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冯雁:美国行政应急预案制订与实施培训学习报告
(博讯北京时间2008年8月15日 首发 - 支持此文作者/记者)
    应美中德技术交流开发中心的邀请,以省政府应急管理办公室陈荣主任为团长的“美国行政应急预案制订与实施”培训团一行九人,于2006年2月15日至3月6日在美国接受了行政应急预案制订与实施培训。培训团分别在美国联邦国土安全部应急管理署、哥伦比亚特区应急管理局(华盛顿)、纽约市应急管理办公室、加利福尼亚州应急服务办公室等政府应急管理机构接受了培训,以上美国政府应急管理机构负责人和专家为培训团介绍了美国应急管理体制、应急预案制订与执行、应急管理机制与程序、应急管理宣传与培训等有关情况,培训团还参观考察了美国联邦国土安全部应急指挥中心、哥伦比亚特区应急指挥中心、纽约市应急指挥中心、加利福尼亚州应急指挥中心、旧金山市“911”指挥中心和旧金山市消防局培训基地。现将培训学习的主要情况汇报如下。
    
     一、美国应急管理基本情况 (博讯 boxun.com)

    
    (一)美国行政应急管理体制
    
    美国的行政应急管理体制由三个层次组成,即:联邦政府层、州政府层和地方政府层。在“9.11”事件以前,联邦政府设立独立的应急管理署(简称FEMA),隶属于联邦政府(白宫),直接向总统负责。2003年3月,FEMA与其他22个联邦政府机构合并,组建了国土安全部,工作人员达17万人。国土安全部为美国联邦政府负责反恐怖、防洪、飓风、地震、防火、污染、爆炸、暴动、交通事故等18项自然灾害、恐怖袭击和事故的应急管理专门机构,直接向总统负责。国土安全部内设边境与交通安全、应急准备与反应、科学与技术、情报分析与基础设施保护、化学生物、放射与核对抗保护等分部和特勤处、海岸警卫队。边境与运输安全分部,负责统管主要边境、领海和运输安全;应急准备与反应分部,负责监视国内灾难准备训练,协调政府各部门的灾难反应;情报分析与基础设施保护分部,负责收集和分析来自其它机构的涉及国土安全威胁的情报和信息,全面评估关键基础设施应对恐怖主义的能力;化学、生物、放射和核对抗措施分部,负责领导联邦政府应对恐怖分子威胁的准备和反应工作,包括对付大规模杀伤性武器威胁和集团性恐怖主义行动;特勤处和海岸警卫队分别负责保护总统和其它政府要员的人身安全和保护主要公共建筑物、水域和港口,并直接向部长汇报。
    
    联邦应急管理署(FEMA)隶属于国土安全部,具体工作由应急准备与响应分部负责。FEMA总部设在华盛顿,下设应急准备部、缓解灾害影响部、应急响应部、灾后恢复部、区域代表处管理办公室等五个职能部门,并设立了10个区域代表处、1个山区性气候应急救助中心、1个国家应急培训中心和3个国家处理服务中心,共有全职工作人员2600余人,其中:总部900余人,还有符合应急工作标准的志愿者(或兼职人员)4000余人。应急管理署在常态下主要负责制定应急战略规划和政策、应急管理计划、程序、教育培训和应急预案演练等;在紧急状态下主要负责应急响应、协调政府各部门和社会各个方面的行动。FEMA的主要职责是通过应急准备、紧急事件预防、应急响应和灾后恢复等全过程应急管理,协调联邦应对各种紧急事件与灾难,保护各种设施,减少人员伤亡和财产损失。
    
    美国应急管理主体由国土安全部/FEMA及联邦有关部委、州政府、地方政府、志愿者、民间团体、企业等组成,实际操作主要在州和地方政府层。在一般情况下,应急管理由州和地方行政首长(州长、县长、市长)负责,当超越管辖能力时请求联邦支持。州政府和地方政府都设有应急事务管理(服务)办公室(局),具体协调处理有关应急事务,工作人员一般有100~500人。
    
