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不幸生为中国女人,又不幸成了流动人口!
(博讯北京时间2008年7月08日 来稿)
    
    
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    不幸生为中国女人,又不幸成了流动人口!
    ——评《流动人口计划生育工作条例》草案
    杨支柱 教授
    
    2008年6月16日,国务院法制办公室公布了拟取代《流动人口计划生育工作管理办法》的《流动人口计划生育工作条例》草案,征求社会各界意见。
    由于几十年的计划生育宣传和实践,中国已经形成一种计划生育意识形态,许多中国人已经把强制计划生育当作无须证明的自明之理,或者是作为一种不得已的恶加以接受,绝大多数中国人已经对计划生育中的种种反常习以为常。其结果,是很少有人注意到国务院法制办公室正在就《流动人口计划生育工作条例》草案(以下简称“草案”)公开征求意见。这一涉及上亿人人身权利的行政法规,引起的舆论反响竟然远不及“美忠逃跑”。要不是远在美国的易富贤先生提醒,连我这个一直关注计划生育问题的人也差点错过。
    我把草案与《流动人口计划生育工作管理办法》做了一番对比,发现前者主要是后者的重新包装,某些方面有改进,但作用不大,另一些修改则存在对公民权利变本加厉的侵犯。
    计划生育打算尊重法律了?
    
    为什么要修改《流动人口计划生育工作管理办法》?国家人口与计划生育委员会(以下简称“国家计生委”)政策法规司司长于学军告诉《财经》记者:“1998年的‘管理办法’由计生委经国务院批准后发布,其中有一些内容涉及行政许可。2004年7月 《行政许可法》施行后,这些条款与法律有冲突,必须修改。”“计划生育工作管理办法”第十条规定:“有关部门审批成年流动人口的暂住证,营业执照、务工许 可证等证件时,应当核查其现居住地的乡(镇)人民政府或者街道办事处查验过的婚育证明,并将审批结果通报其现居住地的乡(镇)人民政府或者街道办事处;没 有婚育证明的,不得批准。”这实质上等于给办理暂住证、营业执照等设置了前置条件。于学军说,“过去流动人口务工经商,必须要看婚育证明,否则一切免谈。 这次删除了该条款,代之以部门之间互通流动人口信息。”
    尊重法律当然是好事。办理各种证件不再以计划生育证明为前提的意义还可以进一步引申。在中国这样一个无证寸步难行的国 家,不给办理一切证件几乎等于剥夺一切权利。公民不履行义务当然会产生相应的法律责任。但为了使义务人、责任人不至成为权利人或权力人的奴隶,义务和责任 都必须具体明确。违反义务可能产生民事赔偿,可能被罚款,可能被剥夺自由,但这一切都必须以法律的明确规定为依据。不能以违反某项义务作为随意剥夺公民权 利的理由,更不能以违反某项义务作为剥夺公民一切权利的理由。权利是人格的载体,完全没有权利的人与猪狗无异,连死囚都不如(死囚被依法剥夺生命前也是 人,通常都享有人的尊严和一切不以人身自由为前提的民事权利)。中国各省的计划生育条例普遍规定“超生”孩子的夫妻不给办理务工许可证、营业执照、驾驶 证、社会保障等等,企图采用一种社会窒息的方法来逼人就范,剥夺权利的广度远在对待犯人之上,实在难谓公正,也不利于社会和谐。
    难得于学军承认《流动人口计划生育工作管理办法》跟行政许可法存在冲突。这等于承认自《中华人民共和国行政许可法》2004年7月1日起施行以来政府对流动人口的计划生育管理一直是违法的。不过现在既然已经意识到了这一点,不追究过去违法的责任也罢,总该立即改正吧?但是国家计生委和国务院法制办公室似乎并没有这个打算。草案第三十一条规定,“本条例自 年 月 日起施行。1998年9月22日经国务院批准,并授权国家计划生育委员会发布的《流动人口计划生育工作管理办法》同时废止。”法律的规定并不能停止违法行政行为,哪怕是明知违法之后也需要等待行政机关自己以新换旧,还是行政机关自己的决定威力大啊!所以“跟行政许可法存在冲突”到底是不是此次修改《流动人口计划生育工作管理办法》的真正原因,或者只是一个借口?也颇费思量。
    能否给“无证黑人”带来福音?
    
