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我国行政区划改革的初步构想/陈子明
(博讯北京时间2007年12月21日 转载)
    近来,政治改革再一次提到了国人的议事日程上。政治改革的主要项目是民主化与行政改革。对于前者,朝野之间仍存在严重的歧见,在改革的目标与途径上尚未取得共识。对于后者,意识形态上的障碍较小,但同样缺乏深入的研究与探讨。
     行政改革涉及行政系统的人与事两方面。公务员制度改革已经破了题,可惜进展比较缓慢,不能给人以耳目一新之感。随着政企分开,计划经济向市场经济过渡,市民社会的发育,公共行政事务的范围将逐步得以厘清,全能国家将向“小政府、大社会”的方向演化。行政系统内部的调整,首先涉及行政层级与地方行政单位的数量,即行政区划方面的改革;其次涉及中央与地方各级政府之间的相互关系与事权的划分,也就是说,是否以及如何实行地方自治。
     (博讯 boxun.com)

    
    第一节 行政区划改革的客观要求与现实途径
    
    违宪现实与修宪要求
     所谓行政区划,就是一个国家遵循有关法律的规定,将其领土划分为若干不同等级的行政区域,设置相应的地方政府机构,对所管辖区域范围内的人民进行统治与管理。行政区划研究常常涉及到地方行政建制、地方行政单位与行政区域这三个概念。国家出于统治与管理的需要,把整个国家的领土划分为不同层次不同类型的领土单位,这些名称各异的领土单位被称为地方行政建制。地方行政单位是国家按地方行政建制设置的一级政权机关的整体。行政区域是一级行政单位管辖的界域确定的地域。作为国家行政管理重要组成部分的行政区划工作,包括行政建制的设置、撤销与更名,行政单位等级与隶属关系的确定与变更,行政区域的划分与调整,以及政权机关驻地的确定与迁移,等等。我们在这里所关注的行政区划问题主要是行政建制的层次与类型以及行政单位的等级与隶属关系。
     中华人民共和国宪法第三十条规定:“中华人民共和国的行政区域划分如下:
    (一) 全国分为省、自治区、直辖市;
    
    
    (二) 省、自治区分为自治州、县、自治县、市;
    
    (三) 县、自治县分为乡、民族乡、镇。
    
    直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”
    这就是说,根据现行宪法,我国的地方行政区划实行三级与四级混合制。在一般情况下,实行省(自治区、直辖市)─县(自治县、市)─乡(民族乡、镇)三级制;在特殊情况下,实行省(自治区)─自治州─县(自治县、市)─乡(民族乡、镇)和省(自治区)─较大的市─区、县─乡(民族乡、镇)四级制。然而,在民政部编的《中华人民共和国行政区划简册(1996)》中,却把所有的地方行政单位都纳入了省──地区(地级市)──县(县级市)──乡的四级制框架中。在上一年民政部编的行政区划简册中,县级市还被列为省直辖行政单位,在1996年的新版本中,县级市已经径直列为地区与地级市管辖的行政单位,公开认可了市领导市这样一种违宪的行政格局。
    另一方面,自1980年代中期以来,北京、上海、南京、西安等大城市的政府就极力主张设立街道政府,并分别进行了试点。如果在较大的市设立街道一级政府,就会形成省──较大的市──区──街道四级制。由于缺乏宪法依据,上述提议尽管得到基层的广泛支持,却始终停留在呼吁阶段,迄今没有成为事实。
    地级市一级政府的逐渐普及以及街道政府的呼之欲出,都是我国城市化发展趋势对现行宪法体制的冲击,是活生生的现实所提出来的修宪要求。
    
    
    城市化与社区化的大背景
    城市化是一个世界性的潮流,目前,发达国家城市人口占总人口的比重普遍超过70%,发展中国家城市人口占总人口的比重也已达到30%以上,全世界平均城市化水平接近50%。中国1949年的城市化水平为10.6%,1957年提高到15.4%,以后的20年中由于政策失误,城市化水平一直在15%左右徘徊,到1980年代才达到20%,但距发展中国家的平均水平尚有相当差距。我国的省、县两级行政建制,是在两千多年的农业社会中逐渐形成的,在城市化浪潮的冲击下,其缺陷已经暴露无遗。中国是一个地广人多的大国,不能象多数发展中国家那样,只靠一两个大城市的发展来实现城市化的目标,而必须同时发展几百个大中型城市,使之成为相应地域内经济发展的“增长极”。中国现在有2000多个县级行政建制,在每个县的县域内建成一个大中型城市,显然是不可能的;在一个省的行政区域内,则需要同时形成10—20个经济“增长极”,由省级行政单位去统一管理,必然顾此失彼,显然也不适宜。这就使得地区一级行政单位的地位与作用突显了出来。
    长期以来,在计划经济体制下片面强调发展生产型城市,造成中国城市工业生产功能过分突出,其它功能相对薄弱。城市的许多管理、服务功能不是由社区来承担而是由“单位”来承担,单位与城市的开放性、流动性都非常差,使之变成了“都市中的村庄”、“封建土围子”。随着经济体制改革的深入,政企不分的单位正在还原为单纯的经营性企业,单位过去所承担的社会管理、服务功能必然要回归到社区,即由单位化转向社区化。这就是要求设立街道一级政府的大背景。
    地方行政建制一般分为地域型与城市型两种类型。在中国历史上是没有城市型行政建制的,省、道、府、州、县都是地域型行政建制。清末北京市的市民就分别隶属于两位县太爷管辖。市制建立于民国时期,是中国向现代化、城市化的世界潮流靠拢的标志之一。从世界范围看,随着人口结构的变化,城市型行政建制不断壮大,地域型行政建制则逐渐萎缩,但是两种地方行政建制界线明确、平行发展的基本格局始终没有改变。而中国在经历20年的城市化停滞后,从1980年代中期又开始了一次奇异的“城市化”跃进。
    由于实行地市合并与整县改市,现在,大多数中国人在统计口径上已经可以算作城市人口了。这既造成概念上的混淆,也造成表达上的困难。譬如说,某某企业是重庆市涪陵市南川市办的,对于重庆市以外的人来说,就很难理解其确切的涵义。人们通常会把这个企业当作三个城市合办的企业,而不会把它理解为重庆直辖市所辖的涪陵地级市所辖的南川县级市的企业。更重要的是,这种名义上的“城市化”其实质是取消或者削弱城市型行政建制,重新回到一元化的地域型行政建制体系。上述的重庆市、涪陵市、南川市三级政府,现在都不是城市型行政单位,而是传统的地域型行政单位。如果所有的地区都变成地级市,所有的县都变成县级市,这种“全国一片市”的城乡合一的行政建制体系,并不符合世界城市化发展的通行做法。
    