    国土安全部、各州及大型城市的应急管理机构中都设有应急运行调度中心,我们常常把这一类机构称作“应急指挥中心”。应急运行调度中心的日常工作是:监控潜在的各类灾害和恐怖袭击等信息、保持与各个方面的联系畅通、汇总及分析各类信息、下达紧急事务处置指令并及时反馈应对过程中的各类情况等。运行调度中心根据应急工作的需要,实行集中统一指挥协调,联合办公,确保应急工作反应敏捷、运转高效。各个运行调度中心都有固定工作场所,并为应急工作所涉及到的各个部门和单位常设固定的代表席位,配备相应的办公、通讯设施。一旦发生突发事件或进入紧急状态,各有关方面代表迅速集中到应急运行调度中心,在各自的代表席位上就位,立即进入工作状态。
    
    (二)美国的应急预案
    
    美国高度重视应急预案的制订工作,联邦政府和州及地方政府都制订了比较完备的应急预案。美国联邦应急预案(Federal Response Plan),又称联邦反应计划,描述了应急管理体系如何监控、警告、启动、组织和使用各种资源应对突发事件,减缓、恢复突发事件造成的损失。应急预案一般由六个部分组成:基础预案、紧急事件支持功能附件、恢复功能附件、支持附件、意外事件附件和附录。联邦应急预案的主要内容:
    
    1.应急事件处理的核心机构——国土安全部。“911”恐怖袭击事件之后,以法案形式确定成立国土安全部(Department of Homeland Security,简称DHS),这是美国近50年来最大规模的政府改组计划的产物。它的宗旨是使美国能够更加协调和有效地对付恐怖袭击威胁,增强应急反应能力。根据斯塔福法案,DHS是灾难反应和恢复行动的主要协调机构,负责协调应急事件的防备、预案、管理和灾难援助工作,以及对联邦反应预案中的所有预案进行协调、整合,包括对联邦反应预案的回顾和修改、相关的附件以及本预案运行程序的支持,领导联邦应急预案的发展和维持。紧急事件发生后,DHS的任务包括最初阶段的新闻发布、工作激励、运输、调度、人员配备和设备部署等,DHS处理州长对支援工作的请求,协调联邦行动并为受灾地区指派一名联邦协调官(FCO);在后续恢复和减缓灾害行动中,DHS将提供后勤支持、通讯和信息技术、资金管理、传媒管理、会务安排和信息发布、收集、分析等工作。
    
    2.应急事件的等级。美国建立了“威胁预警系统”(Threat Advisory System),该系统将应急事件分为五个等级,分别以五种颜色编码:绿色,低风险事故;蓝色,警戒状态;黄色,较高风险状态;橙色,高风险状态;红色,严重状态。
    
    3.紧急事件支持职能。联邦应急预案不但明确了DHS为危机管理的首要协调管理部门,而且将联邦资源救助划分为12个领域的紧急事件支持职能Emergence Support Function (ESF): 交通运输、通讯、公共建筑与工程、消防、信息与规划、集中照顾、资源援助、卫生与医疗服务、城市搜索与救援、有害物质、食品、能源。联邦应急预案实施紧急事件支持功能的原则是:
    
      a.联邦应急预案行使12项紧急事件支持功能以满足州救援行动的需要及联邦行动的需要。各个支持功能在执行任务时应互相合作。
    
      b.每项支持职能根据情况由一个主要机构领导,其它机构作为支持机构。
    
      c.联邦行动根据需要行使几项或全部支持职能。如果紧急事件支持职能不能满足需要,DHS可以直接派联邦机构进行救灾行动。
    
      d.地方政府发出的支援请求,根据州危机应对预案,通过指定的机构传递给总行动中心。请求获准后,紧急事件支持功能将与州和地方救援机构共同提供支援行动。
    
      实施救援行动中,联邦组织支持地区级组织,由后者完成现场的行动。救援组织主要包括:
    
      a.总行动中心(SOC), 流动危机反应支持中心(MOC) 。  10个区域都有一个流动危机支持中心,全天候运转,向总行动中心提供相关信息。总行动中心是唯一可以发布危机信息的官方机构,其职责包括搜集信息,并向地区办公室和合作机构通报灾难情况。
    
