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从政治的角度,看现行土地制度的弊害/杨光
(博讯北京时间2008年1月17日 转载)
    
    中国的土地“集体所有制”是一种不伦不类的制度,它使应该拥有土地权的人们因无权而成为“流民”。
     (博讯 boxun.com)

     一、现行土地制度积弊丛生、恶果累累
    说土地问题是近代中国一等一的大问题,这话一点也不夸张。了解中国近代史的人都知道,土地问题曾经是一系列民粹暴乱、政治革命、社会重建、经济改革的中心议题。从洪秀全到孙中山,从毛泽东到邓小平,无不曾拿土地不平等立言,更欲以土地重新分配立功。洪的“有田同耕、有饭同食”,孙的“耕者有其田”,毛的“打土豪,分田地”、“土地集体化”,邓的“土地承包制”,都是当年具有时代标志意义的重要思潮和重大事件,都曾经改变了历史、改造了社会。
    
    毛泽东推行“土地革命”、“土地改革”、“农业集体化”、“人民公社”,不仅摧毁了以土地私有制为根基的中国传统社会,消灭了作为底层农业社会之中坚力量的地主士绅阶层,使国家上层权力从此失去了“绅权”的社会性约束与制衡(由此,“极权”才得以肆无忌惮地漫延生长),也使中国农民——这一“无产阶级革命”的坚定同盟军——整体性地沦为了党和国家的农奴。邓小平推行的“土地承包制”则部分地恢复了农民对于土地的传统权利,从而局部地改变了农业、农村和农民的生存状况与未来命运。
    
    本世纪以来,土地问题再次成为中国的焦点问题。严峻的“三农”危机,如脱缰之马的商品房价格,日益膨胀的地方“土地财政”,触目惊心的“土地腐败”,层出不穷的征地纠纷和拆迁纠纷,愈演愈烈的“土地维权”事件(其中,定州事件和汕尾事件甚至酿成了重大血案),……,这些有违于“科学发展”、有悖于“和谐社会”的严重事态,无一不与现行土地制度的严重弊端密切相关。这说明,目前关于土地的权利保护、权属转移、用途变更、利益分配的制度为腐败分子、侵权势力大开了方便之门,有害社会公平,有损市场效率,它积弊丛生,恶果累累,已经不合时宜,不可维持。更确切地说:就在眼下,中国正面临着土地制度全面失败的紧迫危险,因为有切身利益的农民没有获得真正的土地财产权,而天高皇帝远的中央政府又已经在土地政策上失去了扎实可行的中央权威,各地的土地弊政、土地暴政无从制约、无力制约、无人制约。简而言之,中国的现行土地制度已经到了非改不可的时候了,否则,事情只能越来越糟糕、越来越可怕。
    
    面对严峻局面,2007年中国人大通过了《物权法》。此法是一部为私有财产保驾护航的法律,但它未能突破现行的土地制度,更未能突破“中国特色社会主义”的体制限制。这部法律离规范的私有制的距离、离良好的现代法治的距离,比1500年前的查士丁尼法典、比200年前的拿破仑法典,也还差得很远。虽然有许多的不足和缺陷,但《物权法》毕竟是“三大改造”的反向操作,其所保障的毕竟是所有者的物权(而依洛克的观点,私有物权乃是自由与人权的根基),它仍然给市场经济的产权化、法治化、稳定化提供了一些制度支持,也给现行土地制度的渐进变革留下了一些模糊解释、弹性操作的法律空间。
    
