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王德邦:警惕“土地经营权入股”名义下的又一轮集权
(博讯北京时间2007年10月04日 转载)
    
    
     作者:王德邦 文章来源:民主中国 点击数: 更新时间:10/2/2007 (博讯 boxun.com)

    
    
    
    一、重庆出台“土地经营权入股”新规
    
    据新华网重庆7月2日的《重庆市工商局出台50条政策支持城乡统筹改革》报道:自7月1日起,重庆工商局实施8方面50条政策,俗称“50条”。其中第三方面 “大力支持农村劳动力转移和现代农业发展,积极推进社会主义新农村建设”中的第16条:“支持探索农村土地流转新模式。在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下,允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社;经区县人民政府批准,在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作,积极推进土地集约、规模经营,提高农民组织化程度,加快发展现代农业”,引起了社会广泛关注,一时热评如潮。
    
    针对这“50条”,学界普遍怀抱美好愿景,给予广阔的想象解读空间:有的认为“通过探索以土地承包经营权等折资入股壮大专业合作社实力,使专业合作社成为真正的法人实体和市场主体,避免和克服松散型专业合作社的弊端,寻求松散性农民专业合作组织走向市场的改革途径,对于促进社会主义新农村建设有着重要的意义”;有的认为“土地股份合作制将有力的消除家庭联产承包责任制的非均衡性,是中国农村土地制度变迁的趋势----可以认为土地股份合作制不是一个完美的土地制度,但在目前的我国经济和社会发展的状况下,它无疑是个‘最优’的农村土地制度安排,是未来中国农村土地制度变迁的趋势”;还有的甚至已经将此名之为“中国土地第三次革命”。
    
    这诸般溢美之辞原本不会唤起我太多的关注,因为在这片土地上从来就不缺少夸张的赞美,而恰恰缺少求真下的揭批。然而日前收到多年来秉持知识分子良心、坚持独立思考的胡星斗教授发来的《农民变股东,中国面临新的土地革命》一文,文章认为,重庆工商局出台的新政策“允许土地入股、成立公司,这在全国尚属首次。它唤醒了沉睡的土地,打破了禁锢的枷锁,土地从此变‘活’了,农民将很容易成为公司股东、董事长,可以说,重庆正在古老的乡村诱发一场新的土地革命”。这样的高度评价,不能不引起我的关注,激起我一探究竟的浓厚兴趣,使我沉下心来认真审视“土地入股”这一现象。
    
    二、半个多世纪来中国土地权的变迁
    
    要真切认识中国今日“土地经营权入股”政策的意义与准确预测它可能延伸、演化出的结果,就得回望中共建政以来半个多世纪中国土地政策的变迁,从历史的沿革中把握今天土地变迁的脉络,识别“土地经营权入股”的庐山真面。
    
    应该说中共从建党到夺得政权,始终支持它前行的最主要动力之一就是夺得土地,也即是土地革命,是“土地归农,耕者有其田”的承诺与实践使中共持续获得了人力与物力的支持,因此土地权的夺取事实上贯穿着民主革命的始终,就是在民族危机的抗战中,中共也没有耽搁以土地来激发农民追随夺权的努力。这种对地权的夺取延续到中共建政之后,并通过土改来达成阶段性结束。由此我们可以将中国土地变迁的第一时期,即夺取地权与落实地权,划定在1953年之前。所以1949年-1953年是中共最终夺取土地权并通过土改来兑现“耕者有其田”的时期,在这一时期实现了农民土地所有制。以此延伸至今,我们可以根据土地权的变换形式将中国土地变迁分为:民有私营土地制时期、民有合营土地制时期、公有公营土地制时期与公有民营土地制时期四个阶段。
    