      b.地区行动中心(ROC)。主要任务包括协调救援人员的调配,计算损失并做出报告,以及负责最初的任务分配。
    
      c.危机反应团队——先遣分队(ERT-A),国家反应团队(ERT-N)。先遣分队最先对事故做出反应。它的职责包括调查灾难的后果以及确认州需要的联邦支援,前往灾区建立灾区通信等工作,以及为流动中心和灾区办公室选址。当需要DHS动用全部力量救援时,国家危机反应团队将被派往灾区。它的成员来自DHS总部、地方政府和其它联邦机构。
    
      d.灾区办公室(DFO)。这是灾区配合联邦行动的主要机构,它必须保证联邦行动的需要。一旦灾区办公室准备就绪,DHS将扩大先遣分队和国家反应团队的编制,以便和其它联邦机构一起组成一个完整的紧急事件反应团队。
    
      e.紧急事件反应团队(ERT)。紧急事件反应团队是帮助灾区办公室协调整个联邦救援行动首要机构,它要确保联邦资源都用于救灾。它下属有行动部门,负责协调联邦救援行动和管理各个救援团队; 信息和计划部门,收集、处理、分析和发布关于灾难的信息以支持现场行动和高层的决策; 后勤部门, 负责全面预案、组织和指导后勤服务; 行政管理机构, 负责人事管理和为工作人员提供相关的服务。
    
      f.紧急事件支援小组(EST)。紧急事件支援小组对紧急事件反应团队,先遣分队和紧急事件反应小组进行协调,统一提供支援,并解决由紧急事件反应团队引起的政策问题和资源支持冲突。在多个州发生灾情时负责协调资源配给。
    
      g.灾情处理小组(CDRG)。由联邦应急预案中签约的各个部门和机构的代表组成,根据快速反应行动提交的可操作性报告,从国家高度上提供指导和政策导向上的协调。在灾害反应中,由DHS指挥,紧急事件支援小组对它提供任何需要的支持。
    
      h.灾难恢复中心(DRC)及其它专项小组。设置在灾民中间,以确保灾民能获得各种救援信息。包括毁坏评估小组、受灾医疗援助组、捐助协调组、市区搜寻救援小组、意外事件支持组、减灾评估组。
    
      4.军方支持
    
      国防部DOD(Department of Defense)拥有大量的资源,在应对紧急事件时,国防部协助的政策为:
    
      a. 国防部只有在不影响其自身任务和需要的情况下,而且其它救援无法获得时才会提供支援。
    
    b. 执行联邦反应预案时,如果需要军方支援必须填写联邦支援申请表,除非国防部根据自己的权限或国内危机应对规定主动做出反应。
    
    c.在指派军方协调官之前,国家通过军方支援指挥官要求军方支援,军方支援指挥官代表军方发布支援命令并监督军方协调官。
    
      d.灾区当局对军方支援的请求由军方协调官受理。
    
      e.根据灾难的程度和类型以及所需资源的投入量,国防部可以成立联合工作组或反应工作组来协调和管理军方的行动。
    
     5.法律支持
    
      美国法律规定发生灾害或危机时,每个州都有责任进行救援,包括使用国民警卫队。因此,联邦应急预案并没有规定联邦法律支援行动的条款。如果州难以保障公民的生命和财产安全,州长可以向美国司法部长提交一份书面申请,请求根据有关规定提供法律援助。如果申请获得批准,联邦政府将提供法定援助,包括装备、训练、人员等。
    
    (三)美国的应急管理运行机制及工作程序。
    
    美国的应急管理机制突出“未雨绸缪,防患未然”的理念,把应急管理划分为4个阶段,即:缓解、准备、响应、恢复。
    
    
    
    
    
    
    1.缓解阶段。通过建设防洪、防震、排污、减少噪音等工程和设施,开展灾种保险等措施,把灾害损失降到最低程度。缓解措施可以在紧急事件发生的事前、事中和事后实施。
    
    2.准备阶段。通过制订预案、培训、演练、信息共享、预测、预报等措施,提高防灾能力。应急通信信息系统在美国应急体系中起着关键作用,通过集群无线网、卫星通信等设施收集信息并加以分析观察,以起到预防在先,提前准备的作用。我们在考察访问中印象较深的是网间联接设备,由于警察、消防等部门都有各自的通讯系统,自成体系,频率、媒介各不相同,在调度指挥时需要联接互通,而网间联接设备,沟通了各系统之间的通讯联系,使各种通信网的利用率提高,联系高效,指挥灵活,保证了在紧急状态下应急指挥调度的效率。
    