    
    从划分地方自治体与地方行政体入手
    现在,有些学者主张扭转地区一级行政单位“由虚转实”的趋势,使之重新定位为介于省与县之间的“虚设”的派出机构;也有些学者主张完全取消地区一级建制,实行省─县─乡三级行政区划。这些主张事实上均难以付诸实施。南京国民政府成立之后,明令取消了民国初期的道制,由省直辖各县市,但是没过几年,就重新在省政府与县政府之间设置了行政督察专员公署。因为一个省要管辖七八十乃至百余县市,确实力所不及,而在省与县之间设置一个中间层次,从明朝以来的600多年中,已经成为地方行政管理的常制。
    鉴于上述原因,有些学者主张在缩省的基础上取消地区建制。民国时期曾经多次兴起缩省运动,到1949年,省级行政建制由民国初期的30个(含台湾省)增至53个。此后风向出现了逆转,缩省变成了并省,从1967年至1987年的20年间,省级行政建制又稳定在30个上。1980年代缩省呼声再起,但是迄今为止,只增加了两个省级行政建制:海南省与重庆直辖市,前者是基于其独特的海岛型地理条件,后者则是由于三峡库区100多万移民的安置给予了一个契机。缩省不是一件轻而易举的事,它会给方方面面的工作带来许多麻烦,遇到难以想象的障碍。而且,由于大多数省份已经有几百年的悠久历史,省籍本身已经具有一种人文价值,给予人们一种无形的凝聚力。从另一方面来说,即使按照有些学者的意见把省级行政建制的数目增至60—70个,每个省的地域内仍需形成5—10个作为经济“增长极”的大中型城市,根据经济区域与行政区域尽可能一致以及发挥中心城市作用的原则,恐怕设置地区一级行政单位仍然难以避免。
    主张缩省废地的学者并不是削足适履,硬要现实生活去适应宪法条文,他们的用意是在减少行政层次、精简行政机构、提高行政效率方面向世界先进水平看齐。日本是一个有一亿多人口的大国,可是只有都道府县与市町村两级行政区划。如果以日本为样板,12亿人口的中国只需再增加一级行政区划就够了。然而目前中国的实际状况是:正式的行政区划有省地县乡四级,加上非正式的村级行政单位,行政层次一般为五级;此外,有些省份还有管乡的镇(相当于过去的县辖区),新疆自治区还有辖地区的自治州,在这种情况下,行政层次便是六级。行政层次多,行政机构与人员必然要多,行政费用在国家财政开支中的比重节节攀升。过去常常讲,要发挥中央与地方两个积极性,但是问题在于,地方并不是一个,而是五六层,中央下放的权力根本到不了基层,也无法在几级地方之间划清职责与权限。如果五六级地方行政单位的积极性、主动性都被充分调动起来,对于市场经济与市民社会的发育成长恐怕只会起负作用。
    行政层次应当简化,这是没有疑问的,但是,必须从1980年代以来三次机构精简失败中吸取足够的教训。行政改革不能仅靠良好的主观愿望和领导者的决心,同时也要遵循政治学、行政学与经济学、社会学的规律。减少行政层次必须在稳定现有行政区划的前提下从区分地方自治体与非自治的地方行政体入手,在前者不断巩固和壮大的同时,让后者自然而然地萎缩,水到渠成时再予以废除。
    
    
    第二节 地方自治的原则与历史
    
    地方自治的三层含义
    所谓地方自治,是指在国家主权允许的范围内,基于地区居民的意愿,由作为法人而独立于国家的地域性公共团体的自治机关自主处理一定的地方性事务。这个定义具有三层含义。
     地方自治是相对于国家主权而言的,主权只属于国家,自治权必须服从于主权。如果自治权可以与主权平起平坐甚至凌驾于主权之上,地方也就不再成其为地方,而成了国中之国。根据不同学派的理论,自治权或者是地方固有而由国家认可的,或者是由国家主权派生的,不管接受哪一种理论,地方的自治权限都必须以宪法或法律的形式明确规定,轻易不能改变。如果中央政府仅仅是将部分行政权力委托地方行使,可以根据中央政府的意愿随时将其收回,那就谈不上什么地方自治了。
    
    
     地方自治的一条基本原则是居民自治。居民自治是国民自治即国民主权原则在本地区的体现。居民自治的宗旨是:由居民直接选举的代表组成自治机关;地方事务的管理依照居民意志决定;居民对地方行政管理实行自主且有效的监督。
    
     地方自治的另一条基本原则是团体自治。地方自治是地方公共团体自治的简称。地方团体是公共团体之一种,是一种以地域为基础的公法人。公共团体与私人团体最重要的区别在于统治权的有无。地方团体作为公共团体,对于居住于其地域内的居民具有强制性的统治权。所谓法人,是与自然人相对而言,指具有权利能力和行为能力,在法律上具有独立人格并承担权利义务的主体。法人分为私法人和公法人,私法人是依私人的意思而组成由私法予以人格的团体,公法人是依国家社会的意思而组织的由公法予以人格的团体。地方公共团体自治,意味着地方团体具有独立于国家的法人资格和权限,地方团体事务由自治机关办理,地方团体的财产由其自由处置。
    
     《日本国宪法》地方自治章的第九十二条、第九十三条和第九十四条,就是上述三层含义的法律表述:
    
    
     第九十二条 关于地方公共团体的组织及运营事项,根据地方自治的宗旨由法律规定之。
     第九十三条 地方公共团体根据法律规定设置议会为其议事机关。地方公共团体的长官、其议会议员以及法律规定的其他官吏,由该地方公共团体的居民直接选举之。
     第九十四条 地方公共团体有管理其财产、处理事务以及执行行政的权能,得在法律范围内制定条例。
    
    
    众所周知,国家三要素是领土、人民与主权。地方自治团体(简称自治体)同样有三个构成要素:区域、居民与自治权。自治体的区域,也称活动空间要素或场所要素,指自治体行使权力所影响的地域范围。居民是自治体的行为主体,自治体的一切活动与生存,均依赖于居民,服务于居民。在大多数国家,只要在自治体的区域内具有固定住所者,在法律上即被视为居民,享有居民的权利并承担相应的义务。具有本国国籍并满足一定的居住期限者,依法享有参与管理地方行政的权利。日本《地方自治法》规定,日本国民年满20岁以上,连续三个月以上在市町村区域内拥有住所者,享有其所属普通地方公共团体议会议员及其议长的选举权;享有地方议会议员选举权并年满25岁以上者,享有议员的被选举权;都道府县知事、市町村长的被选举权不以居民为要件。而在中国现行户籍制度下,一个具有农业户口者,即使在大城市居住一辈子,也不享有居民的权益,更谈不上选举权与被选举权。地方自治体的自治权,可以概括为自治组织权、自治立法权、自治行政权和自治财政权几个方面。
    
