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我心目中的国有资产法/左大培
(博讯北京时间2008年9月08日 来稿)
    
    按:最近有消息报道说,不久就会制定和颁布《中华人民共和国国有资产法》。本人对国有企业改革和国有财产在市场经济中的经营管理已经研究了二十多年,对这一类问题已经积累起了一套系统的想法。下边将这些想法整理成50条类似于法律条文的文本,供有兴趣于此的人参考。
     左大培 (博讯 boxun.com)

     2008年2月22日
    
    
    
     1.其所有权属于整个国家的财产为“国有财产”。
     2.国有财产分为两类:公共物与经营性国有财产。
     3.公共物有两类:公用物和政府使用财产。
     公用物是由全体国民使用的财产,为一般公众所使用。街道、公共道路、广场、桥梁、近海及其海滩、公园、图书馆等皆为公用物。
     政府使用财产,指为服务于公众的目的而由政府机构及政府所属机构直接使用的物品。政府机构和国有事业单位所使用的建筑物、军事设施和警车等都是政府使用财产。
     所有上述两类公共物都属于国家所有,不得转让,不得由任何私人通过占有、占用而变为私人所有。已不再作为公共物的,不在此限。
     (此处可参考西方一些国家的立法)
     4.用于生产或销售供出售用的物品的国有财产,为经营性国有财产。经营性国有财产中包括归政府所有的股权、证券等收益财产。经营性国有财产具有可交易性。
     除了有明文规定为政府对企业的补贴者外,政府投入任何企业的物品与资金都为经营性的国有财产。任何企业的国有股都属于国有财产。国有企业的所有财产都为国有财产,但是国有企业必须为其所负债务承担相应的责任。
     5.政府必须将所有的经营性国有财产都委托给进行生产或销售活动的企业使用,同时对使用国有财产的企业享有相应的所有者权益。政府对使用国有财产的企业享有的所有者权益即为国家对企业的所有权。此即国家对经营性国有财产的所有权必须体现为国家对企业的所有权。
     6. 国家对使用经营性国有财产的企业的所有权,具体体现为国家对使用经营性国有财产的企业的各种权益。在国家为唯一出资人的企业(国有独资企业)中,国家所享有的权益等同于私营独资企业的资本金所有者对企业所享有的一切权益;国家与任何私人(自然人或法人)共同投入资本金兴办的企业应取股份制企业的形式,国家对此种企业持有与其在此种企业中投入的经营性国有财产相应的股份,并享有相应于该股权的股东权益。除有例外而有专门规定者外,国家对这些使用经营性国有财产的企业只负有限责任。
     (参考公司法与其它有关法律)
     7.任何企业包括其任何经营管理人员不得以任何方式侵占其出资人的财产,此为一普遍适用的原则,对使用国有财产的企业及其使用的国有财产也完全适用。
     8. 任何企业对其使用的国有财产都没有最终的所有权,而只拥有有限的使用权和处置权。企业对其使用的国有财产的权利,来源于企业为出资人代理营业的功能,其权利只限于为尽可能保存和增加国有财产价值所必要的范围内。原则上,国有企业或使用国有财产的企业的经营管理人员,都是为了国家、在国家的营业关系中,遵照国家有关其物的指示,对此物行使实际的控制者。在此种关系下,企业使用的国有财产只能以国家为最终占有人和真正的所有者。
     9.国家对企业的所有权具体体现为国家对使用国有财产的企业的下述权利:任免或参与任免企业的最高经营管理人员,决定或参与决定企业的开办、存续、关闭和破产,决定或参与决定企业资金的主要用途,决定或参与决定企业利润的分配。上述所说的“参与决定”的场合,是相应企业也使用了大量的非国有财产作资本金的场合。