    第一阶段的民有私营土地制时期:时间是以1949年中共夺得政权,进而以权力主导土地权重新分配为起始,至1953年在全国基本完成土地农民所有制改造终结。这时期就是将全国的土地通过暴力夺取后在权力主导下来平均分配。主要就是将地主的土地分给无地的农民,结束以土地出租来获得收益的所谓封建地主阶级土地所有制,实行“耕者有其田”的农民土地所有制。这个时期的标志性法规是1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》,它明确规定和阐述了土地改革的路线、方针和政策,指导全国开展土地改革。1953年初,全国基本上完成了土地改革,实现生产资料和劳动者的直接结合。这时期中国土地的主要经营形式是个体私营,即一家一户对自己所有的土地独立生产、收益。这时候的土地所有权、经营权(即使用权与收益权)都归农民,是地权归属完整明晰的时期。
    
    第二阶段的私有合营土地制时期:时间是从1953年合作化初级社开始,到1958年高级社结束。这时期是一个中国土地在权力主导下完成从农民土地所有制到集体与国营为形式的土地公有制的土地集权时期。这时期主要经过了1953年至1956年的初级社,1956年至1958年的高级社。这时期的土地所有制仍然没有变,还是农民土地所有制,但是土地的生产经营方式,即土地的使用权与收益权却以合作化形式实现集中,变成集体所有,最后连土地所有权也转变成集体或国营名义下的公有。
    
    由于当时社会生产条件的客观限制,政府基于政治管理的需要,转变农村土地农民所有与一家一户的经营方式,显然有利于极权社会的政治目标。于是以现实生产发展需要为借口,以极权管理需要为目的,将农民组织起来,将土地的使用权、收益权与所有权剥离开,再一步步以合作化形式集权,最终完成了地权的完全公有化,就成为极权统治的必然选择。
    
    自1953年春,中国各地就在政府引导下开始普遍试办土地入股、统一经营,涌现出大量的初级农业生产合作社。同年底,出台《中共中央关于发展农业生产合作社的决议》,从政策与舆论上确定初级农业生产合作社为中国互助合作运动的主流与方向,从而掀起了合作化的高潮。1956年3月出台的《农业生产合作社示范章程》标志着中国基本实现了初级合作化,农民将土地等主要生产资料作股入社,由合作社实行统一经营,完成土地使用权、收益权与所有权的分离,土地经营权由初级社集中拥有。
    
    1956年至1958年,随着全国在政治的鼓动下刮起入社高潮,农民将土地、牲畜、农具以及土地上的附着物塘、井、渠等设施全部转为合作社所有。1958年更是在扩大经营,跑步进入共产主义的宣教下,全国小社变大社,进一步实现“政社合一”的人民公社制,完全结束了农民土地私有制,所有权与经营权统一归于合作社,农户家庭经营主体地位被农业基层经营组织与基本经营单位取代。至此中国农民的土地权(所有权、使用权、收益权)全部被收归集体所有或者国有。
    
    第三阶段的公有公营土地制时期:时间从1959年人民公社开始至1978年出现包产到户经营方式止。1959年中国农村实行“三级所有,队为基础”的体制,通过1959年2月的中共中央《关于人民公社管理体制的若干规定(草案)》、1960年11月出台的《十二条》及后来1962年9月的《农村人民公社工作条例修正草案》等,以政策法规的形式明确生产队范围的土地都归生产队所有,农民的宅基地也归生产队集体所有,只给各户长期使用,从而完全确定农村土地以生产队为基本所有单位的集体所有制度。与此相联系的是土地的生产经营权也完全被集体所决定,一家一户的生产单位被集体所代替。如此土地的公有公营形式持续了二十年。
    
    第四阶段的公有民营土地制时期:时间从1978年安徽小岗村民自发承包生产开始,到联产承包责任制在全国推开,直到今天农村的“土地承包经营期限30年不变”。这近三十年来,中国农村土地实现了所有权与使用权、收益权的又一次分离,在所有权归集体名义下的公有基础上,农民拥有对土地的生产经营自主权,即土地使用权与收益权。由于这种地权的部分回归农民,一度极大激发出农民的生产积极性,使中国农业在上世纪八十年代初得到迅猛发展。
    