    
    外国地方自治简史
    地方自治制度在欧洲已经有悠久的历史。地方自治体的萌芽事实上先于近代民族国家的诞生。中世纪欧洲的封建领主制与中国秦汉以后的郡县制是两种不同的制度,中国的郡县长官完全听命于朝廷,欧洲的大小领主则在效忠王室的前提下拥有广泛的自治权。到12、13世纪时,一些城市的居民从国王或贵族那里取得成立自治市的特许状,享有程度各不相同的自主权,自治市的管理机构通常从基尔特即商业公会中产生。乡村的社区管理主要由教会组织承担。中世纪欧洲教会曾经拥有比国家更严密、更庞大的自上而下的官僚制体系,但是在新教革命后,教区一级的教民自治管理取代了圣职人员的管理。例如英国的教区就是由教民选举产生的教区委员会管理。19世纪以前地方自治的特点是:团体自治已经初具规模,但是象自治市、教区这样的自治体尚未取得公法人的资格,并处于国家行政区划与行政组织之外,依据英国习惯法,只被认为是私人团体。
    进入19世纪后,地方自治制度有了突飞猛进的发展。首先,地方自治体正式成为获得公法授权的地方公共团体。1835年英国议会通过了城市法团法,规定在城市设“自治团体”,具有“地方团体的法人资格”,该法最初适用于178个英国城市。其次,居民自治原则得以确立。1830年制定的比利时宪法明确宣布:有关市镇村或州的事务,由市镇村或州议会规定,议会议员由直接选举产生。上述英国城市法团法亦规定,城市的法人机关为议会,纳税人以平等直接的投票方式选举议会议员。最后,地方自治体与国家行政组织合二而一,成为国家行政系统不可或缺的组成部分。英国1888年的地方政府法规定,在原有行政区划基础上设立郡,在居民人口超过5万的自治城市设立城市郡,郡与城市郡均以居民选举产生的议会为自治机关。1894年的区及教区议会法规定,每个郡划分为城区与乡区,乡区又划分为教区;在区与拥有300以上居民的教区设议会,在人口稀少的教区设教区大会;原有的教区委员会只保留宗教职能,其他职权移交教区议会与教区大会。这样一来,英国所有的地方自治体都成了公法人,所有的地方政府都成了地方自治体,地方自治与地方政府在英语中就成为同义词。
    日本明治维新后,积极学习西方,追赶世界潮流,大力推行地方自治,在很长的一个时期中成为中国的楷模。日本明治维新前的幕府体制类似于中世纪欧洲的封建领主制,与中国的郡县制不同。明治维新后首先实行了“废藩置县”,划一地方制度,随后就开始试行地方自治。日本政府把推行地方自治视为抵挡自由民权运动召开国会主张的一种手段,因此,格外强调通过地方自治培养国民的自治能力,以“充实立宪政治之根本,巩固国家之基础”。1878年,日本政府颁布《郡区町村编制法》、《府县会规则》和《地方税规则》(合称地方行政“三新法”),在全国普遍设立府县会,并由地方长官斟酌地方情况在区与町村设立区町村会,付以议决本地区税费之权,此为日本实行地方自治之始。1888年,颁布《市制町村制》,规定市町村会议员由公民按等级选举制选出。在年龄、居住期限和纳税额方面满足一定条件的男性居民方能成为公民,然后按纳税额多寡分为几个等级分别进行选举。市为三级,町村为两级,每个等级的选民人数不同,但选出的议员名额相等。町村长由公民选出后再经府县知事任命;市长由市会推荐三名候选人,再由内务大臣任命其中一人,上奏天皇批准。1911年,废除了原来的《市制町村制》,实行新市制町村制,以后又经过多次修改,明确了市町村的法人资格,市町村长由自治体自行选举,无须府县知事和内务大臣加以认可。1921年,废止1890年颁布的《郡制》,郡不再是中级地方公共团体,而只是作为国家的一级行政区划;1926年,又废除郡长一职,并完全取消了郡级行政建制。此后一直到1945年战败,日本实行两级行政区划,市町村为完全地方自治,府县为半官治半自治,因为府县知事由内务大臣任命,府县官吏也被视为中央公务员的组成部分。战后民主改革中,地方自治的内容进入了新的宪法,1947年施行的《地方自治法》把都道府县视为与市町村完全相同的自治团体,实行了知事直接公选制。如果说欧洲国家的地方自治是自下而上自发地形成的,那么日本则提供了政府自上而下推行地方自治最终获得成功的范例。
    