     10. 任何使用了国有财产的企业都有义务尽可能保存和增加其使用的国有财产的价值。除专职负责经营性国有财产经营的国有财产经营机构之外,任何政府部门不得在法律赋予的职权之外干预企业对其国有财产的支配,不得占用或损害企业使用的国有财产。为提高经济效率,在使用国有财产的企业为执行政府部门的指令而导致了国有财产的盈利减少的场合,相应级别的政府应通过财政途径给予企业适当的补偿。
     11.为提高经济效率,保证政府机构与市场化经营完全分离,政府必须将所有的经营性国有财产都先委托给专门的国有财产经营机构(基金或控股公司),再由专门的国有财产经营机构将该财产委托给进行生产或销售活动的企业使用。政府对使用国有财产的企业的所有权,首先体现为政府对专门的国有财产经营机构单独排他的所有权,然后再由国有财产经营机构代表国家对使用国有财产的企业行使其所有权。国家对使用经营性国有财产的企业的一切权益和责任,都由相应的专门的国有财产经营机构承担。
     12.国有财产经营机构是受公法管辖的独立的特殊经营机构,既不是政府机构,又不是普通的生产流通型企业,而以尽可能保存和增加其使用的国有财产的价值为唯一经营目标。国有财产经营机构掌握国有资本的最高支配权,在政府的国有资产监督管理部门的严密监督下运行,享有下述权利:在不同企业之间分配和收回国有资本;任命使用国有财产的企业的经营管理者;支配国有财产收益中用于积累的部分;分享企业使用的国有财产收益。国有财产经营机构的经费依据国家相应的法律法规,从其负责经营并交企业使用的国有财产的收益中按比例提取。
     13.有大量经营性国有财产处于其管辖下的任何一级政府,都必须设立专职的政府机构国有资产监督管理委员会或国有资产监督管理部门,以对经营性国有财产的使用和经营情况进行监督。国有资产监督管理部门代表国家行使监督经营性国有财产的使用和在必要时最终收回国有财产的权利,其监督的主要对象是负责经营相应一级政府所管理的全部国有财产的各个专业的国有财产经营机构。任一级别政府的国有资产监督管理部门,直接对该级别政府的人民代表立法机构(人民代表大会)负责。
     14.国有资产监督管理部门具有下述权力和职责:对经营性国有财产的使用情况进行监督,包括有权力和义务执行严格细密的财务和会计管理、审计和统计监督;最终收回对经营性国有财产的支配权,也就是撤换和惩处有故意侵害国有财产行为的国有财产使用者;规定经营性国有财产的财产收益(利润)以何种比例分配;按照上述规定的比例收取用于社会消费的那部分国有财产收益。这些用于社会消费的国有财产收益可以用于各种社会福利事业,如养老、教育补助、科技资助等等。
     15.在国有财产经营机构之间进行的国有财产产权交易(代管的企业所有权的交易)必须报告政府的国有资产监督管理部门;在国有财产经营机构与私人或私营企业之间进行的任何产权交易(企业所有权的交易)都必须获得政府的国有资产监督管理部门批准。
     16. 政府必须将所有的企业使用的全部国有财产分别划归若干个专门的国有财产经营机构(基金或控股公司),每个此类机构分别对一笔特定的国有财产享有排他的支配权。每个国有财产经营机构都必须由专职的专业经营管理人员负责经营。国有财产经营机构不直接参与企业经营,是国有财产所有者的代表,其职责仅限于尽可能保存和增加其使用的国有财产的价值。
     17.国有财产经营机构代表国家对企业行使其使用的国有财产的所有者的绝大多数权利。这些权利中包括:在公司法等有关企业的法律许可的范围内,享有全权支配和使用其所代管的国有财产,可以决定如何配置和使用其所代管的国有财产,决定用它如何投资,是否以及如何出租、出借其所代管的国有财产。对用其所代管的国有财产独资开办的企业,国有财产经营机构负责决定企业的开办和关闭、资本金与利润的使用和分配以及企业经营管理人员的任命和撤换;对用其所代管的国有财产参股的合伙企业和股份制企业,国有财产经营机构行使这部分股份的股东权利。
     18.国有财产经营机构的开支限于为管理和经营国有财产所需要的运营经费,其中包括该机构所雇用人员的费用。国有财产经营机构的运营经费只能来源于其负责管理与经营的国有财产的净增值,而且必须与该种净增值成一定比例。国有财产经营机构经费的提取办法、它与经营的国有财产的净增值的比例关系,都必须由政府的国有资产监督管理部门发布规章统一规定。