    三、“经营权入股”的历史比较
    
    通过上面中国土地权变迁的历史回顾,我们看到曾经包产到户的经营权变化给中国农村带来的生机,然而我们也同样看到今天由于中国农村土地权属分离的问题,土地流转受到致命性的限制,适应市场经济发展需要的集约型、规模化、抗风险、高效益的经济难以形成,农村经济进一步发展面临瓶颈,以至出现中国农村经济多年徘徊,甚至衰退的“三农”情况。如何突破中国农村经济发展面临的困境?这是近年来中国一大批有责任心的人士所苦苦思考的。今天重庆工商局出台允许以土地使用权入股也应该说是这方面的一种尝试。
    
    面对重庆地方采取土地经营权入股的政策,我们首先应该肯定这是对目前农村土地流转的有益探索,对此学界已经有了充分价值预估,在此就无须我赘述了。然而通过回顾中国近半个多世纪来的土地变迁,我们也应该看到今天重庆的土地经营权入股并不是个新鲜的事物,它早在上世纪五十年代,中国合作化的初级社时期,土地经营权入股就是一种最主要形式。当然在此我并非是说过去有的今天再重新出现就不好,但比较不同时期的相同或相似事物,显然有利于认清事物本质,有利于扬长避短,有利于健康发展。
    
    从初级社的土地经营权入股,到今天的重庆土地承包经营权的入股,我们只要稍作比较就可以看出它们在形式相同后面的一些实质异同。
    
    首先,它们在地权上的基本点不同。初级社时期的土地所有权是归农民自己所有的,而今天农村土地所有权却是归集体所有。在通常意义上的物权应该包括所有权、使用权与收益权的情况下,所有权是最基本的权利。这种所有权的公私截然差异,决定着两种经营权的入股基础完全不同。在初级社时期,由于所有权在农民自己,经营权的入股有很大的可控性,也就是说主动权完全可以由农户自己掌握,从法理的角度为经营权的不丧失提供着最后的保护。然而今天农民没有了对土地的所有权,只有承包经营权,这种权利能在多大程度上为农民控制土地提供保障呢?这从目前的法律与政策上还没有找到太多支持的依据。
    
    通过当年地权的变迁,我们能够看到权力对地权剥夺的路径。当年初级社最后走上高级社,发展成人民公社,结果是农民不仅失去土地经营权,最后连所有权也完全丧失。从目前可以查找到的一些资料及我们可以问到的父辈们知道,当年人们并不是那么自愿地将地权奉送给了集体,只是在权力的诱导与胁迫下而不得已罢了。后来的历史事实也证明这种土地上的集权给社会带来的严重危害,可以说这种集权的灾难一直延续到今天。既然在土地所有权属于农民的情况下,农民又在并非自愿的状况,居然阻止不了权力操控下对地权的集中剥夺,导致最后农民地权的完全丧失,那么今天中国农民在只有经营权的情况下的入股集权,有什么能保证不再一次将这可怜的经营权丧失呢?从历史的事实中,我们无法对结局保持乐观。
    
    其次,时代背景已经大不一样了。上世纪五十年代的中国农村、农业、农民与今天中国农村、农业、农民显然不可同日而语了。应该说今天的生产技术已经不成为阻碍个体经营发展的因素了,也就是说当年组织初级社的生产力低下的权力借口已经丧失。在这种社会生产条件大变化的情况下,土地集约不是一种经营者的生存需要,而是一种发展需要。在这种提升发展的要求下,土地应该会自动地在市场主导下联合、集约,而不是需要权力的引导,更不应该存在权力的干预。然而从历史与现实的情况来看,权力却并没有保持应有的本份,那么昨天的权力将地权全部夺走,而今天的权力是否也一样潜在着掳走经营权的可能呢?答案应该是肯定的。
    
    再次,经营主体发生了巨大变化。显然中国农村历经半个多世纪的变化后,除了生产技术性的变革外,还有精神、文化上的巨大变化,以及由此反映出来的民心的不同。曾经农民的齐心是至今让老人们怀念的,然而今天中国在极权政体的毒化下人心已经散了,农民也没有了曾经的团结与协作,那种“各人自扫门前雪,不管他人瓦上霜”的精神是一种普遍的现状。面对这种状况以经营为目的的自愿入股就存在现实的困难,要克服这种困难来达成集约就必然为权力介入提供借口,而一旦权力介入就势必违背自愿的原则,最后权力往往不会给经营权以切实保护,反而会蚕食掉农民的经营权,且这种分散的人心恰恰为权力对个体权利的侵害提供着天然的社会条件。
    