    
    中国地方自治历程
     日本试行地方自治的同时,中国的早期维新派思想家马建忠、陈炽、陈虬、郑观应、何启、胡礼恒等已经开始向国人介绍和鼓吹地方自治。到戊戌变法时,一方面,康有为在上清帝书中把设民政局督办地方自治事宜列为变法维新的目标之一;另一方面,梁启超、谭嗣同、陈宝箴、黄遵宪等在湖南具体筹办保卫局、南学会等,“专以提倡实学,唤起士论,完成地方自治政体为主义”。20世纪初年,中国舆论界出现了宣传地方自治的高潮。在日本出版的维新派、革命派和留学生刊物登载了许多提倡地方自治的言论,上海的商务印书馆等出版了大批有关地方自治的译著,商务印书馆的《东方杂志》以及其它一些国内报刊也刊登或转载了不少有关的文章。舆论普遍认为:地方自治是“最切中国当今之急务”,“救时之良言”,“民权之第一基础”,“立宪政治之阶梯”。一些地方的士绅设立了“自治研究会”、“自治学社”等,自发地试办地方自治。在舆论与地方士绅的推动下,一部分封疆大吏、驻外公使、中央部员于1905年前后纷纷奏请朝廷宣布立宪,施行地方自治。
     1906年9月,清廷颁布上谕,宣布“仿行立宪”。1907年9月,清廷令民政部“妥拟自治章程”,10月,通谕各省督抚在省会速设谘议局,同时将各府州县议事会一并预为筹画。1908年8月,清廷批准颁布宪政编查馆拟定的预备立宪逐年筹备事宜清单,该清单对地方自治的实施步骤安排如下:第一年颁布城镇乡地方自治章程;第二年筹办城镇乡地方自治,设立地方自治研究所,颁布厅州县地方自治章程;第三年至第五年筹办、续办城镇乡地方自治和厅州县地方自治;第六年城镇乡地方自治一律成立;第七年厅州县地方自治一律成立。1909年1月,清廷如期颁布《城镇乡地方自治章程》及选举章程,称“地方自治为立宪之根本,城镇乡又为自治之初基”,命令各级官员“迅即筹办,实力奉行,不准稍有延误”。1910年2月,又颁布《京师地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》及相应的选举章程。
     清末的地方自治基本上仿照日本当时的制度。以城镇乡为下级地方自治团体。设议事会,为议决机关;议员由选民选举产生。设城镇董事会和乡董,为执行机关;城镇董事会总董由议事会从选民中推选2人,呈报地方官择定1人担任,董事由议事会从选民中推定1至3人,呈报地方官核准,乡董由议事会选举。议事会议决事项须呈报地方官查核后,移交城镇董事会或乡董按章执行。以府厅州县为上级地方自治团体,自治权力较城镇乡减缩。设议事会和参事会。参事会虽可议决议事会所决事件的执行方法,却仍是议决机关,执行机关由府厅州县长官担任。府厅州县长官由朝廷任命,对于议事会及参事会之议决事件,有交令复议及核销之权;自治规约须经府厅州县长官申请督抚核准,或咨民政部等衙门核准,然后施行;督抚遇有不得已情节,得咨请民政部解散府厅州县议事会。清廷虽然在省一级设立了谘议局,但并不以省为地方自治单位。按照谘议局章程的规定,咨议局为“各省采舆论之地”,系隶属于督抚的咨询机关,而不具有地方议会的性质,其作用充其量不过“为地方自治与中央集权之枢纽”。
     辛亥革命期间,起义独立各省的谘议局纷纷自行转变为省议会。各省颁布的临时约规大多规定,省议会由人民选举,都督由省议会选举产生。作为对既成事实的承认,民国成立后北京政府于1912年8月通令各省组织省议会,9月起陆续颁布有关省议会选举的法规,1913年4月颁布《省议会暂行法》。但是,省的宪法地位并没有因此而最终确立,这一问题成了民初政争的焦点。当时,以孙中山为代表的前革命党人和一部分前立宪派主张联邦制,地方分权;以梁启超为代表的前立宪派和以章太炎为代表的一部分前革命党人以及袁世凯等北洋当权派主张单一制,中央集权。前者主张省为地方自治团体,各省对于内政有其完全自由,省长民选。后者主张废省存道,以道为上级地方自治团体。作为一种过渡性措施,国务会议曾提出虚三级制的方案,即暂时保留省制,省置中央特任的总监一人,专司监督各道,不为自治团体,故无省议会等自治机关。此前,政府法制局也曾提出采用普鲁士制的方案,即将省一级的国家行政与自治行政一分为二:中央简任总监一人,为一省行政长官;同时确认省自治团体为法人,除省议会外,设董事会处理自治行政,董事会设总董1人及董事6人。以上方案均遭到南方各省都督和国民党人占多数的参议院的反对,未获通过。国民党“二次革命”后,袁世凯借口“各属自治会,良莠不齐,平时把持财政,抵抗税捐,干预词讼,妨碍行政”,于1914年2月下令各地停办自治会;接着,又下令解散各省议会。5月,袁世凯颁布了省官制、道官制和县官制,大大裁减了省级行政机构,扩大了道尹的职权。12月,颁行地方自治试行条例,仅限于在县辖区一级实行自治。袁世凯死后,各省议会于1916年8月重新恢复。北京政府于1919年和1921年先后颁布县自治制与市自治制,将袁世凯时代所定的区一级自治团体改为县与市乡两级自治团体。
     1920年代初的中国,曾经出现过一场声势浩大的联省自治运动。运动的积极参加者,既有梁启超、章太炎这样的在民国初年极力主张中央集权的老名流,也有胡适、李四光这样的新知识分子代表以及民族资产阶级的头面人物,还有赵恒惕、陈炯明之类的地方军阀。他们的基本主张是在省自治的基础上建立联邦制国家,虚置中央政府。而原来主张地方分权的孙中山,这次却站在联省自治运动的对立面。此时的孙中山认为:“地方自治之范围,当以一县为充分区域。”孙中山晚年的思想,在中央与地方权限问题上,“采均权主义”,“不偏于中央集权制或地方分权制”。因此他没有确认省为地方自治单位,而是规定了省的双重地位:“各省人民得自定宪法,自举省长;但省宪不得与国宪相抵触。省长一方面为本省自治之监督,一方面受中央指挥,以处理国家行政事务。”在1924年11月的《北上宣言》中,孙中山向国人昭示了自己在地方自治上的最后立场:“划分中央与省之权限,使国家统一与省自治,各遂其发达而不相妨碍;同时确定县为自治单位,以深植民权之基础”。
     孙中山逝世后,国民党一直坚持贯彻他的地方自治理念。国民政府建都南京后,制定了一系列有关县自治的法规,又设置了各省实验县,但县自治的实际进展并不理想。1939年4月,国民政府颁布《县各级组织纲要》,称为“新县制”,确定县为地方自治单位并为法人,乡镇为县以下的基本单位,保甲为乡(镇)的基本组织;民意机关方面,递级设置保民大会、乡(镇)民代表会、县参议会;乡镇民代表由保民大会直接产生,乡(镇)以上的议员,则采用递级选举办法,并于县参议会规定配加法定职业团体代表,使区域观念与职业利益二者得有调剂。到1946年底,共有1395个县市实施了“新县制”,取得了历史上最好的地方自治成绩。关于省的地位,1934年公布的《中华民国宪法草案初稿》拟定:“省为中央直接管辖之行政区域”;1936年5月5日公布的《中华民国宪法草案》中则修正为:“省设省政府执行中央法令及监督地方自治”。十年后,由于共产党与各民主党派代表的力争,政治协商会议通过的《关于宪草问题的协议》确认了地方制度的四项原则:“(一)确定省为地方自治之最高单位。(二)省与中央权限之划分依照均权主义规定。(三)省长民选。(四)省得制定省宪,但不得与国宪抵触。”内战爆发后,国民党单方面召开国民大会,通过了《中华民国宪法》。其地方制度章规定:“省得召集省民代表大会,依据省县自治通则,制定省自治法,但不得与宪法抵触。省民代表大会之组织及选举,以法律定之。省自治法应包含下列各款:(一)省设省议会,省议会议员由省民选举之。(二)省设省政府,置省长一人,省长由省民选举之。(三)省与县之关系,属于省之立法权,由省议会行之。”但是,由于蒋介石于1948年10月宣布戒严,省自治的有关条款一直没有兑现。台湾于1980年代末“解严”,到1990年代才实行省长直选。鉴于“中华民国”目前只有台湾一省,台北、高雄二直辖市及金门、马祖几个岛屿,不久前台湾“国民大会”通过了修宪案,决定将台湾省级机构“冻结”。
    
    
    第三节 地方自治在当代中国的命运
    
    在20世纪前半叶得到清廷、北洋政府、自由派知识分子、国民党和共产党一致支持的地方自治,到1949年以后却突然从领导人讲话、政府文献、报刊社论中完全消声匿迹了,对于这样一件怪事,竟然迄今无人加以解释。
    
    
    
    地方自治告别政治舞台的原因
    难道是由于地方自治属于资产阶级政治概念,到无产阶级掌权时代就应当寿终正寝了?似乎不能这样解释。民主、自由这些概念也是资产阶级时代的产物,但共产党人并没有抛弃它们,而只是加了一个无产阶级的定语以示区别。马克思主义经典作家并没有在理论上否定地方自治。巴黎公社就是无产阶级地方自治的典范,马克思说,“只要公社制度在巴黎和各个次要的中心确立起来,旧的中央集权政府就得也在外省让位给生产者的自治机关。”恩格斯曾明确指出:“从一七九二年到一七九八年,法国的每个省,每个市镇,都有美国式的完全的自治权,这是我们也应该有的”。列宁在晚年坚持认为,仅仅地方自治还不够,少数民族应当获得完全的自决权,正是根据他的这一思想,苏联宪法保留了各加盟共和国自由退出苏维埃社会主义共和国联盟的权利。青年毛泽东是“湖南自治运动”的积极倡导者,他在1920年写了许多文章,主张“湘人自治”、“湘人自决主义”、“湖南门罗主义”、“各省人民自决主义”。在抗日战争时期,中国共产党是地方自治原则的坚决维护者,在1945年“七大”通过的党章总纲中明确提出,目前阶段的任务是为建立“新民主主义联邦共和国”而奋斗。抗战胜利后,国共两党签署了《双十协定》,毛泽东评论说,“有成议的六条,都是对人民有好处的。如地方自治”。1946年初,中共代表团向政治协商会议提出的《和平建国纲领草案》中专门列有地方自治一章,会议一致通过的《和平建国纲领》采纳了其中的大部分主张。该纲领规定:“积极推行地方自治,实行由下而上之普选,迅速普遍成立省、县(市)参议会,并实行县长民选。”
    1949年以后地方自治从政治词汇表上消失,不是因为中共领导人放弃了过去的追求,恰恰是他们自以为实现了地方自治的原则。新政治协商会议通过的《共同纲领》宣布:“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。”“在普选的的地方人民代表大会召开以前,由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。”会议通过的《中央人民政府组织法》规定,各大行政区、各省市和各县市以上的主要行政人员,由中央人民政府委员会或政务院任免或批准任免。到1954年第一届全国人民代表大会通过宪法,地方各级人民政府由中央或上级人民政府加委的做法也被取消了。中共领导人可能认为,他们在《和平建国纲领草案》中提出的地方自治主张至此已经完全兑现。其实,他们对于地方自治的认识是非常片面的,他们只注意到居民自治这一层涵义,而完全忽略了团体自治的重要作用。从历史上看,团体自治出现于居民自治之前;居民自治是民主在地方层次的体现,团体自治则是宪政在中央与地方关系上的体现;承认地方自治体的法人资格,是全面实行法治,以法治国的前提条件。宪政、法治与民主的一致性与区别,政治学界直到1990年代才有系统的论述;中华人民共和国的法学家承认公法和私法的区分,更是晚近的事。
    