     为了避免一笔特定财产的盈利情况在不同年份不可避免地出现的波动对国有财产经营机构所带来的不良影响,应当为每个国有财产经营机构建立一笔运营经费基金,将净盈利多的年份所提取的过多运营经费存入该基金,以供盈利少以致亏损年份运营经费不足时使用。
     19. 国有财产经营机构所代管的国有财产的净盈利,一部分必须作为赋税(利润税、土地税等等)上缴给国家,另一部分要提取作该财产经营机构的运营经费,第三部分则应提取作国有财产经营机构的经营管理人员的个人收入。除去上述三部分之外,国有财产的全部净盈利都必须用于再投资,以维持并增加用于社会再生产的资金,或者按照政府的国有资产监督管理部门事先规定的比例用于其它的社会公益事业。
     20.只有曾经为国有财产大量盈利过的专业经营管理人员才有资格担任国有财产经营机构的领导—经营管理人员。不具备这种资历的人,没有资格经营管理国有财产经营机构。
     21. 国有财产经营机构的经营管理人员具有独特的法律地位。国有财产经营机构的经营管理人员不仅仅是民法中普通的自然人,不由政府直接任命,不具有国家公务员身份与待遇,也不具有国营企事业单位员工的身份与待遇,其个人收入不在政府开支中列支,不经由政府的财政开支。
     22.国有财产经营机构经营管理人员的个人收入取决于其机构代管的国有财产的净增值。政府的国有资产监督管理部门依据相应法规发布规定,确定适当比例,国有财产经营机构经营管理人员按照该比例从其机构代管后形成的国有财产净增值中提取其个人收入。
     为避免生活和经营活动需要的支出与经营管理活动对财产增值的影响在时期上的不对应发生不良影响,政府的国有资产监督管理部门应发布指令,统一规定将国有财产经营机构经营管理人员的个人收入分为两大部分、三种收入。该两大部分收入分别为日常性收入和长期中的一次性奖励。日常性收入分为两种:一种为每月固定数额的生活费津贴,该种收入每月按时定额领取;另一种日常性收入从其机构代管的国有财产在一定时期(如一年)的净盈利中按一定比例提取。为保持足够的激励,前一部分固定数额的生活费津贴应当尽可能低,其数额不能高于企业高级员工的工资。在长期中对国有财产经营机构经营管理人员的一次性奖励每隔一定年限提取一次,其数额与这个时期期末该机构代管的国有财产的净值成一定比例。政府的国有资产监督管理部门应发布指令,统一规定国有财产经营机构经营管理人员上述各种个人收入的提取办法、提取比例。
     23.国有财产经营机构的经营管理人员不是其机构代管的国有财产的所有者。严禁国有财产经营机构经营管理人员以任何方式将其机构代管的国有财产变为自己或其他任何个人私有。任何此种行为皆属犯罪行为。国有财产经营机构的经营管理人员有责任防止任何人侵占其代管的国有财产。
     24.国有财产经营机构的经营管理人员一经任职,就不受任何任期限制。不准国有财产经营机构的任何经营管理人员将其职位传给自己的后代或亲属。国有财产经营机构的任何经营管理人员皆无权指定自己的继任人。
     25. 政府的国有资产监督管理部门只能依据事先统一规定并颁布的法律规章,在有充分证据证明国有财产经营机构某经营管理人员有故意损害国有财产的行为或对国有财产经管不善时,才能中途撤除其在国有财产经营机构中的经营管理职务。除了上述的特殊情况之外,国有财产经营机构的经营管理人员可以在其职位上一直工作,直到其自然死亡或根据医学上的生理鉴定丧失了管理能力时为止。
     26.必须在企业经营管理人员之间依据业绩进行的竞争中选拔国有财产经营机构的经营管理人员,并任命业绩最好的前企业经营管理人员担任国有财产经营机构的经营管理人员。在众多的企业经营管理人员竞争同一个国有财产经营机构经营管理职位的情况下,决定由谁获得这一职位的主要依据,应当是企业经营管理人员过去的业绩,这个业绩也就是该企业经营者在经营企业期间的累计净盈利。这种过去的经营业绩就是担任国有财产经营机构经营者的资格。