    为满足处置紧急突发事件在第一时间对物资和医药用品的需要,美国建立了应急物资和医药用品储备。应急物资储备仓库主要储备发电机、防水油布、帐篷、瓶装水、床等物资,以应对突发事件发生时的第一需要。发生灾害时,应急管理机构可以迅速对灾害情况及物资需求做出评估,及时提供物资救助。美国应急物资储备的调用有两种方式,一种是由专人负责,储存在固定地点,随时准备在接到指令后的12小时内分发到指定地点,联邦储备物资抵达指定的接收和存储地点后,DHS将其移交给州或地方当局,由州和地方当局再进行分发;另一种就是利用商业运作模式,由生产或经营厂家管理和维持,需要时以电子订单通知固定或不固定厂家,一般要求厂家在24小时或36小时送达指定地点。应急物资储备资金由政府拨付。为保证储备用品有效,定期核销,及时更新。各级应急管理运行调度中心日常工作中最主要的一项任务是收集信息。
    
    3.响应阶段。应急事件发生后,联邦政府、州政府和地方政府的应急运行调度中心连续监控潜在灾害和紧急事件,并可能在危险发生之前启动区域运作中心。一旦发生灾害,地方政府立即启动地方资源,减缓灾害,并通知州反应机构,由其评估灾害并考虑是否需要提供联邦救助。如果需要州救助,则动用州资源并通知国土安全部区域办公室已采取的行动。由州长宣布全州进入紧急状态,激活州紧急事件运作预案。如果请求由总统宣布为重大灾害,由国土安全部/FEMA实施联邦应急预案,包括:任命联邦协调官;激活紧急事件支援小组、紧急事件应急小组、区域运作中心;召集重大灾难反应组。
    
    4.恢复阶段。完成紧急响应后,灾区即展开恢复行动。联邦和州协助恢复和减缓灾难的机构汇集并讨论下一阶段州的需求。灾区办公室的减缓人员考虑最佳减缓措施,最大化利用联邦、州和地方的资源以修复或重建受损的设施。当联邦政府的紧急抗灾政策不再被受灾地区需要时,紧急事件应急小组开始实施撤离预案,选择性撤走联邦资源并且关闭灾区办公室。行动结束后,联邦协调官要根据紧急事件应急小组的信息预案部门提供的具体问题和主要事件做出总结报告。数据和总结被分析并提供给国土安全部管理层考虑,供以后行动参考。
    
    二、体会与启示
    
    通过培训学习和考察,感到美国的应急管理体制与机制比较完善,值得我们学习借鉴。
    
    (一)高度重视应急管理法规体系,应急管理有法可依,权责明确。
    
    在美国,法律先行是其国家安全应急反应的重要特点。美国的应急管理法规体系比较完备,美国联邦主要有以下应急法规和应急预案:国家紧急状态法、反恐怖主义行政草案、灾害恢复紧急救援计划法、国土安全法、国际紧急状态经济权力法、紧急事件管理与救援法、联邦公民防御法、紧急机构信息法、国家防御授权法、紧急状态医疗服务法、紧急计划与公民知情权法、战时特别封锁法和联邦储备条例、联邦应急预案、应对国内恐怖主义运行纲要、联邦放射性危机事件应急预案等。
    
    《联邦应急预案》由参加预案的27个政府部门和美国红十字会的首脑共同签署。各部门职责和任务在应急预案中得到明确界定;DHS负责协调联邦应急准备、预案、管理和灾害援助,并制定援助政策。一旦发生紧急事件,按分级负责的原则,先由当地政府负责应对处置;地方能力不足时,请求州政府援助;当超出州本地应急能力时,可由州长提请总统宣告灾害或紧急状态。在总统正式宣告后,国土安全部启动《联邦响应预案》,各有关部门即可直接按各自职责分工采取协调行动,有效应对。有时可能同时出现应对不同性质的几个紧急事件的情况,但对政府各部门讲,实际上是一套应急工作班子。采取一套班子、多方应急的方式,有利于降低运作成本,提高了工作效率。
    