    草案的另一亮点,是它修改了2002年 国务院《社会抚养费征收管理办法》关于流动人口无证生育的社会抚养费征收标准。《社会抚养费征收管理办法》采用生育行为发生地(可能是户籍所在地,但一般 是居住地)或发现地(可能是任何地方)标准。草案改采户籍所在地标准。这将缩小计划生育行政部门的自由裁量权,流动人口户籍所在地的社会抚养费征收标准一 般也要比他们居住的地方低一些(在大城市和沿海农村的陌生人社会中,才能有效地逃避计划生育惩罚或强制)。这两个改变在理论上都是对“无证黑人”(包括无 证生育的孩子和他们的父母)有利的。
    众所周知,“无证黑人”在中国就像隐名埋姓的通缉犯,只能在那些拥有官方靠山或黑社会靠山的企业中出卖劳动力,接受最 恶劣的劳动条件、超级劳动强度、每天十几个小时的劳动时间和最低的工资,忍受各种屈辱,但求自己和家人温饱。如果政府答应无条件给他们办证了,社会抚养费 的征收标准又明确从低了,他们该走出黑暗世界了吧?政府也因此可以多收些社会抚养费了。按低标准收,总比按高标准收却收不着要强些,也便于政府对社会的管 理。我想这应该是政府修改《流动人口计划生育工作管理办法》的一个重要目的。不过这一目的能否实现,仍然大成问题。
    根据《社会抚养费征收管理办法》第三条,“社会抚养费的征收标准,分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准,结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节,确定征收数额。社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。”查 各省、直辖市、自治区社会抚养费征收管理办法,一般都规定以当地人均收入和个人实际收入就高不就低,征收倍数一般为人均年收入的二至六倍(但第一胎为无证 生育的均为一倍以下),而且还是对夫妻双方分别处罚合并执行。绝大多数“超生”夫妻从老家逃出成为流动人口时几乎都一无所有,“无证黑人”的地位也决定了 企业不可能给他们很高的劳动报酬,他们从哪里去找相当于家庭年均总收入二至六倍的钱?全家都不吃不喝“辟谷”两三年?何况《社会抚养费征收管理办法》还规 定了滞纳金。草案并未禁止以交纳社会抚养费为办理婚育证明的前置条件,而且还规定经计划生育行政当局通知后不办理婚育证明可以处以500元罚款并且没有次数限制。什么叫“互通流动人口信息”?莫以为“无证黑人”都是傻子,就那么乖乖地被“引蛇出洞”?宁可倾家荡产、家破人亡也要办这证、那证,送上门被计生委抓住?
    人是理性的,当来自政府的处罚比来自“血汗工厂”和“黑煤窑”的压榨还残酷时,“无证黑人”当然宁可忍受“血汗工厂”和“黑煤窑”的压榨。
    “强制服务”是个什么东西?
    
    草案的又一个变化,据中国大陆的媒体称,是对流动人口的计划生育工作由过去的以管理为主改变为现在的以服务为主了。《财经》杂志采访于学军的文章标题就是《中国强化“流动人口”生育服务》(http://www.caijing.com.cn/20080616/69953.shtml)。
    国家计生委强调计划生育是一种服务并不是从今天开始的,而是从2007年8月 的“计划生育标语新政”开始的。如今“该扎不扎,房屋倒塌;该流不流,扒房牵牛”、“计划生育,株连九族”、“打出来,压出来,流出来,就是不准生下 来”、“宁可血流成河,不准多生一个”、“血流成河泪成海,也要把计划生育搞下来”一类血腥的标语基本被铲除了,取而代之的是“实行计划生育,保护生态环 境”、“地球妈妈太累了,再也驮不起太多的孩子”、“计划生育不吃亏,奖励政策后面追”、“流动人口走四方,计划生育暖心房”、“外出打工不忘计生,健康 服务一路同行”之类的“文明标语”。这种做法未改、先改标语的做法,不过是同样货色的重新包装,还涉嫌篡改历史和再一次侵犯公民的财产权(铲人家的墙)。
    草案所谓“强化对流动人口的服务”,也不过是“计划生育标语新政”的重演,以“服务”来包装强制而已。虽然草案总是使 用“流动人口计划生育服务和管理工作”这样的词眼,似乎将服务置于管理之上,但貌似服务的项目,不过是提供免费的避孕器具、早孕孕检(检查是否怀孕)、上 环、结扎而已。流产费用并不在其中。有证怀孕的不会去做流产,否则何必办证?而根据各省、直辖市、自治区计划生育条例,无证怀孕是非法的,不但堕胎费用自 负,连引起并发症计划生育当局都不负责,跟枪毙人收子弹费如出一辙。而草案第二十六条第一项仅规定“违反国家规定,不为育龄夫妻提供免费计划生育技术服务 的”须承担行政责任,可见未婚者、离婚者也不免费享受“计划生育技术服务”。男人同样不享受这种貌似的服务,因为这种“服务”是需要持证享受的。草案第十 一条规定,“育龄妇女在离开户籍所在地前,应当凭本人身份证到户籍所在地乡(镇)人民政府、街道办事处办理婚育证明。已婚的还应同时携带结婚证。”
    可见草案是“挂羊头卖狗肉”的。即使以它自称的服务就是真的服务,它也只能叫“《对流动育龄妇女的管 制和对流动有偶妇女的避孕、绝育服务工作条例》草案”。不过这一修改后的名称同样是“挂羊头卖狗肉”,因为服务的标志本不应该是免费,而是享受服务者自愿 接受,否则强奸就变成为受害人进行“性服务”了。
    草案第二十四条规定,“不按照规定办理婚育证明,经其现居住地人口和计划生育行政部门通知后,逾期仍拒不补办或者拒不 交验婚育证明的,由现居住地县级以上地方人民政府人口和计划生育行政部门给予警告,可以并处五百元以下的罚款。”草案没有说一个妇女愿意交验婚育证明但不 接受“服务”怎么办,但现实生活中有活生生的例子可以告诉你:
    “我还不到16岁,还在上学,计生人员为什么不看我的学生证,就要我办理婚育证明,并且以后还要定期孕检。”摸着头顶上起的肿包,躺在病床上的马玲一边流泪一边哭诉。她的妈妈刘桃玉满脸是血,躺在她旁边的病床上。
    这段话我是工河南商报3月31日的一篇报道《因长得不像十几岁,一女生拒办婚育证明被打》中抄来的。事件发生在2008年3月29日,郑州经济技术开发区,受伤更重的是替孩子挡板凳的妈妈。
    未成年人保护、人格尊严和隐私权
    