    第四,今天中国政权也远不是曾经的政权了。应该说建国之初中国政权还带有浓厚的理想主义色彩,而今日中国政权连基本的理想都已经丧失,权力完全沦为一种自利的工具。在这种情况下,土地经营权入股形式的集结,很可能就成为权力渔利的机会。从曾经这个权力将农民的地权以各种堂皇的理由剥夺干净,到今天更进一步堕落自利的情况下,权力将农民的土地经营权集结起来,那种侵吞的危险就远比曾经还巨大。如果说曾经经营权的入股导致了中国农民丧失对土地的一切权利,但至少最后还有个集体名义下的分享,那么今天经营权的集结就有可能连最后名义上的集体所有都不会存在,而是完全的丧失,让自己与土地的权利永远的告别。这绝不是危言耸听!中国今天大地上奔走着的大量无地农民就是对此血淋淋的控诉。
    
    四、警惕“经营权入股”下的失权
    
    从前面中国近半个多世纪土地变迁的比较中,我们可以看到今天农民对土地经营的丧失机率要远大于以往,因为今天从农民只拥有部分地权自身,到社会政权自利,以及民心可能结成的抗争缺乏上,都显示着这种危险。在这种状况下,土地经营权的集结既缺乏现实的法律保障,也没有现实力量抗拒被权力剥夺的可能。如此就常常会导致集体决策名义下的经营权转换,最后权利丧失在集体决策的意志中。人们应该清楚,在极权政体下以集体名义实施的权力掠夺实在太普遍了。面对这种极权体制,“土地经营权入股”导致农民最终丧失地权不仅有历史的前例而且有现实的铁证。
    首先,我们应该看到中国今天权力有对土地集权侵吞的强烈欲望。中国社会发展到今天,在权力资本化与资本权力化交互作用近二十年后,中国可侵吞资源已经为权力瓜分殆尽。中国基层政权对土地的猎取成为它们的最后晚餐。最近几年中国大地屡屡上演的土地血案就是这种权力不遗余力的对土地掠夺疯狂的结果。在权力对土地掠夺中最后遇到的防御屏障就是农民这微弱的、分散的、难以集中的土地使用权。如何将这些分散到各家各户的土地使用权集中起来,并且借以集体的意志来决定取舍,这一直是权力苦苦求索的路径。而今天农民以土地经营权入股,实现土地集约化,这样股东集体的决策就可以将个体的意志淹没掉。这对需要大规模征集土地开发的权贵来说是乐于看到的现象,因为这样可以大大简化他们征地的程序,降低他们征地的成本,为他们规模性掠夺提供便利。
    
    同时,我们还应该看到中国今天现实中已经出现大量土地集权侵吞的案例。土地在经营权入股上的集中会增加农民丧失最后地权的风险,这不是凭空臆想的故事,它早已成为中国活生生的现实。中国土地开发从“征用”到“租用”的变迁就活证出这种变相侵吞农民土地的事实。中国从上世纪九十年代以来,在开发的名义下,全国各地掀起圈地狂潮,大量耕地迅速丧失,后来中央政府为了保证基本口粮田,一再出台控制政策,将土地审批权一再收紧,然而地方政府居然通过分散报批与反复报批的方式,一再绕开政策限制,后来索性以租代征,把大量农民的土地剥夺过去,使农民失去了最后对土地的一点权利。这种以租用形式来剥夺农民经营权的方式就通常会假借起土地经营权集中的名义,这在中国早已成为一种普遍的政府行为。还有,通过土地经营权集中入股来达到最后剥夺农民地权的行径在沿海一带也多有发生。如广东南海曾经就是以土地经营权入股,每年村委分给农民一定的红利,将大量农民土地集中起来,最后村委却与权贵勾结私自将土地外卖或出租给开发商,导致农民最终丧失对土地的权利。这种情况在中国福建、山东、天津等许多省市的土地案中都存在。
    