     27.必须由政府的国有资产监督管理部门组织选拔并正式任命国有财产经营机构的经营者。但是,政府的国有资产监督管理部门没有决定由谁担任国有财产经营机构经营者的实质权力,而只有权按选拔程序工作,根据法律规章和客观数据确定候选人的资格程度,并且自动地任命最有资格的人担任某一份国有财产的经营机构经营者。
     28.为最大限度地排除行政因素干扰,保证当选国有财产经营机构经营者的能力,选拔和任命国有财产经营机构经营者的程序,必须保证累计净盈利最多的企业经营管理者能够自动成为国有财产经营机构的经营者。政府的国有资产监督管理部门在选拔和任命的整个过程中,只作确认竞选者的资格利润量、组织竞选、办理任命手续等程序性的工作,而没有实质上的选择权。参加竞选国有财产经营机构经营者职位的候选人,如果认为选举和任命过程不公正、不公开,或没有遵照已有的规定,可以向相应级别政府中的人民代表立法机构(人民代表大会)提起申诉。
     29.决定国有财产经营机构经营管理者资格的,有下述各项因素:
     A.最主要因素:经营管理企业时的经营业绩。国有财产经营机构经营者必须是成功的企业经营管理人员,必须已经在多年经营企业的过程中累计获得了大量的净盈利。
     B.过去经营的企业的行业性:对那些经营的国有财产绝大部分都已经投在某一行业中的国有财产经营机构,优先考虑选拔经营该行业的企业的经营者担任其经营管理人员,以保证具备经营国有财产所需要的营业上的专业知识。
     C.必须达到某一最低限度的年龄。政府的国有资产监督管理部门必须以具体的规章规定,经营某一金额以上的国有财产的国有财产经营机构经营者,必须至少达到了哪一年龄。
     30. 政府的国有资产监督管理部门必须为企业的经营管理者建立档案,统计每个企业经营者已经获得了多少累计净盈利。净盈利为企业的毛利润减去贷款利息和固定资产折旧后所剩数额。多年累计的净盈利等于盈利年份的净盈利之和减去亏损年份的亏损之和。一个企业经营者的累计净盈利为其“可计算资格累计净盈利”。如果该企业经营者尚未成为国有财产经营机构的经营管理者,则他的“可计算资格累计净盈利”就等于他担任国有财产经营机构经营管理者的“资格利润量”。
     在多个企业经营管理者竞争同一个国有财产经营机构的经营管理者职位时,具有最多“资格利润量”者在满足前述的过去经营行业、年龄等方面条件的情况下,自动担任该国有财产经营机构的经营管理者。
     31.现任在职的国有财产经营机构经营者可以参加担任其它国有财产经营机构经营者的竞争,其当选的资格依据其累计净盈利确定,其所参加的对国有财产经营机构经营者的选拔,仿照企业经营管理人员竞选国有财产经营机构经营者的程序进行并确定结果。
     32.政府的国有资产监督管理部门有责任对国有财产经营机构的经营管理人员实行严格的监督;政府的国有资产监督管理部门必须对各国有财产经营机构的国有财产经营情况、特别是帐目进行严格的检查监督。
     33.国有财产经营机构的经营管理人员有义务定期向政府的国有资产监督管理部门详细报告自己的财产和收入状况;
     禁止国有财产经营机构的经营管理人员及其最亲密的亲属(子女和配偶)开设私人企业或以私人财产、私人劳务参与私营企业经营,不准他们从私营企业领取任何个人收入;
     禁止国有财产经营机构的经营管理人员及其最亲密的亲属(子女和配偶)私人购入或获得任何使用国有财产的企业的所有权或股权;
     如果发现了确凿证据,证明国有财产经营机构经营管理人员有伪造帐目等欺骗行为、故意侵占国有财产的行为或其它违法行为时,政府的国有资产监督管理部门有责任根据有关的法律规章的规定撤销其国有财产经营机构经营者的职务,并将有违法情节者提交法庭以法律惩处。有关这方面的惩处规定必须事先由立法当局或政府的国有资产监督管理部门以法律规章的形式统一规定;