    美国的应急管理体系构筑在整体治理能力的基础上,通过法制化的手段,将完备的危机应对预案、高效的核心协调机构、全面的危机应对网络和成熟的社会应对能力包容在体系中。其中,何时启动什么程度的应急预案,众议院、参议院对总统如何授权,决策机制如何形成,部门之间如何协调,都有章可循。在此基础上,应急行动也井然有序、权责分明。
    
    (二)由先进的技术支撑应急管理,应急管理水平高。
    
    国土安全部、各州及大型城市的应急运行调度中心所属信息监控室(Watch Command),24小时连续运转,配备有线电视网、互联网、有线电话、无线通讯集群网等各种技术手段,可及时采集整理各类信息数据,进行分析判断,以及时掌握全市或区域内潜在危机态势。日常监听监视项目包括:无线电广播、地方及全国电视新闻频道,交通信息,危险品运输,气象预报,实时气象雷达数据,防疫动态;同时负责保持各类机构之间的无线电联络畅通。信息监控室将各种信息汇集到应急运行调度中心,用于分析潜在的紧急情况,以便及时做出判断,采取应急措施。在“911”后,信息监控室增加了航班动态临时监视系统,时刻观察纽约市上空各飞行物的动态,观察的实时状况每分钟更新一次。如需了解某一飞机的情况,在中心只要一点计算机鼠标,在大屏幕上即时显示该机型号、航班、航线、起降地点、所处位置以及机组人员、乘客的姓名、护照号码等详细情况,为进一步采取措施提供了翔实的资料,使观察对象处在可控状态。。应急运行调度中心的日常工作是:监控潜在的各类灾害和恐怖袭击等信息、保持与各个方面的联系畅通、汇总及分析各类信息、下达紧急事务处置指令并及时反馈应对过程中的各类情况等。各应急运行调度中心还配备通信指挥车,该车设备完善,具有车载的自用无线集群系统,车载的办公系统,可与internet连接的备份的卫星系统。在应急指挥时,可以将平时各自独立使用的无线网如警察、消防及其它各系统互相连接,互相选叫,提高指挥的效率。
    
    (三)应急预案全面、详尽,可操作性强
    
    美国国土安全部、各州及地方政府都制定防御计划(预案),防御计划(预案)涵盖了应急管理的所有内容。国土安全部制定了2003~2008年的国家战略规划,规定了要达到6个战略目标和每个总目标的若干分目标,分析了存在的现实风险与未来风险。各州按照国土安全部的要求制定总体战略规划和专门规划,对缓解、准备、响应和恢复等每个环节都作出了详细规划,包括:灾害、事故等级,机构间的协作,相关部门的职权与责任,风险评价,应急能力评价,损失评估,资源和资金支持等。
    
    (四)高度重视应急管理的宣传与培训,公众防灾意识强
    
    在全社会树立正确的危机防范意识,并通过培训提高公众的应急反应能力,是形成完善的应急管理体系的重要环节。美国非常重视通过教育、培训及演练,提高公众的防范意识和应急反应能力。联邦国土安全部下属有应急培训中心(应急管理研究所),专门承担应急管理人员的培训。各州及地方应急管理机构一般设有教育与培训部,专门负责应急管理的教育与培训。不少大学专门设有应急管理的课程。FEMA特别强调加强个人对灾难的认识,向公众提供应急常识,协助家庭制订应急方案,鼓励购买合适的洪水、地震等灾害保险,呼吁对老弱病残者的协助。各级应急管理机构用不同语言编写了通俗易懂的灾害、事故的应急指南和宣传品,免费发给公众,并在媒体、网站上公布。各城市都设有消防训练中心,内部设备完善,有高塔训练、高楼救生训练场所、烟雾试验室、危险物品贮藏实体区、水中救溺训练池等模拟救灾实际情景的训练场所。这些训练中心不仅用于消防人员训练,而且向工厂、学校、市民开放。有些州还专门设立“311”咨询电话,为公众提供24小时咨询服务。
    
    (五)建立了应急联动机制,提高了应急工作效率。
    
    各级应急管理机构在常态下主要负责制定应急战略规划与政策、应急管理计划与程序、教育与培训、应急演练等;在紧急状态下主要负责应急响应、协调政府各部门和社会各方面的行动。应急管理机构与红十字会、社区、志愿者、企业等形成合作伙伴关系,提高了应急管理的社会参与程度。将报警电话号码统一为“911”,指挥中心依据报警求助内容,分别调动警察、消防、医疗急救、水电抢险等部门进行应急处置或联合处置,从而形成了应急联动机制。这样,一方面可以缓解危机在公众中产生的副作用;另一方面可以降低政府应对危机的成本,提高政府响应能力。
    