    除了《物权法》之外,2007年这一年里还有几件与土地制度有关的事情很值得一提:
    第一件事,是重庆等地推出了“土地新政”,其“政”之所谓“新”,在于“允许土地承包权直接入股”。这等于吞吞吐吐地承认了农民的“土地承包权”不仅仅是依附性的租赁权、使用权,也具有直接财产权的性质;
    第二件事,是北京等大城市的“小产权房”(或“农村产权房”)交易活跃,已经超过了商品房总交易量的20%。这是城市中低收入者在高房价压迫下的一种自发的市场选择。按照现行土地法规,“小产权房”有“违法”之嫌,其交易行为应属于“地下经济”(但却是“明目张胆”地在地上进行)。这引发了“禁止派”与“放开派”的激烈争论。然而,“违法”的“小产权房”交易已经是广泛存在着的、“生米做成了熟饭”的既成事实,市场已经走到了制度的前头,公民已经走到了政府的前头,政府若要倒行逆施,全面禁止“小产权房”,甚或如任志强等房产商人所希望的那样,将已建成的“小产权房”一律拆除、“炸毁”,恐怕在“和谐社会”中并没有实施的可能性——除非当局打算再制造成百上千起类似汕尾事件那样不够“和谐”的血案;
    第三件事,是深圳市如狼似虎的城管执法队居然光天化日之下在闹市纵火——“火烧贫民窟”,将七十多个贫苦移民家庭遮风挡雨的“违章建筑”(连带屋内的一切私有财产)付之一炬。此一发生在大都市里的罪恶行径简直令人目瞪口呆、莫名惊诧。事后,地方当局仍然振振有词,声称其纵火行为“完全合法”(最滑稽的是他们居然声称烧房子是“重民生”——大概是说“贫民窟”居民们落后的“民生”妨碍了居豪宅者们“保持先进性”的“民生”吧),但有良知的媒体和一切善良的人们无不感到由衷的心痛和愤怒;
    第四件事,是广东省开平市的市委市政府发动“征地三大战役”,在近四年的时间里违法越权审批占用农地30000亩以牟取暴利,还将维权的农民定罪判刑,并屡次三番欺骗上级和中央政府(被国家监察部和官方媒体指责为“公然对抗国务院”)。目前,该市的市委书记已经被撤职查办。
    第五件事,是2007年12月8日黑龙江省于长武、王桂林“代表4万农民”宣布拥有自己所居住地区的土地所有权,12月12日,陕西省大荔县、华阴市、潼关县约7万回迁农民的“代表”也公开宣布收回他们的土地所有权(注:发言者的“代表权”笔者无法核实)。
    第六件事,是2007年12月11日,温家宝总理主持召开国务院常务会议,研究“土地调控”等问题。很遗憾,这是一次在土地问题上开市场经济倒车、反底层社会民意的会议。会议强调,“任何涉及土地管理制度的试验和探索都不能违反国家的土地用途管制制度”——若如此,广东开平一类的土地暴政就能够被扼制吗?肯定不能。暴政仍将一如既往地以“对抗国务院”的方式公开、普遍地进行,而真正的政治后果,将是使重庆等地的“土地新政”改革裹足不前、无疾而终;会议还强调,“城镇居民不得购买‘小产权房’”——若如此,北京的“小产权房”将与深圳的“贫民窟”陷入同样的“和谐”处境,农民们的土地财产权和业主们的房屋财产权(乃至生存权)势必面临随时被政府“依法”侵害的危险。
    国务院的用意很明确,只打算在土地政策上加强中央集权与国家管制,却绝不打算向农民、向业主归还权利、有序放权。但是,在今天的国情与政情之下,如果农民本身无权,就算中共中央真心实意“三个代表”,就算国务院真的公正无私、雷厉风行,可是,它哪来那么多双眼睛去看管数以千百万计的贪官污吏?它哪来那么多双手去约束成千上万个地方政府征地牟利?它哪有那么大的神通去替十亿苦难无助的农民守护家园?在此,我们当然可以提前作一个断言:国务院的土地调控政策对于“节约使用土地”,对于平抑房地产价格,对于压制“土地财政”和“土地腐败”,只可能适得其反、有害无益。
    
    已经有许多学者对现行土地制度的弊端进行了尖锐有力的批评,也提出了若干或温和、或激烈的改革建议。不过,他们大多数是从经济学的视角来看待土地问题,即仅仅将土地视作一种基础性的经济资源和生产要素,从产权设定、交易成本、资源配置、市场机制等方面来分析现行土地制度的弊端。本文换一个视角,主要从政治的角度来看现行土地制度的弊害。我提出两个论点:其一,土地公有制以及以此为政治支撑的土地弊政,必将使中国社会成为一个越来越不稳定的“流民社会”;其二,若不恢复土地私有制,中国不可能形成真正意义上的“中产阶级”。在未来的社会危机到来时,中国必然只能拥有一个极不稳定的底层社会,也必然缺少一支阻止民粹主义无政府状态和专制暴政的关键性的精英制衡力量。以下作具体的论述。
    