     政府的国有资产监督管理部门应以法律规章的形式规定,被中途撤职的何种国有财产经营机构的经营管理人员在何种年限内不得在私营企业任职。
     34.对现任在职的国有财产经营机构经营者的撤换,实行“危机撤换”原则。只有在国有财产发生了管理危机的情况下,才可以由政府的国有资产监督管理部门撤销国有财产经营机构经营者的职务。这种需要更换国有财产经营机构经营管理者的管理危机包括4种情况:
     A.现任的国有财产经营机构经营者由于死亡、重病、衰老等生理原因而没有能力再行使其代管国有财产的职权;
     B.有充分的确凿证据,证明现任的国有财产经营机构经营者有故意损公肥私、欺骗所有者、侵占国有财产等行为或其它违法行为;
     C.国有财产经营机构在现任的经营管理者经营下连续多年不能盈利,并且亏损到了一定的程度。政府的国有资产监督管理部门必须事先以规章的形式统一规定,国有财产经营机构不能盈利的状况发展到何种程度,就必须撤换其现任的经营管理者;
     D. 国有财产经营机构在现任的经营管理者经营下有净盈利,但其多年累计的数量过少,而又出现了能够并且愿意拿出多得多的“资格利润量”的人申请接替这一国有财产经营机构经营者的职位。此种撤换必须完全按照事先规定的规章进行,以避免有害的任意撤换。政府的国有资产监督管理部门必须事先以法令规章的形式统一规定,能拿出多少“资格利润量”的人才能接替累计净盈利少到什么程度的一个国有财产经营机构的经营者的职位;一旦颁布了这种规定,国有资产监督管理部门就必须接受完全具备资格的候选人接管职位的申请。
     35.专业的国有财产经营机构只能归国家所有,其创设和撤销仅由国家决定。禁止任何私人获得国有财产经营机构本身的所有权或股权。
     国有财产经营机构的设立、撤销、合并及由其所管理的国有财产的变动,由管辖该国有财产的政府中的人民代表立法机构(人民代表大会)讨论决定。此种决定必须以表决通过的法令规章形式正式公布。
     36. 国有财产经营机构与国有财产占资本某一比例以上的大型企业的总会计师或首席财务官,必须由政府的国有资产监督管理部门任免。政府的国有资产监督管理部门必须制定和公布规章制度,规定国有财产占资本何种比例以上、何种规模以上的企业,其总会计师或首席财务官必须由政府的国有资产监督管理部门任免。总会计师或首席财务官独立于国有财产经营机构的首席经营者和企业的领导,只负责按照国家规定保证国有财产经营机构和企业的帐目准确、完整、清楚。国有财产经营机构和企业的任何造假账的行为、在总会计师或首席财务官主管的帐目体系之外进行的任何经营活动,皆为非法。
     37.使用国有财产的企业对外进行的任何股权投资或另外设立的任何独立核算单位,都必须报管理该国有财产的国有财产经营机构批准,并报相应的政府的国有资产监督管理部门备案。
     38. 国有独资企业所有权的任何转让、对企业的国有股权的任何转让,都必须首先报请相应的政府的国有资产监督管理部门批准。转让国家所有的任何企业所有权,包括转让国家所有的对任何企业的股权,其金额大到超过大型企业资本金数额以上者,必须经过相应级别政府中的人民代表立法机构(人民代表大会)的讨论和批准,并在讨论前广泛征求和听取全体公民的意见,在转让完成后向人民代表立法机构报告转让结果。
     39.政府的国有资产监督管理部门必须公布详细的规章,对国有财产经营机构与大量使用国有财产的企业的成本列支项目和金额作出严格规定,以防止国有财产经营者的在职消费损害国有财产。
     40.以必要的立法措施、政府各部门相互配合的执法行动和政府的国有资产监督管理部门的规章和管理,严惩一切损害国有财产的贪污腐败行为。
     41.对企业使用的国有财产的经营负有重大责任者,适用刑法上的“巨额财产来源不明罪”,其个人实际占有的物品不受物权法上由占有推定所有权的“占有推定”之保护,国家有权没收其任何来源不明之财产。