    在各种正式文件中以“民主集中制”一词取代“地方自治”,是出于对这一原则的错误理解。民主集中制本来是列宁制定的布尔什维克党的组织原则,而从《新民主主义论》开始,毛泽东就把它当作了一种政体的类型。在1948年9月的中央政治局会议上,毛泽东说:“关于建立民主集中制的各级人民代表会议制度的问题,我们政权的制度是采取议会制呢,还是采取民主集中制?……我们采用民主集中制,而不采用资产阶级议会制。”在这里,他把民主集中制和人民代表会议制度混为一谈。后者系由苏维埃制度演变而来,与议会制、三权鼎立不同,是一种议行合一的权力机构,但它不涉及中央与地方关系的问题。例如苏联是苏维埃制度的老祖宗,这并不妨碍加盟共和国有权脱离联盟。然而,当《共同纲领》根据毛泽东的意思规定“各级政权机关一律实行民主集中制”,下级服从上级,地方服从中央,地方自治就失去了存在的意义。因为地方自治意味着在一定范围内地方自我管理,无须服从中央,中央也无权干预。事实上,列宁本人曾经一再说明,民主集中制不仅不反对地方政府实行地方自治,而且正相反,它坚持要求把二者统一起来。不幸的是,1949年前后列宁的著作翻译成中文的还很少,毛泽东并不知道列宁的有关论述。而一旦他对民主集中制作出自己的解释,也就变成了金科玉律。
    
    地方自治的无疾而终,并没有在各界人士中引起任何反响,这必须从当时的社会心理和具体形势进行分析。在民国成立后的几十年里,中国一直处于南北对立,地方割据,国土沦陷,国共内战的分裂状态,举国上下无不期盼国家统一,连一些自由派知识分子也把和平、统一列为国家的首要目标。在长期的战争状态下,中共领导的各根据地事实上一直是各自为政,在国共完全破裂后的1947至1948年,许多地方执行了过“左”的政策与策略。由于这关系到中共事业的最终成败,毛泽东极为重视“消灭我们工作中的无纪律状态或无政府状态”,提出了“加强纪律性,革命无不胜”的口号。他在1948年提出:“总之,革命形势要求我党缩小(不是废除)各地方各兵团的自治权,将全国一切可能和必须统一的权力统一于中央,而在各地区和各部分则统一于受中央委托的领导机关”。当时缩小地方自治和加强集中统一,有利于克服打击面过大的左倾错误,因而也受到党外人士的欢迎。然而,在建立全国政权后,许多战争年代的临时措施,诸如一元化领导,第一书记挂帅,以及缩小自治权等,都被当成了不容置疑的革命传统,全盘继承了下来。
    
    
    对于地方自治的致命一击,来自当时人们普遍接受的以国有制和计划经济为主要特征的社会主义经济思想。列宁把社会主义国家比喻为一座大工厂,各级地方就成为工厂中的车间班组,一个工厂只能有一个法人,那么自然也就不存在承认地方自治体为法人的问题了。1950年3月,政务院颁布了《关于统一国家财政经济工作的决定》,决定成立全国编制委员会和全国仓库物资清理调配委员会,公粮、税收、库存物资一律由政务院财经委员会和中央财政部统一调度使用,财政支出由中央制定统一的编制和供给标准,国营贸易机构业务范围的规定和物资的调动由中央贸易部统一负责,所得现金逐日解缴国库,机关和公营企事业单位的现金除留若干近期使用者外一律存入国家银行。1951年2月,政务院发布《关于企业中公股公产清理办法》,规定公股的所有权属于中央财政部。《人民日报》1953年的一篇社论《加强国家工作的集中性迎接大规模经济建设》论证说,大规模建设必须加强计划性,计划性又要求中央集中统一的领导,地方分权较多的情况已经不适合今天的形势,今后,不仅军事、外交、公安工作的领导要统一和集中,经济、文化教育和政法工作也应如此。这样一来,地方政府既没有自主的财政收支和可以自行支配的法人财产,也没有丝毫的地方立法权,仅仅是充当中央精神的传声筒和红头文件的收发室,地方自治当然就更不合时宜了。由于受计划经济传统观念的影响,在承认企业法人十几年后的今天,地方的法人资格仍然没有得到确认。地方法人所有权的阙如严重妨碍着国有企业改革的深化,刚刚出笼的“国有资本出资人”制度并不能最终代替地方自治体法人所有权的确立。
    
    
    
    当代中国的中央与地方关系
    
    中华人民共和国成立之前,毛泽东对于处理中央和地方关系曾经相当自信。他在新政协筹备会上说:历来的中央集权地方分权问题,只有我们能解决。经过几年的治国实践,他不再是那么信心十足了,感到学习苏联那一套,把什么都集中到中央,把地方卡得死死的,并不是好办法。他在1956年的《论十大关系》中说:在解决中央和地方、地方和地方的关系问题上,我们的经验还不多,还不成熟,希望大家好好研究,并且每过一个时期就要总结经验。在1958年的成都会议上,他提出与欧洲相反,中国应倒转过来发展地方个性的想法。这一年毛泽东就中央与地方关系问题还讲了许多话,在年底的中共八届六中全会上,他总结说:中央统一领导和地方各级(直至公社的生产队)分级管理的思想,确立了。事实上,由于大跃进的惨重失败,毛泽东在1958年的许多浪漫主张不久即被党内务实派所推翻。因此,他在1970年感慨地对斯诺说:中央一个积极性,地方一个积极性,已讲了十几年了,就是不听,现在听了。然而在他死后,他的主张马上又不算数了。毛泽东在领导国家的二十几年中,一直在探索中央与地方关系问题,但是最终也没有拿出一个比较成熟的意见。
    1978年11月,邓小平在中共十一届三中全会前的中央工作会议上提出,要大胆地向地方下放权力。放权让利,从此成为改革开放的重要杠杆,确实促进了经济的发展,但也造成许多结构上的隐患。显然,向地方下放权力与地方自治不是一码事。地方自治的精髓是在中央与地方之间建立一种宪法或法律上稳定的、明确的关系,除非经过修宪或立法,轻易不能改变,也不能由任何一方随意解释。而根据王绍光的研究,从1978年以来,中央与地方的财政体制在1980、1985、1988和1994年经历了四次重大调整。甚至在每个体制的总体框架内,也经常会有变化。1980年确定第一个分灶吃饭的体制时,曾保证分成方式与分成比例一定五年不变,而在此后的三年中,中央对约定条件就做了三次大的调整。1985年体制从一开始就没有严格执行,大多数省份1985至1987年间实行的是一些“变通办法”,更有甚者,原定适用五年的制度到1988年就被新制度取代了。而且,制度的规则含混不清,使中央一方拥有广泛的自由裁量权;规则本身又是不统一、不公平的,在1980至1993年间,始终有五种以上不同的中央地方收入分成办法并存。即使那些采用相同分成方法的省份,其分成比例也颇有差异,都要通过与中央的一对一谈判,反复讨价还价才能确定。中央与地方之间缺乏规范的制度,造成中央政府与地方政府均选择机会主义的行为方式,追求短期效益,应付眼皮底下的危机,而给国家的长期繁荣与稳定带来严重的负面影响。
    地方自治概念的隐退与地方自治制度的阙如,并不意味地方政府就不能拥有事实上的自治权,也不妨碍出现地方分立乃至地方割据的局面。当前,中国各级地方政府尤其是省级政府,拥有相当广泛的地方自治权。首先看自治组织权,它包括两层含义:确定名称驻地与决定编制机构等,以及地方政府官员的选任与罢免。根据现行宪法,中国的地方拥有第二层含义上的自治组织权,地方各级权力机关与执行机关的负责人均由本地居民及其代表选举产生。尽管纸面上的规定与现实还有很大差距,但在1990年代前期的省级领导机构选举中,已经出现两个省的省长选举结果违背中央意愿的现象。另外,在1984年,中共中央书记处决定缩小由中央管理的干部的范围,由两级管理改为一级管理,中央原则上只管下一级的主要领导干部。这样,即使由中央委派的书记、省长,在地方任命干部的包围下,也很难不讲地方话。其次看自治立法权,1954年宪法曾规定“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”,而根据现行宪法和地方组织法,省、直辖市、自治区,省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市,自治州、自治县,均已获得地方立法权。再看自治行政权,现在,绝大部分直接涉及居民福利的行政事项都是由地方政府承担的,改革以来,中央政府向地方政府转移了很大一部分行政责任;在有些领域则是所谓“中央请客,地方出钱”,因此,连中央规定的公务员工资标准,不少省份都可以拖着不办。各级地方政府还制定了不计其数的带有罚则的行政条例,将实实在在的行政处罚权掌握在自己手中。最后看自治财政权,众所周知,1978至1994年,地方财政在国家财政收入中的比重从五分之二升至三分之二,更重要的是,地方政府控制了名目繁多的预算外资金。预算外资金的数额已经接近预算内资金,它不参与中央与地方的收入分成,也不受中央预算的控制,可以被视为地方完全自治的财政。
    