    二、现行“集体所有制”在政治上、法律上、实践中都是不能成立的
    名义上,中国的土地分两种:城镇国有土地和农村集体土地。我们知道,所谓“国家所有制”与“集体所有制”,其与私有制最大的不同,是它们不可能确立严格意义上的人与物之间明确对应的权属关系,即建立数学上“一一对应”的函数关系,因而,公有制下财物的产权性质必然具有先天的模糊性和难以厘清的不确定性。我们并不假定“产权明晰”必然就优于“产权模糊”,也可以不必在意公有与私有、社与资的优劣,但价值可以不论,事实不能不说,我们必须承认,一切形式的公有制都是不明晰、不确定的所有制。比如,中南海名义上属于全民所有,却“风能进,雨能进,人民群众不能进”。
    
    如果说“国家所有制”的成立还有一条实现的道路,即可以在实践中落实为具体的政府所有制、部门所有制的话,那么,所谓“集体所有制”在政治上、法律上、实践中却是极其尴尬的,它完全说不清、道不明,根本就不能成立,更无法稳定操作。试问,“集体所有权”如何构成?——是集体成员按份所有?按能力或贡献所有?还是按家庭或人头平均所有?“集体所有权”如何行使?——是由集体成员单个地分别行使?还是通过某种民主程序共同行使?抑或由“党组织”代替“集体”独断行使(但那还称得上是“集体所有制”吗)?当“集体”合并、分立或破裂、解体时,“集体所有权”该如何转移——它可否分割到集体的每一个成员?由谁分割、如何分割?当“集体”的某些成员脱离“集体”(如死亡或出走)时,“集体所有权”将如何在成员间变更?——它可否继承、应否补偿?这些问题的答案,法律上没有写清楚,政策上也没有讲清楚,实践中则完全行不通,连老天也不知道应该怎么办。还有,当“集体所有权”被国家、官府或集体内部的某些特权分子所“依法”侵犯时,由谁来保护、凭什么保护、如何保护?
    
    农村土地的现行“集体所有制”回避了以上这些产权操作中的实质性问题,因此,在本质上,“集体所有制”也就只是一个名词而已。它并不是一种真正的所有制类型。它的实际结果只能是:要么与“国家所有制”一样,改由权力部门来行使最终的所有权;要么比“国家所有制”更糟,成为少数黑恶分子、腐败分子真正行使着的“特权所有制”。
    
    归根到底,“农村集体”与按照投资份额分享股东权利的公司法人是不一样的,因为它拒不承认农民个人(或农户家庭)具有股东的身份和投资的权益。因此,这个“集体”既不是自然人,也不是法人,它不可能具备行使实际的土地处置权、交易权、收益分配权的组织功能。这样,一旦土地有了比承包耕种更好的用途、更多的收益,一旦需要对土地的现有使用状况作任何改变时,“集体”也就无能为力了。此时,只有“集体”的“负责人”和“集体”的“上级”,而“集体”本身,则是名存实亡、并不存在的。“集体土地”既然在产权的本源上就与集体的单个成员毫无法律关系,也就无需与“集体”的个体成员们逐一协商,“集体土地”顷刻之间就可以变成属于官府的“国有土地”,或变成属于特权分子们的私有财产。
    
    如果是在一个自由与法治的社会,如果某种形式的土地公有制是建立在完全自愿、相对平等的契约基础之上,如果这种土地公有制是以私有土地的自愿结合为基础、并可以通过法定的程序还原为成员们的私有土地,对于这样的集体所有制,原本也是无可非议的。然而,中国的农用土地“集体所有制”并不是这样形成的。它是毛泽东时代“集体化”、“公社化”的制度遗存,是一个已经破烂不堪的制度废品,是以否认和消灭农民的土地权为制度前提的。
    
    在毛泽东时代,农民个人和农户不能决定在土地上种什么、怎么种,“生产队”才是农村最基本的生产、分配单位,在那个时候,“三级所有、队为基础”的集体土地所有制与此正相匹配。毛时代采用土地“集体所有制”不足为奇,因为它是农村社会主义改造的必然结果,是“一大二公”整体体制的一个必要环节。而在邓小平时代与邓后时代,在普遍实施了“土地承包制”之后,作为生产、分配单位的“集体”早已不复存在了,农户家庭和农民个人获得了一定的自主经营权,重新成为农业投资、生产、分配、消费的基本主体。此时,土地的“集体所有制”事实上已经破产,它被强行保留下来,从此就变得不伦不类了,完全丧失了其制度配套的本来意义。不仅如此,它成了降低农民投资积极性、妨碍农村经济社会稳定性、削弱农业竞争力、侵害农民合法权益的制度毒瘤。
    
