,村里的沿海滩涂被其卖光,村民分文不见补偿,当所有的土地都被卖光后,他又将目光盯上了渔民的宅基地,并以暴力为后盾,迫使渔民离开世代居住的海边,搬到几公里外的小产权房里过上了“城里人”的生活。但这样的迁移严重破坏了村民的生产生活方式,在此之前,宅院同时是他们的生产场所,住上高楼后,这些渔民既不可能在楼顶晒网,也不可能在自家客厅里进行海产储存和加工,这样的土地流转,很可能会使部分村民返贫。
    
    近日,四川都江堰市官员现身说法,以震区灾民的商业化安置试点为例,介绍外来商业化力量介入农村土地流转和搬迁的成功经验,但不要忘记,这是灾民房屋因地震而倒塌后的重建,而灾民与一般农民的心理预期值是不同的,另外,灾区重建有全国各省的支持,根本不具备普遍意义。我对各地农村的“旧村改造”、“新农村建设”有过一些考察,一般的惯例是只补偿农民的在册房产面积,农民在自加院中的“违章建筑”和宅基地本身要么没有补偿,要么几乎可以忽略不计,而随着土地的增值,城市周遍郊区农民的土地价值已变得比房屋本身价值还高,可是拆迁补偿对此基本不予考虑,另外,由于粮食价格被人为压低,而耕地占用又以产粮价值为依据进行计算,对于农村耕地的占用补偿同样存在过低的问题。于是,搬迁过后,农民除了一套干净整洁(有时建筑质量还存在问题)的楼房,往往变得一无所有,这实际上是对他们的变相剥夺,并严重破坏了他们的正常生产生活形态,更有甚者,象江苏省宜兴市湖父镇竹海村的村民那样,每平米二三百元的拆迁补偿,根本不足以让农民在新址上盖房,很多村民不得不为“旧村改造”而背上债务,只有村官和上级官员赚得盆满钵满。至于各级政府承诺的最低生活保障,在农地“流传”后,多数也成为一句空话。
    
    这些还都是国家对农村地流转进行限制的情况下发生的,很显然,再严厉的限制,都无法阻挡农村土地按照地方官员(绝不仅仅是农村干部)的意志流转,那么,在没有对权力有效约束的情况下,放开农村土地流转的后果是什么,可想而知。由于农村基层政权近年来的黑社会化趋势,对农村最后生存基础——农田和宅基地的强行剥夺,必将引发越来越多暴力事件。当农村最后的生存基础被破坏,当地方官员每每以暴力为后盾强制推行土地流转,而司法体系又越来越倾向于为这样的行为提供支持,农民很可能放弃上访的希望,转而走上以暴易暴的道路,那将是中国农村的一场灾难。《决定》所说“土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益”一方面仍通过对农村土地“集体所有”的限定,压低农地价格,一方面又空乏无力地重申“不改变土地用途”,但是,近年来,以“荒地”,旧村改造等名义对于农村耕地的占用早已遍地开花,不“自愿”的维权农民多受打压,一纸《决定》就可以改变这种状况吗?
    
    中国的改革走到今天,任何重大改革措施都不能罔顾政治体制改革的强烈要求而单方面推进,否则,所有纸面的美好愿景都不可能得以在现实中兑现。事实上,单独就农村土地流转问题进行讨论和立法可能毫无意义,重要的是正本清源:一,打破土地二元分割,这需要国家施惠于农村;二,实行土地私有,或者,在不能马上实现土地私有的情况下,真正落实农村土地的集体所有属性,涉及公共利益的土地流转,必须严格遵循民主原则,由村民会议集体讨论,而不是由“掌握公章的人”自己说了算,三,真正尊重法治,树立神圣的产权观念,对侵害农民土地权益的地方官员和黑恶势力,以最严厉的手段进行打击,改变目前农村上访无效,维权成本过高的问题,以法治约束和规范土地流转。
    
    坦白地说,我看不到短期内中国农村会产生这种政治体制上的变动可能,也不看好农村的法治前景,因此,我对于任何在近期加速农村土地流转的法律、政策,都表示强烈怀疑。我们不要低估基层政权侵占农民利益的胆量和效率,如果没有相关配套的政治体制改革,单纯加速农村土地流转,无疑是赋予地方官员侵占农地的尚方宝剑,用不了几年时间,中国农村将会鸡飞狗跳,民不聊生,以土地革命起家的中国共产党也将丧失其真正的统治基础,而对中国农村和中国农民来说,土地流转的加速会在短时间内改变其习惯的生产生活生态,破坏历史形成的土地资源结构,等恶果显现时,补救的成本之高,可能是我们这个社会难以承受的。
    
    土地流转是所有文明社会的常理,也是中国农村土地制度变革的方向,但具体到我们所处的历史时期,不应该得出一个简单的结论:主张农村土地流转就是改革派,反对农村土地流转就是保守派。对当今的中国而言,唯一的改革与保守之分,是是否主张应有与经济改革和社会发展相适应的民主、法治。不解决民主与法治问题,再好的经文也会被从上到下的官场和尚们念歪。越多的概念创新,往往就意味着越多的普通民众受侵害。中国社会最需要的是回到事实,回到常识,让变革中的每一方都有利益表达的渠道,只有这样,“改革”才能避免社会矛盾叠加的过程,才能避免对经济资源的短视性开发沦为社会冲突与分裂的渊薮。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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