    三、几点建议
    
    (一)推动立法工作,完善应急管理法律法规体系
    
    一是建议国家有关部门并提请全国人大常委会加快应急立法。《突发公共事件应对法》是应对和处置突发公共事件的基本法律,要在广泛征求意见的基础上,抓紧出台。与此同时,参照美国的经验,在应急管理中要有更多的专门立法,如防灾减灾、应急救援、信息与公民知情权、应急保障等制订应急方面的法律法规。所有这些法律法规,不仅要为各级应急管理机构处置突发公共事件提供法律依据和保障,维护政府在公共紧急状态时期的合法性和权威,而且也要正确划分紧急状态下的公权与私权界限,最大限度地保护和补偿社会公众的合法权益及私有财产。
    
    二是开展应急管理地方性法规的调研和立法推动工作。通过立法调研,推动理顺管理体制,厘定责任范围。如在出现突发公共事件时,对民用物资的征用、毁坏及其补偿机制要有法可依,同时对应急管理中的信息披露、处置权限和资金物资供应等,也要有可靠的法制保障和制度安排。同时对各级政府应急管理机构的职责、总体应急预案何时启动、专项预案的适用范围和程度、决策机制如何形成、资源整合和部门协调,除了预案本身规定的之外,也要制订和发布政府令或地方性法规,做到有章可循。
    
    (二)健全应急组织机构,加强专业队伍建设。根据全省应急管理工作会议的要求,市、县政府应急办要抓紧建立,省有关部门专业救援应急机构也应当充实加强,以提高我省应急管理整体水平;在专业队伍建设方面,要充分发挥公安、武警、预备役民兵等在应急工作中的骨干作用,做好人力资源的统筹规划,逐步整合现有各类专业救援力量,形成统一高效的专业应急救援体系。
    
    (三)完成预案体系。在现已完成省各类应急预案的基础上,抓紧时间,确保近期全部完成省专项预案、行动保障方案和部门预案的发布工作。市、县(市、区)应急预案要基本完成。基层农村、社区、企业、学校要逐步完成。
    
    (四)进一步加强基层应急管理“四进”工作。要把应急管理工作“四进”即“进农村、进社区、进企业、进学校”作为各级政府应急管理工作的基础和重点,坚持扎实工作,逐步推进的方针,充分依靠各部门特别是各基层组织的力量,把工作做细做实,防灾救灾到户到人、应急救援到点到位,加强应急管理的针对性和有效性,真正把这项“强基固本”的大事做好。
    
    (五)深入开展面向全社会的应急管理宣传教育。要以发放和宣传普及《公众防灾应急手册》为契机,根据省政府办公厅发布的《全省应急管理宣传教育工作总体实施方案》,切实抓好今后一个时期我省的应急宣传教育工作,宣传普及公共安全知识、灾害知识和公众自救互救知识,提高公众应急管理的素质。
    
    (六)做好培训、演练和评估工作。应急培训方面,主要抓好各级应急管理人员、各级领导干部、公务员队伍、企事业单位等层次的培训工作,确定培训规模、对象和课程设置等,及早落实应急培训计划。应急演练方面,要通过综合性演练和单项演练,检验有关应急预案的可行性和可操作性,提高各级领导的应急指挥水平,规范突发公共事件处置的程序和方法,提升各级政府的应急保障效能和应急救援队伍的实战能力。
    
    (七)搞好五年规划。完成《防灾减灾应急能力建设十一五规划》,要以科学发展观为指针,坚持预防与应急相结合,常态与非常态相结合,物质建设与知识普及相结合,增强公众公共安全素质、公共安全责任意识与提高政府处置公共突事件能力相结合的原则,把规划制定好、实施好。
    
    (八)建设信息平台。充分利用现有条件、整合现有资源,加快省、市、县和各专业应急指挥系统建设,指导各专业应急指挥联动中心和各级应急指挥中心建设和改造,最大限度实现资源共享。
    
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