     42.国有企业或国家拥有股权的企业的经营者之行为,不得与企业或国家财产有“利益冲突”。此种利益冲突行为包括自己另外经营同业竞争的企业、有供销关系的关联性企业等。政府的国有资产监督管理部门必须公布详细的规章,详尽地列举列入禁止之列的“利益冲突”行为。
     43.政府的国有资产监督管理部门必须公布详细的规章,对国有独资企业或国家拥有股权的企业的经营者,作出详尽的“竞业禁止”的规定,其中包括辞职或被解职以后在多长时间内不准在非国有企业内担任何种职务的规定。
     44.使用国有财产的企业如果为其股份在股票交易所交易的上市公司,该企业的经营管理人员包括董事、监事和高级管理人员可以在政府的证券监管法规允许的范围内,按照市场交易价格公开地买卖本企业已上市交易的股票;
     使用国有财产的企业如果为有私人股份的股份制企业,为促使经营管理人员为企业长期发展着想,持有该企业股权的国有财产经营机构可以作出规定,允许该企业的经营管理人员以该企业现行的股份转让价格购买不超过相当于其正常年工资几倍的股份或未来行使的股票期权。政府的国有资产监督管理部门必须公布详细的规章,严格地限定此种购买和出售股权或股票期权的数量、价格、时间及有资格购买者的身份。
     除上述两种例外情况之外,不准使用国有财产的企业的任何经营管理人员(包括董事、监事和高级管理人员等)以任何方式购买或获得国家对该企业的任何所有权或股权。
     45. 有权直接支配用于企业经营的国有财产的任何人员,有义务使其主管的国有财产得到尽可能大的收益;其企业的所有权部分或全部归国家所有的企业的经营管理人员,有义务使企业的自有财产得到尽可能大的收益。没有足够履行这一义务的,应当视其情节轻重而受到撤职处分并依法承担民事责任或行政责任;有侵占国有财产行为的,依法追究刑事责任。
     46.有权直接支配用于企业经营的国有财产的机构、其企业的所有权部分或全部归国家所有的企业,必须对全体公民公开其财务状况。对有权直接支配用于企业经营的国有财产的机构、其所有权部分或全部归国家的企业,任何公民都有权利就国有财产的收益和增值情况提出询问、质疑和批评,上述机构和企业有义务回答公民的上述询问、质疑和批评。
     47.转让国家所有的任何企业所有权,都必须向全体人民公示。公告中必须说明转让了哪些企业的所有权、被转让企业的财务状况、转让的条件特别是售价以及受让方的详细情况;任何公民都有权就国家所有的企业所有权的转让情况向主管转让的机构和人员提出询问、质疑和批评,上述机构和人员有义务回答公民的上述询问、质疑和批评。
     48.转让国家所有的任何企业所有权,都必须经过同级人民代表大会的讨论和批准,并在讨论前广泛征求和听取全体公民的意见。任何公民就此类转让提出的异议,都必须提交同级人民代表大会讨论,讨论应涉及被转让所有权的企业、被转让企业的财务状况、转让的条件特别是售价以及受让方。
     49.出售国家所有的企业所有权的任何收入,都必须再投入企业中以形成新的国家对企业的所有权,只有在同级人民代表大会有决议专门指定了出售国家所有的企业所有权收入的用途时可以例外。
     50. 对有权大量直接支配公共财产或公众资金的个人,包括政府公务员和官员、有权直接支配用于企业经营的国有财产和集体财产的主管人员、其企业的所有权部分或全部归国家或集体所有的企业的负责人、公益事业机构的负责人、股票上市公司的直接经营者、由吸收公众存款的银行借入巨额资金的企业经营者,其所实际控制的不能说明其合法来源的巨额财产,包括不动产和动产,不能视为由其占有,也不适用由占有推定所有权的法律规定。
    
    参考文献:
    1.《修改物权法,保卫公有财产》,左大培,2005年8月7日
    2. 左大培著:《混乱的经济学》第六章“市场经济中的公有制企业” [博讯来稿] (博讯 boxun.com)
(本文只代表作者或者发稿团体的观点、立场)

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