    马玲和她妈妈受到舆论广泛同情,而殴打她们的计划生育干部受到舆论谴责;其原因除了打人者的残暴外,也因为马玲还是个孩子。马玲获得广泛同情的后一个原因行将消失。1998年 的《流动人口计划生育工作管理办法》第七条规定,“成年流动人口在离开户籍所在地前,应当凭合法的婚姻、身份证件,到当地县级人民政府计划生育行政管理部 门或者乡(镇)人民政府、街道办事处办理婚育证明。”而根据草案第十一条,“成年流动人口”变成了“育龄妇女”,结合其他中国法律应解释为年满14周岁的女性。
    即使根据中国政府和御用法学家一向鼓吹的权利、义务一致论(我并不赞同,详见《宪法规定公民有计划生育义务是错误的》,http://wtyzy.com“杨支柱论生育”),既然草案规定免费享受“计划生育技术服务”是育龄夫妻,那么受到流动人口计划生育管制的也应该是育龄夫妻。草案至少应将“成年流动人口”改为“育龄夫妻”,但是它倒行逆施变本加厉,将管制的对象扩大到未成年女孩。
    将强制早孕孕检的对象扩大到未婚女性甚至未成年女孩,实际上建立在这样一个假定的基础上:所有中国的未婚女人都有婚前性行为,而且是如此频繁又不能自我控制,以至于需要每隔两、三个月由政府来检查一下她们是否怀孕!看 到一个未成年的稍大一点的女孩子,便怀疑她肚子里有没有孩子,于是要查证,要强行带她去做孕检。有这种龌龊想法的居然是政府,干这个龌龊事情的居然是政府 官员!这简直就是在暗示未成年人不把肚子搞大不正常!这些人居然还有脸教导孩子们洁身自好!这不只是对孩子们的极大侮辱,也是对他们父母的极大侮辱;因为 这种做法同样在假定——父母都是放任未成年女儿“乱搞”的,连肚子搞大了都不管,需要政府来管,需要政府如此频繁地管!
    作为一个流动人口女孩,即使你成功地逃避了所有的孕检,这种侮辱也会在你婚后申请准生证(现在美其名叫“生育服务证”了)时遇到。如果你的流动人口婚育证明上的孕检记录在时间上有断裂,街道或乡镇计划生育办公室会要求你提供一种无私生子女的证明,居住地要求户籍地先开,户籍地又要求居住地先开,让你饱受羞辱和奔波之苦,最终可能不得不靠买假证明或刻假公章来解决问题。
    流动人口计划生育管理也使育龄妇女的隐私荡然无存。中国的知识分子和大众传媒都极度变态,它们常常把雇主要求求职者到 医院体检之类当作侵犯隐私予以抨击,却对政府官员乃至私人经常性地强制查验一个未婚女子是否正在怀孕或曾经堕胎视而不见。草案虽然不再以婚育证明无瑕疵作 为办理暂住证、营业执照、驾驶证等的先决条件,但并未剥夺各行政机关查验婚育证明的权力。
    草案第十五条规定,“公安、民政、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、卫生、工商等行政部门应结合部门职责,将流动人口计划生育服务和管理工作纳入基层相关管理制度,在 办理有关登记手续和相关证照时,核查婚育证明,对于未办理婚育证明的,应告知其及时办理,并将掌握情况及时通报当地人口和计划生育行政部门。”草案第十三 条、第十四条赋予街道办事处和乡镇政府、居民委员会和村民委员会以“查验婚育证明”的权利,第十六条、第十七条责成育龄妇女的雇主和房东配合政府的计划生 育工作或“向所在地村民委员会、社区居委会通报有关信息”。草案第二十八条还将雇主不配合流动人口计划生育服务和管理的罚款由一千元以下增加到一万元以 下。总之,草案让中国流动育龄妇女的隐私权陷入了正规计生部队、辅助作战部队和人民战争的汪洋大海之中。
    为什么只是流动人口?为什么只是育龄妇女?
    