    
    
    法律与现实脱节的后果
    
    中央政府控制地方政府的方法,包括立法控制、司法控制、行政控制、财政控制和人事控制等。在实行地方自治的国家,除较少采用人事控制外,也经常使用前几种方法。立法控制,既包括以法律形式对地方的自治权力加以确认或做出调整,也包括制定全国性法律,将地方性法规纳入其中或使其失效。司法控制,由普通法院或宪法法院、行政法院负责实施,任何一个公民、检察官或中央有关部门,如果认为地方政府越权行为或不履行职责,包括制定违反宪法和法律的规章,都可以向法院起诉,请求法院颁发禁令加以约束或发布命令状强制其履行。行政控制,就是上级行政部门以命令、劝告、建议、审计等方式对地方政府进行控制。财政控制,目前在实行地方自治的国家,是中央政府最有效的控制手段。在世界上绝大多数国家,中央财政都掌握着国家财政收入的大头,中央政府的拨款是地方政府的重要财政来源,因此,中央政府可以通过有条件的拨款来引导和控制地方政府的行为。人事任免,是中央集权国家最直截了当的控制地方的手段;实行地方自治的国家,在特殊情况下也可以采用这一手段。日本《地方自治法》规定,主管大臣认为都道府县知事越权或失职时,以书面形式命令其限期改正,如果置之不理,可以向高等法院提出裁判请求,法院做出确认裁判后,主管大臣可以代替都道府县知事进行该项行为(代执行),内阁总理大臣可以罢免都道府县知事。
    相形之下,中国中央政府当前对地方政府的实际控制力,远远不如那些实行地方自治的国家。中国中央政府的立法控制极不得力。首先,没有类似日本《地方自治法》那样的详细规范中央与地方政府行为的法律。其次,法制不健全,存在一个很大的法律真空,邓小平主张“有的法规地方可以先搞”,把立法的主导权交给了地方。最后,全国性立法通常很空泛、很原则,没有地方制定实施细则就根本无法执行。根据现行宪法和行政诉讼法,中国的法院只受理公民、法人和其他组织对地方政府的具体行政行为提起的诉讼,对地方政府制定的行政法规、规章或具有普遍约束力的决定、法令提起的诉讼不在其受案范围之内。现行宪法把国外由法院行使的司法控制权力赋予全国人大常委会,全国人大常委会事实上却从未行使过这一权力,没有任何一个地方性法规和决议经其审查或被其撤销。在中国最常见的是行政控制,所谓“红头文件满天飞”,其效果如何却很少有人过问。在国务院众多的部委中,并没有一个类似于日本自治省的专门监督与管理地方政府事务的机构,行政控制主要靠各部委下达命令、指示和规章。但是,各部委的红头文件常常自说自话,彼此矛盾;而且,国务院的部委也没有改变和撤销地方性法规的法定权力,地方政府把此类红头文件视为废纸;即使国务院下达和转发的文件,地方政府也经常不予理睬。至于中央政府的财政控制能力,目前中国排在世界所有国家的末尾,学者们已经有很多研究,此处不再赘述。现在真正起作用的还是人事控制,国务院发文件、开省长会议解决不了的问题,就要靠中央书记处出面来解决,因为正是中共中央书记处掌握着省委书记与省长们的任免大权。近年来,许多事情中央三令五申,地方就是顶着不办,只有动真格儿的,祭起人事任免这一法宝,才能慑服地方。
    
    
    国人必须对法律与现实脱节的状况保持高度警觉。法律上规定的控制手段在事实上毫无效力,现实中有效的控制手段又缺乏合法性依据,这种局面可以敷衍于一时,却不能保障长治久安。前苏联与前南斯拉夫一方面在宪法上规定了高度的地方自治权,一方面又依靠共产党民主集中制的组织原则与党对国家事务的垄断来维系国家的统一,结果是民主化与国家瓦解结伴而来。中国是一个单一制国家,与前苏联和前南斯拉夫的联邦制不同,但不论从古代还是近代的历史经验来看,同样存在着地方分立的危险。由此可见,选择适当的地方自治方案,规范中央与地方关系,是实行政治民主化的重要前提条件。
    
    
    第四节 行政区划改革与地方自治的总体框架
    
    放眼世界,减少行政区划的层次,普及地方自治,是一个历史性的潮流;立足中国,确定适当的地方建制为自治体法人,是城市化、市场化、民主化的现实而又迫切的要求。实行地方自治的首要问题,是把各级地方行政建制划分为地方自治体与非自治的地方行政体两种类型。
    
    
    