    再有,在中国产权集中最后被权力吞食的情况不仅表现在土地上,而且还出现在房产上。中国许多城市存在的经租房问题也是个权力对私产经营权掠夺的问题。建国之初中国将那些城镇居民的闲置房经营权集中起来,由政府统一对外出租,起初承诺每年给房主一定的租金回报。这种房本来产权应该是居民私有的,结果后来政府在一次次运动后,不仅房主没有了租金,而且房主也丧失了对房屋的所有权,结果房屋完全成了政府的。今天中国大地上几十万经租房主上访就是对这种经营权集中后掠夺的控诉。可见权力对经营权集中起来的掠夺,土地绝不是特例!而是这种掠夺形式已经成为一种惯例。
    
    最后,从中国大量倒闭的国有企业与股份企业的例子中,无法得出入股后企业必然会有回报与股本不丧失的保证,相反现实让我们看到更多股东血本无归的惨剧。由此可见中国今天农民土地经营权入股并不必然带来比个体经营更稳定而高的收益,也不会保证个体股东对企业经营决策的影响。在这种情况下我们怎么能为经营权入股而过早欢呼呢?相反面对历史与现实中土地一再被变着花样掠夺的情况,我们对今天的经营权入股应该保持更多的警惕,小心这又会沦落成一个权力对权利骗取的陷阱!
    
    五、没有公民政治权利下的物权是一种空权
    
    从上面的叙述我们可以看到:中国目前农村土地问题,一则是中国农村经济发展到今天确实需要土地流转与集约化经营,一则是现实的土地经营权入股在公权的环伺下面临失权的危险。那么中国农村土地的出路在哪里呢?
    
    应该说导致中国土地流转困难与经营权入股被侵吞风险的根源都是所有权的错位。农民作为土地的生产经营者,也是土地的依靠者,他们天然应该拥有对土地的完整权利。这是文明世界目前的通则。中共建政后通过合作化将农民的土地剥夺过去,借以集体与国营的公有名义,事实上是一种权力所有制,即权力拥有者就是土地拥有者。权力拥有者可以根据自身的需要来任意处置土地,他们不允许农民参与土地流转,以便于他们自己主掌土地的流转,他们只给农民经营权,就是为了保证他们随时收回土地的权力,随时出卖、处置土地的权力。
    
    目前中国农民手上没有所有权的经营权是一种没有保障的权利,它随时面临被权力剥夺的危险。在这种情况下,如果土地经营权一旦集中,那就更便于以集体的名义剥夺掉。在没有落实完整地权的情况下是不可能有自由的土地流转的,在没有所有权保障情况下的经营权入股会大大增加经营权丧失的风险。要真正激活中国的土地,让农民有保障地自愿发展起集约型的农业,就必须还地权于农民,让农民拥有完整意义上的土地权利。这是解决中国“三农”问题的基础与前提。
    
    当然从历史的土地演变来看,有了完整地权的农民也面临被剥夺的命运,如中国合作化。如此追溯下去我们还会发现问题的根本就是权力不受限制,所以要想保障农民的权利不被剥夺,农民还得落实自己的政治权利,只有通过农民政治权利的行使来将权力限定在应有的范围内,才能达到阻止权力对农民权利侵害的目的。
    
    因此,根本解决中国农民土地问题还得切实落实公民的政治权利,只有在一个拥有公民基本政治权利的国度,才能使物权得到有效保障。可以说农民拥有完整的土地权是解决“三农”问题的前提与基础,而农民拥有公民的基本政治权利则是根除“三农”问题的保障。中国农民土地权的获得与失去的历程,已经一再证明只有公民拥有政治权利才会避免国家权力对个体权利的侵害与剥夺,而在公民基本政治权利缺失的情况下,任何物权都会是一种虚幻!
    
    2007年9月
    
     (博讯记者:蔡楚) (博讯 boxun.com)
(本文只代表作者或者发稿团体的观点、立场)

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