    当初,邓小平及其改革班子之所以在废除了“人民公社”体制之后不愿意作相应的土地制度改革,而将“集体所有制”作为体现农村“社会主义”性质不变的一项制度予以保留,使之与“联产承包责任制”不无荒谬地同时并存下来,在当时的客观情境下,这大概是出于避免意识形态争论的政治考虑,以便迂回包抄、曲折进取,尚属情有可原。但在今天,这一“集体所有制”的土地制度已经完全没有必要,它不仅有名无实,而且普遍性地沦为官商勾结侵犯农民权利的工具。它的荒谬存在显得越来越别扭了,越来越名不正言不顺了。在市场经济的条件下,再要维持农村土地“集体所有制”这一落伍的制度,昔日全能的中央政府如今已经越来越力不从心,这是一个它注定做不好、做不了、完不成的任务。
    
    是农民的就该还给农民,这本来就没有什么好说的。不伦不类的“集体所有制”早就到了必须改弦更张的时候了。
    
     三、土地、“恒产”、“流民社会”、“中产阶级”
    在费孝通的名著《江村经济》中有下面几段话:
    地就在那里摆着。你可以天天见到它。强盗不能把它抢走。窃贼不能把它偷走。人死了地还在。
    传给儿子最好的东西就是地。地是活的家产。钱是会用光的,可地是用不完的。
    关于绵续后代的重要性的宗教信仰,在土地占有的延续上得到了具体表现。把从父亲那里继承来的土地卖掉,就是触犯道德观念。“好儿子不做这种事,这样做就是不孝”。这种评论总结了这一传统观念。
    一直在一块土地上劳动,一个人就会熟悉这块土地,这也是对土地产生个人感情的原因。……如果说人们的土地就是他们人格整体的一部分,并不是什么夸张。
    先贤孟子说过:“无恒产者无恒心。”这是一个真理。孟子所谓“恒产”,当然不是指一个人拥有吃不完、用不尽的一次性消费品,也不是指高档耐用消费品,更不是指现金、纸币,而是可以长久拥有、长久保持、生生不息、传于子孙的“固定资产”,亦即我们今天称之为“不动产”的那些东西。世界上,唯有土地以及地下的资源和地上的永久性建筑物,才有资格称之为“恒产”。因此,土地不仅仅是重要的经济资源,诚如费孝通所描述的那样,土地中蕴含着传统观念的密码,它是土地拥有者人格整体的一部分。土地问题也是重大的社会问题和政治问题。
    
    一个对土地没有稳定占有状态的社会,其政治和社会秩序也是不可能长久稳定的。如果这个社会里所有的人都意识到,他所耕作的土地和他所居住的房屋,在终极的意义上都与他无关,更与他的子孙后代无关,这意味着,每个人的财富都只是短期有效的,如果遇到了恶性通货膨胀,如果不幸发生动乱、战争、革命,个人财产的一切积累都将剧烈缩水,甚至化为乌有。在这种情况下,人们不知道自己能为未来和子孙留下什么,财富是短期的,幸福是短期的,道德是短期的,人格也是短期的。那么,这个社会只可能是一个现金为王、即时消费的物质主义社会。当人们与土地、“恒产”之间不能建立固定而紧密的联系,当这种联系不具有法律与制度的保障,那么,更准确地说,这必是一个“流民社会”(注:一位旅美诗人在和我的通信中将当前的中国社会称为“流民社会”,这个词令我为之一震。在我看来,这个称呼可谓直入骨髓)。
    
    中国人没有土地。我们不知道土地属于谁,更不知道在将来发生了或大或小的变局之后土地将会属于谁。农地承包说是“30年不变”,但那毕竟只是“承包权”而不是财产权,而且,那也是不可能兑现的——除非那块土地上没有半个贪官污吏,除非那里的贪官污吏在那块贫瘠的土地上永远也找不到比个体耕种更加值钱的用途。房屋的“大产权”只有区区70年期限——勉强够业主本人居住、不够传给子孙后代的,到期后政府可以收回房屋脚下的土地,“大产权”便成了无产也无权的空中楼阁。“小产权”更是算不了数的——只要政府愿意,就可以随时“依法”拆掉、炸掉或烧掉,连屋内的其他财产恐怕也难以幸免。
    