    两级自治:地方自治体与社区自治体
    将现有的地方行政建制全部改为地方自治体是不必要的。现在的地方行政建制多达五六级,其中有的层次将来势必要精简,实行地方自治,正是要推进这一趋势,而不能适得其反,将现状巩固下来。地方自治的核心是自治权限的划分,而要在五六级地方自治体之间清晰明确地划分事权,使其各得其所,没有职权上的重迭,事实上很难办到。根据各国惯例,地方自治体的权力机构和行政首长由居民直接选举产生,再加上全国性选举,如果有选举权的居民在选举年必须投十几张选票,也是不胜其烦的事。从历史上看,各国均从基层开始实行地方自治,然后再逐步把上级地方行政体改组为地方自治体。时至今日,有些发达国家仍然保持着上级地方行政体与基层地方自治体并存的格局。例如挪威与芬兰这两个北欧国家均实行郡与市、乡两级行政区划。挪威从1974年起在郡级推行了三项重大改革:郡议会由居民普选产生;设立与国家分离的郡级自治行政当局;允许郡议会直接向居民征税;从而在郡与市、乡两级均实行了地方自治。芬兰的郡至今还是非自治的地方行政体,国家在郡级设有中央任命的郡长及其领导下的行政机构,郡不设议会;只在市、乡一级实行地方自治。像中国这样一个人口众多、经济不发达的大国,地方自治体与非自治的地方行政体将会长期共存,必须等到条件完全成熟时,才能考虑让后者或改组或消亡。
    笔者主张,在现阶段实行两级地方自治:将中央直辖市、计划单列市、省会城市、地级市和地区改组为都、府、州,确定为上级地方自治单位,简称地方自治体;以按新标准设立的市、镇、乡和坊(即现在大城市中的街道)为下级地方自治单位,简称社区自治体。省、县暂时保留为非自治的地方行政体。
    以哪一级为上级地方自治单位,是20世纪上半叶政争的一个焦点。清末政府宣布以府厅州县为上级地方自治单位,民初政府计划以道为上级地方自治单位,1920年代初南北政府都确定县为上级地方自治单位,国共合作的政治协商会议承认省为上级地方自治单位,可谓众说纷纭。我们主张以都、府、州为上级地方自治单位,理由有以下几点:第一,这一级地方的居民人口通常为几百万到一千多万(新设立的重庆直辖市除外),与美国的州和日本的都道府县大致相当,在这样一个规模上实行地方自治,有丰富的历史经验可以借鉴。第二,选择这一级为上级地方自治单位,与城市化和形成地方经济“增长极”的客观需要相适应。第三,改革以来,省向地级市与地区一级下放权力已经成为一种不可逆转的趋势,这一级政府已经具有必要的政治权威与经济实力。第四,以县为上级地方自治单位,格局太小,不足以发挥地方自治的全部潜力。第五,以省为上级地方自治单位,规模超过国外大多数中等国家,具有许多不可知的因素和相当大的风险,应当特别慎重。
    中国历史上直接辖县的政区或者叫统县政区,先后有郡、州、府、路、专区、地区等不同的名称,其中叫做州的时间最长,其次是府。唐、宋两代府州同级,但府的地位高于州,通常是在京、都、皇帝行在以及一些经济中心和路治(相当于现在的省会)设府。明、清两代的府和直隶州与现在的地区或地级市辖区大致相当,有的完全是一脉相承,例如清朝的浙江省衢州府与现在的浙江省衢州市,辖区基本没有变化。我们主张,地区与地级市恢复州的名称,这样,衢州市改称衢州,广西梧州地区改称梧州,与现有的民族自治州同为州级行政建制,既整齐划一,又简单好记。直辖市改称都,计划单列市、省会城市、政府所在城市人口超过总人口30%的地级市改称府。都、府下辖县、区,为非自治的地方行政体,县、区下辖市、镇、乡、坊,为下级地方自治体。州下辖县,县下辖市、镇、乡。
    前面已经说过,现有的直辖市、地级市、县级市实质上都是地域型行政建制,均应改变名称。直辖市改为都,地级市或改为府或改为州,整县改市的县级市则应恢复县建制,另行设立由市区和小郊区组成的城市型行政建制,以之为下级地方自治单位。除都、府政府驻地城市外,其余的城市一律定为自治市,依其人口多少分等而不分级。现行的设镇标准是:总人口在2万人以下的乡,乡政府驻地非农业人口超过2000人;或总人口在2万人以上的乡,乡政府驻地非农业人口占10%以上,可以撤乡设镇。现行的撤县设市标准极为繁琐,在人口方面的基本条件是县政府驻地镇非农业人口不低于8—12万(根据县域内人口密度的不同)。我们认为,现行的设镇标准可以不变,撤县设市标准应予废除,设市不应局限于县政府驻地镇,只要达到条件的镇都可以撤镇设市,设市标准可以恢复1949年时的规定:人口在5万人以上的城市准予设市。都、府政府驻地城市一般都是大城市和特大城市,其人口通常超过该都、府总人口的一半,至少也要达到30%,为了减少行政层次,这些城市的市政管理由都、府直接负责,不再设立市政府,而在市内的街区设立坊一级行政建制,作为都、府下面的社区自治体。坊在历史上就是城市内的一级行政建制,原来属于汉字文化圈的越南至今保留着这一级建制,而且,坊是一个区域性的概念,比街道一词更贴切。现在大城市中的街道办事处管辖的居民人口在5万上下,在此基础上组建坊自治体,与同为社区自治体的市、镇、乡规模大致相当。在都、府与坊这两级地方自治单位之间可以设立非自治的区级建制,也可以不设。至于较大的自治市是否需要设立坊自治体或派出机构,可以由该市在自治章程中自行决定。
    地方自治体都、府、州与社区自治体市、镇、乡、坊,均应确定为法人,在法律上享有独立的人格,拥有可自行支配的法人财产,并依法行使各项自治权。现在地区与地级市所属的国有企业应明确规定为府有或州有企业;乡镇企业原则上应当进行产权改革,个别的可以明确为乡有或镇有。现在的省属国有企业应根据人口比例及适当照顾贫困地区的原则将股权分配给各府州。根据“抓大放小”的原则,县属国有企业一般也应当改制,如果保留公有制,是将所有权上缴府州还是分配给市镇乡,可以由府州自行决定。两级自治体均应制定自治章程,自治机构和行政首长均应由居民直接选举产生,自治机构均应享有地方立法权。两级自治体均应有独立的财政来源。根据各国惯例,所得税作为中央财政的收入,营业税作为州财政的收入,财产税作为基层财政的收入;同时也对某些收入来源实行分成制。两级自治体的事权划分,可以参照外国特别是日本都道府县与市町村两级自治的丰富实践经验,在《地方自治法》中作出具体的规定。
    都、府、州作为上级地方自治体,在各级地方行政建制中将发挥最重要的作用,成为与中央相对而言的主要一级地方。我们主张,把全国的公务员分为中央公务员和地方公务员两个系列,中央政府与省政府的公务员属于中央公务员系列,都、府、州以下各级政府的公务员属于地方公务员系列。地方公务员的考任、晋升、培训、待遇等由各都、府、州的人事机构自主管理。全国的税务机关分为国税局与地税局两个系统,国税局由国务院统一管理,在各省及省以下建制设分支机构;地税局隶属都、府、州政府,在各县、市、镇、乡设分支机构。下级地方自治体不设独立的税务机构,归其管辖的税收由地税局代征。现在由省管辖的大部分经济、科技、文化、教育、警察事务等,均可下放到都、府、州,作为地方自治体的自治行政事务。
    社区是人们在其中具有利益关系与互动行为,并由此形成地方观念,包括了各种主要的社会制度与社会职务,能够满足大部分日常生活需要,从而形成一个完整社会的最小的人群的地域单位。社会学意义上含有地域要素的范畴有四个,依次是邻里、社区、区域和国家,但是邻里不能构成一个社会,只有社区以上才被认为是完整的社会。中国农村的基本社区是乡镇而不是村,因为农民满足日常生活需要的交易活动要去集镇才能完成,子女的义务教育也要在乡镇范围内才能解决。村的属性一般介于大邻里和小社区之间,随村的规模而有所不同。大城市中的基本社区是街道而不是居委会,居委会只是邻里的范围。在改革以前,社区一级建制非常薄弱,不仅辖区内的“单位”不归乡镇与街道领导,连大部分政府工作人员也不归其领导,而是属于县区派驻机构。改革以后,乡镇与街道的职权有了大幅度的增加,乡镇建立了一级财政,一些县政府的派驻机构移交乡镇政府管理,许多大城市在事实上授予街道一级政府的职权,这就为组建社区自治体打下了坚实的基础。社区自治体应当能够满足居民日常生活对公共服务的大部分需求,包括义务教育、家庭保健、环境卫生、社会保险和社会福利等。从世界范围看,社区自治体的规模不断趋于扩大,例如日本1933年有市町村11474,其中市112,町1716,村9946;1990年市町村级自治体总数减少到3268个,其中市655,町2001,村589,特别区(东京都的下级地方自治体)23。1995年5月,上海市在10个区的10个街道开始“两级政府,三级管理”的试点;1996年6月,上海卢湾区推出“关于全面推进新体制的实施意见”,把原有的8个街道合并为4个。显然,社区一级的扩大与强化应当与县区的萎缩相辅相成,乡镇与街道扩编的人员应当来自县区机关的精简。到1990年底,全国还有安徽、浙江、湖南、四川、贵州5省实行区乡制(小乡制),这些地方应当尽快将小乡合并成大乡,为实行社区自治做好准备。
    
