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深化垄断行业改革的模式与路径:整体渐进改革观/戚聿东
(博讯北京时间2008年10月07日 转载)
    
    一、中国垄断行业改革的总体思路
     20 世纪70年代后期以来,世界各国对垄断行业进行了一场以引入竞争和放松规制为主要内容的改革浪潮。30年过去了,垄断行业的改革取得了很大成绩,但也暴露出不少问题。垄断行业改革并不仅仅是一个竞争问题,除了竞争本身就存在多种多样的竞争模式外,产权、治理、运营、价格、规制等具体模式的选择以及改革路径和风险控制都极大地影响着垄断行业改革的进展和绩效。面对垄断行业改革的国际经验和教训,我们有必要重新审视中国垄断行业的改革思路,不能单纯引入竞争,更不能一拆了之,而必须是以系统化的思路进行垄断行业的改革问题。思路的转变对于转轨经济中的中国而言意义重大。 (博讯 boxun.com)

    从1978年到2008年,中国国有企业改革已经有了30年的历史,改革取得了重大进展和成功。然而,时至今日,中国垄断行业改革严重滞后。相比于发达国家30余年的垄断行业改革历史,中国垄断行业改革的历史只有14年(肇始于1994年中国联通的成立),大规模推进则始于新世纪以来的电信、电力、民航分拆重组。经过10多年的改革重组,部分垄断行业初步形成了多家市场主体相互竞争的市场格局。但总的来看,改革效果还不是很显著,与竞争目标相联系的众多深层次问题在相当大的程度上制约着改革的深入。在这种背景下,2007年,党的十七大报告中提出了“深化垄断行业改革,引入竞争机制,加强政府监管和社会监督”的任务。从建设我国社会主义市场经济体制的内在逻辑看,垄断行业作为国民经济的基础部分,如果游离于市场经济之外,这样的市场经济是不完整的,更不可能高效运转。从我国改革的实际经验看,垄断行业国有企业改革是推进最晚、难度最大、争议最多的改革。垄断行业国有企业改革不到位,党中央和国务院1999年提出的国有经济战略性改组和国有企业改制的目标将不可能实现。同时,由于垄断行业不能对需求做出积极而正确的反应,仍在较大程度上处在行政垄断之下,行业外能做出积极反应的投资者难以进入。当供给短缺引致的“瓶颈”现象严重的时候,也是这些行业的低效和腐败问题突出的时候,社会公众不满情绪将会上升,影响社会和谐和安定。因此,在目前我国经济快速发展和贯彻党中央提出的科学发展观的背景下,作为国民经济发展基础的垄断行业改革便具有了更加迫切的压力和期望。
    垄断行业改革是一个系统工程,涉及从政府、行业、企业、公众等多个层面和主体,涉及产权、治理、竞争、运营、价格、规制等多种内容,涉及众多外部约束条件和配套措施。而且这些主体、内容、条件与措施之间又是彼此相互联系,互补性和制约性非常强。在这种存在互补性和制约性的情况下,“仅仅关注个别的改革使人们看到错误的转型全景”(罗兰,2002)。世界银行在调查关于国有企业改革成功的原因中,涉及到了产权处置、竞争、硬预算、金融部门改革以及改变国有企业和政府之间的体制关系等5个原因。而且发现:更多的改革成功国家采用了5种方法的大多数,“它们不是分别选择使用这些方法,而是把这些方法用作为一种总体战略中相辅相成的成分。我们样本中的另一些国家在使用单项改革方法进行改革时得益较少,并且很少采用综合战略”(世界银行,1997)。有鉴于此,中国垄断行业改革的目标模式,既不能简单冠以“民营化”,也不能完全理解为“放松规制”。在面临国情、基本政治经济制度、产业技术经济特征、社会历史文化等众多约束条件下,我们认为以“市场化”来概括中国垄断行业改革的目标模式是比较恰当的。
    时下,关于市场化垄断行业的改革思路,为数不少的经济学家仍主张“竞争优先论 ”,也有不少经济学家主张“产权优先论”,同时,绝大多数产业经济学家似乎更倾向于政府“规制优先”,这一点从国内外有关垄断行业改革的理论文献几乎是“ 规制一边倒”的现象中就可看得出来;而中央政策则似乎更强调“治理优先论”,虽然中央政策没有直接专门阐述垄断行业的改革模式和路径,但1999年的党的十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中早已把治理结构作为建立现代企业制度的核心和关键,“对国有大中型企业实行规范的公司制改革。公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。公司法人治理结构是公司制的核心”。其实,从系统论的观点出发,任何单一要素的改进都无助于系统整体功能的强化,只有系统设计,协同动作,才是系统转换的根本路径。从这个意义上讲,既不是“战略决定成败”,更不是“细节决定成败”,而是“系统决定成败 ”。系统论的观点要求我们在进行垄断行业改革模式设计时,必须把产权模式、治理模式、竞争模式、运营模式、价格模式、规制模式等六大方面系统设计,形成“ 六位一体”的整体改革思路。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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