    草案明文规定,流动人口计划生育工作是针对流动人口中的育龄妇女的。这样规定当然是为了有效地管制生育、控制人口。但是这样一来,就涉嫌对流动人口和育龄妇女的歧视。
    程海律师认 为“流动人口”这个词就是侮辱性的。我认为他的说法是有道理的。中国所谓流动人口并不是指那些通常不打算在现住地永久居住的人口,如野战军人、囚犯、医院 的病人、高校的学生、旅游者、探亲者、出差者、流浪者、乞丐、流窜犯;而是指户籍不在居住地的人。户籍制度给所谓流动人口制造了极大的麻烦。据程海粗略统 计,需要跑回原籍办理的业务至少有七项:身份证换发、补发、港澳通行证、护照、结婚登记、子女户口登记直至死亡登记,这使得每年有无数的人为此而奔波在路 上。因户口不在经常居住地,在选举、子女入学、办理固定电话、购买房产、汽车、选民登记等各方面的麻烦和不平等数不胜数。户籍制度还造成了“一个人在自己 拥有所有权的房屋中只能暂住”和“妻子只能在丈夫买的房子里暂住”等经典笑话。
    许多流动人口不但在居住地拥有固定的住所(当然包括买来的和租来的房子)和稳定的工作,甚至在居住地居住的时间远比某些户籍人口长,完全融入了当地社会。即使真的需要对育龄妇女进行特殊管理,根据户籍区分流动人口和非流动人口也是毫无道理的。何况根据程海的研究,不给长期定居的流动人口迁移户口本身是非法的。1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》甚至把户口迁移作为公民的义务:“公民因私事离开常住地外出、暂住时间超过三个月的,应当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁移手续。”以非法的户籍制度为根据,对在居住地没有户口的育龄妇女进行毫无理由的歧视,当然也是非法的。
    即使将对流动人口的计划生育管理扩大到包括有本地户籍的育龄妇女,在法理上仍然构成对所有育龄妇女的歧视。如果仅仅因 为育龄妇女有生育能力,就可以侵犯他们的尊严、隐私甚至自由、身体;那么所有成年或接近成年的青壮年男人都有强奸作案的能力,是不是应该把他们都抓起来阉 割或套上一条铁裤子呢?难道生孩子比强奸犯罪还可恶或可怕?
    三国时期蜀国严厉禁酒,把那些家里藏有酿酒工具的人都抓起来。有一天简雍随刘备出游,远远看见对面走来一个男人。简雍说:“主公,把他抓起来,他是个强奸犯。”刘备问:“你怎么知道的?”简雍回答说:“这个人随身带有强奸工具!”刘备大笑,回府后就下令把那些藏有酿酒工具的人放了。
    
    强制计划生育既侵犯人权、破坏法治,又造成人口老化和性别比失衡,威胁社会可持续发展(详见http://wtyzy.com“杨支柱论生育”和“易富贤论人口”),政府应该果断地废除宪法、法律、法规、规章中所有关于强制计划生育的规定,不要再修补或重新包装了。人口政策对社会发展的作用有二十年的滞后期,等到迫在眉睫的时候再废除就来不及了。 [博讯来稿] (博讯 boxun.com)
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