    
    非自治的地方行政体
    实行地方自治后,省的作用将逐步削弱。未来的省不是自治团体,不是法人,而具有中央派出机构和地方自治体联合体的双重地位。省设省长和省参议会,省长由中央委任,代表中央政府监督该省的各级地方自治,并执行中央政府交办的各项任务;省参议会由都、府、州自治机构委派的成员组成,决定地方自治体委托省长及其领导的行政机关办理的事项。省没有独立的财政来源,其收入由中央拨款和地方自治体拨款两部分组成,并分别支出于中央交办及地方自治体联合委办的事项。由于大部分行政管理职能移交给地方自治体,并且原省属国有企业的产权也分配给地方自治体,省级行政机关的机构与编制可以大幅度精简。在地方自治体的实力与能力不断强化后,可以考虑减少中央派出机构的数量,将其驻地从现在的省会收缩到将来的都。可以在北京、天津、上海、重庆之外增设沈阳、武汉、广州、西安4个都,除北京为首都外,其他的都均为大区首府。大区设中央委任的行政首长和代表地方利益的参议会。省只设参议会,省长为名誉职,由参议会选举产生。省的性质变为单纯的地方自治体联合体后,行政机关还可以进一步简化,其公务员列入地方公务员系列,由地方自治体派出。
    实行地方自治后,县的情况与省类似,将同时具有地方自治体派出机构和社区自治体联合体双重地位。在现在已经撤县设市的地方,未来的地方自治体可以考虑委任自治市的市长兼任县长,市政府同时担负县政府的职能。但是,兼任县长的市长必须把都府州委任事项、市镇乡委托事项与自治市本身的事务划分清楚,县长与市长的职能不能混淆。县财政与市财政,二者更不能混淆。等到城市化发展了,县域内设立了一个以上的市,乡基本上都变成了镇,那时地方自治体可以考虑撤销县级派出机构,由都、府、州直接领导市、镇,县只作为社区自治体联合体,可以不设常设机关。日本于1926年取消郡级建制时,平均每个都道府县管辖大约500个市町村,假如我国在社区自治体成熟后取消县级建制,平均每个州也不过管辖大约200个市镇乡。
    1987年11月,六届人大常委会通过了《村民委员会组织法(试行)》,自1988年6月1日起实行。该法规定,农村村民实行自治,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。由于民政部积极提倡在村民委员会选举中实行竞选和差额选举,而且出现了许多非中共党员当选的事例,因而被国内外人士誉为民主选举的范例。然而,如果从地方自治的角度来看,村民委员会制度在理论上和实践上都是一个倒退。历史上早期的地方自治产生于国家行政系统之外,因此可以被视为一种“群众性自治组织”,但不是全体居民的自治组织,而是绅士或商人的自治组织。19世纪以后的地方自治则成为国家行政系统不可分割的组成部分,地方自治即是地方政府,而不再是“群众性自治组织”。清末民初时,曾一度将县以下的基层自治组织与官府机构分为两截,这在当时自有其道理。因为从魏晋到明清,行政系统一直没有延伸到县级以下,清末民初以地方自治的名义建立了区、乡两级行政组织,实乃中国行政史上的一大进步。按照当时的设想,区、乡经费不是取自传统的国税,而是靠自筹经费来维持;区、乡负责人也不属于国家公务员,因此自治组织与官府自然有很大的区别。到1930年代末实行“新县制”以后,把自治与官治对立起来的观念便已过时。经过土地改革,中国的行政系统深入到村一级,普遍建立了村公所,在人民公社时期又演变为政社合一的生产大队。村级建制是国家行政组织的末梢,几十年来发挥了重要的行政功能。因此,许多地方对于把村从一级政权组织改为“群众性自治组织”是不理解的,在执行上十分消极,有的省份至今挂着村公所和村民委员会两块牌子。事实上,目前村级组织所担负的大部分职责如计划生育等都是国家委托的事务,而不是自治事务,如果真正实行村民自治,这些国家委托的事务势必无人问津。因此,从乡政府到县、地政府不得不经常派出大批驻村干部,监督、指导村民委员会的工作,而这又使村民自治变成一纸空文。村干部虽然不吃皇粮,但许多地方为了养活村干部而提留的款项比国税还要沉重,成为当今中国农村中农民最不满也是最易引起公愤的问题。
    我们主张,在村一级恢复村公所,作为乡镇的派出机构,村长、副村长等由乡镇委任,并列入地方公务员系列。为了加强村干部的素质,应当规定所有经考试获得地方公务员资格者,均从担任村长、副村长开始起步。村民委员会继续保留,其成员为无薪职,由村民选举产生,一方面发挥村参议会的功能,一方面作为类似于日本财产区管理会的准自治机构。根据现行宪法,农村和城市郊区的土地及自留山等,属于集体所有,具体地说,就是归村(村社)所有。村民委员会代表村民,在法律允许的范围内行使村有土地的所有权。城市中的居民委员会名义上也是“群众性自治组织”,实际上一些地方的居委会主任已经由公务员担任,不如名正言顺地将其改为社区自治体的派出单位。采用历史上久已有之的里为名称,由社区自治体派出公务员为里长,由里内居民选举里委会。
    
    对于行政区划的改革与调整,近年来学界已经有一些高质量的研究成果,也出现了一些不同意见,但还没有真正展开学术上的交锋。对于地方自治,由于种种原因,学界几乎还没有涉及。本文提出一些个人见解,意在抛砖引玉,期待学者们的批评与讨论。
    
    (载《战略与管理》,1997年第6期) (博讯记者:苏子艺) (博讯 boxun.com)
(本文只代表作者或者发稿团体的观点、立场)


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