    因为没有土地,当农民离开家乡“暂住”到城里,当他们放弃“土地承包权”进城打工时,他们注定既得不到来自城市的福利,又得不到来自土地的任何补偿,所以,他们只能被迫游走于城乡两端;因为没有土地,“先富起来”的人不可能到农村买地、买房、置产,中国因此失去了依靠市场机制拉平城乡差距的任何可能性;因为没有土地,中国的精英们更愿意把他们的现金转移到美国、加拿大、澳大利亚,在遥远的异国他乡,他们有更多的机会得到一份“恒产”、拥有一份“恒心”。
    
    说中国社会是一个“流民社会”,非仅指城乡之间、东西部之间规模空前的劳动人口流动现象。在最本质的意义上,“流民社会”是指人们对故土的眷恋、对群体的认同、对社会的依从、对道德的坚守、对良知的忠诚、对事业的热爱、对国家的感情全都处于一种自我放逐的“流民”状态。除了对现金和即时消费的过度热衷之外,人们对其他的一切均持一种普遍的无所谓、不要紧、不上心、不在乎的心态。
    
    毛泽东时代人们尚有一种幻像,认为“全民所有制”有无限的保障,而且将万年不朽。那时候,人们误以为只要成了“全民所有”的“正式工”,只要进入了“无产阶级”的战斗序列,那块“全民所有制”的招牌就是人人可分享的最最可靠的“恒产”。今天,中国人早已从幻觉世界重返现实社会。今天的中国社会充斥着各色各类的“打短工者”——满世界都是在农田里和城市里“打短工”的人,人们已经找不到让他们在某地、某处、某行、某业长久扎根的理由。在这一点上,富人和穷人其实也没有什么区别,只不过富人“打短工”的收入高一些罢了。因为富人的财产也是无根的浮萍,也同样没有永久的土地做根基。除非把财产转移到异国他乡,否则他们也无法为他们的财富在偌大的中国找到一个固定不变的安全储藏所。
    
    任何一个成熟的社会都需要有一个愿意与这个社会荣辱与共、长相厮守的中坚阶层:他们爱护这个社会的公共物品不忍别人毁坏,他们因关心自己而变得关心公益,他们因相信自己拥有可靠的未来而真心实意地乐意遵从公认的社会准则。他们就是对国家、对社会最有“恒心”的阶层。在今天的词汇里,这个阶层,就是所谓“中产阶级”。当这个阶层因自身的衰败或社会的变故而萎靡不振、奄奄一息的时候,他们所忠诚的那个社会也就差不多走到尽头了。反之,一个强大的、安定的、富裕的社会,总是因为有越来越多的新鲜血液注入“中产阶级”、有越来越多“中产阶级”的忠诚情感投入到这个社会。在前现代的传统社会中,中国的士绅、欧洲的贵族,曾经就是这样的“中产阶级”。在今天的西方发达国家,引领时代精神和社会风尚的社会主流成员、各界精英,就是这样的“中产阶级”。
    
    须知,昔日的士绅或贵族并非仅仅以“爵位”、“功名”或“尝学问,知义理”而安身立命,无论中西,其实他们全都是“乡土”的——有一块世居的、世袭的土地,在其世居的土地上,他们享有较高的道德威望、愿负较多的社会责任(孟子说:“无恒产而有恒心者,惟士为能”,这恐怕只能作为“士”的特例,还从未有过士绅阶层整体“无恒产”的状态)。今天西方以工商业、知识产业为专务的城市中产阶级虽不再以拥有世袭的乡村土地财产为其主要特征,但有地权、有房权、有“恒产”这一点并没有任何变化。今天的“中产阶级”也绝不只是消费能力上的中上阶层,而是在“本地”受人尊重,有可靠的未来,有附着于私人土地的可靠“恒产”。
    
    综上所述:中国的土地“集体所有制”是一种不伦不类的制度,它使应该拥有土地权的人们因无权而成为“流民”;一个所有人都没有土地权的社会是一个本质上的“流民社会”;在这个“流民社会”里,人人都是对社会、对事业、对未来缺乏忠诚的“打短工者”;这个“流民社会”里不可能形成扎根于本土的真正的“中产阶级”。这就是本文对于中国现行土地财产制度之政治弊害所作出的结论。
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