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关注中国预算改革:公众监督能否进入领域(图)
(博讯2007年5月11日 转载)
    
    关注中国预算改革:公众监督能否进入领域
    
    公共预算改革正是为了落实“取之于民,用之于民”这个承诺
    
    关注中国预算改革:公众监督能否进入领域


    
    这次预算改革,深圳又走在前沿
    
    关注中国预算改革:公众监督能否进入领域


    
    广东省人代会的预算草案座谈会起始于2004年
    
      中国的“钱袋子”越来越大,2006年全国财政支出已高达40213亿元。这些钱与我们每个人身边的一切息息相关,无论是呼吸的空气,还是喝的水。关心国家“钱袋子”,了解、监督政府怎么花钱,对每一位公民而言,不是义务,而是权利。
    
      古今中外,政治从来是一分一厘,具体而微的。学者有言:公共财政,议会管钱,是现代民主政治的精髓,是人类政治文明的一大成果。管住了“钱袋子”,就能管住权力,反腐就能釜底抽薪。
    
      越来越多的眼睛开始关注预算。人们开始明白:预算本身就是政治,就是各方利益通过政治程序得以选择和实现的过程。中国的预算改革稳步推进,围绕着“国家的钱袋子”,一些精彩的故事正在发生。(韩 波)
    
      推开厚重的“预算门”
    
      人大代表行使“管住钱袋子的权力”,向政府传达了人民的意志:钱,必须服务于公共利益。
    
      撰稿:陈统奎
    
      一个省财政厅长,在一次座谈会上没有抽烟,居然就成了新闻,上了报纸。
    
      这到底是怎么一回事?
    
      新闻的主人公是刘昆,广东省财政厅长。1月24日下午,他照例参加广东省人代会预算草案座谈会,又一次坐在了台上。台下是一群省人大代表。
    
      一位记者写道:这次(他)没有抽烟,显然是度过了一个比较轻松的下午。
    
      这位记者记得,刘昆已是第四次参加预算草案座谈会了。作为广东省人代会的预算监督平台,诞生于2004年的预算草案座谈会几乎每一次开会都充满火药味, “目光炯炯”的人大代表们紧盯着掌管一省“钱袋子”的刘昆,毫不留情地提出种种质疑。以往每一次,有些局促不安的刘昆都要点烟稳定情绪。有了往年这种紧张气氛的对比,今年刘昆居然没有点燃手边的香烟,敏感的记者捕捉到了这个细节。
    
      一位人大代表告诉记者,今年他们的“火力”并没有减弱,而是如今财政部门提交的部门预算草案,“数字做得严谨和漂亮了”,台下的代表们即使“横挑鼻子竖挑眼”,也很难像往年一样揪住“不堪入目的数字”穷追猛打了。这说明预算编制开始走向科学化和规范化。
    
      管住预算,就是关注政府的“钱袋子”。广东人大代表说起这种“管住钱袋子的权力”,总免不了提到“省政府机关幼儿园违规拨款”这个典型案例。代表们连续3年毫不留情地指出问题,而政府机关幼儿园的拨款也从3000多万元减至如今的1000多万元。
    
      “炮轰”机关幼儿园
    
      人大代表们铆上了机关幼儿园,是因为他们觉得,几家不对社会开放的机关幼儿园享受如此多的公共资源,明显有悖社会公平原则。
    
      而在中国的许多地方,机关幼儿园每年的拨款数字,并不会在两会召开期间出现在发给代表的预算草案中。人大代表们拿到的,多是一个许多加数累计起来的和,这个和又多是一个硕大无比的数字。由于它的笼统和庞大,常常令人一头雾水,无从捉摸。
    
      而在广东省两会期间,财政部门要向人大代表提交详细的部门预算草案。回溯到2004年2月广东省人代会召开期间,很多人大代表不约而同注意到预算草案上的一个数字:省政府机关4家不对社会开放的幼儿园,享受公共财政资金居然高达2328万元。
    
      代表们对此高度关注。财政厅副厅长郑振涛于是来到广州代表团答复代表询问。他刚一落座,代表们就直言不讳:“机关自己办的幼儿园,竟然要财政拨款2000多万元,这不公平!应该让这些幼儿园面向社会。”
    
      郑振涛愣了片刻,慢慢陈述道:“如果财政厅不给机关幼儿园这个钱,它们就要去创收。”
    
      “那就不拨给它,让它去创收嘛!”一位代表针锋相对。
    
      “机构改革还没有规定其走向社会,要按规定给这个钱的。”郑振涛回答。
    
      “但是老百姓不一定这么认为,公共财政的钱不能乱花!政府公共财政用于补贴这一块,有失公平!公共财政改革了,这部分补贴应是逐年递减。一步改不到位,也要看出递减的轨迹来!”另一位人大代表步步紧逼。
    
      现场一位旁观者回忆,郑振涛一度“被逼问得面红耳赤”。最后他表态:机关幼儿园拨款是应该“逐步减少”。
    
      一来一回,没有虚招,代表们“一点也不客气”。当天晚上,首场预算草案座谈会开场了,机关幼儿园拨款仍然是代表们关注的焦点,这一次被“包围”的是广东省财政厅长刘昆。
    
      来自广州的人大代表张招兴词锋犀利:“这个预算里很多都不是公共财政,像大家讲的幼儿园,我们这些纳税人交的钱,养了政府官员,还要养他们的儿子、孙子?”张招兴还调侃刘昆说:“我希望明年不再出现这些了,如果非要办,建议你就把这项开支‘藏’起来。”
    
      来自惠州的人大代表曾庆全说,如果加上预算草案中开列的省属单位理发室、餐厅等非公共事业,支出有好几千万元,“如果把这些钱用于农村,那能建多少学校,修多少医院?我希望明年预算中不要再出现这样的幼儿园。”
    
      刘昆在座谈会结束前站起身来,向代表鞠了一躬,态度诚恳地说,要“向公共财政更靠近一步,以后的财政安排将尽量做到这一点”。
    
      不过,刘昆并没有马上兑现承诺。一年后,人大代表们在《广东省2005年省级部门预算草案》上,发现财政部门还是给省级机关幼儿园编制预算,而且列入预算的幼儿园由4家变成了5家,拨款总数也上升至3600万元。
    
      这直接引发了广州代表团第三组对财政厅的询问案。“所谓询问案就是人大代表对某个行政机关不满意,比较严重,招部门负责人前来问政。”人大代表陈雪介绍说。
    
      曾庆全再次发表意见:“一个幼儿园就上千万,比一所中学还多,太增加财政负担了,对于这些机关幼儿园,该社会化就要社会化,该改制就要改制。”
    
      2006年,人大代表继续紧追不放。来自深圳的代表吴以环质问刘昆:“这两年代表一直质疑这个问题,今年的预算中又出现了!”这一次刘昆回答得很笼统,“将在以后的工作中进行研究,作出具体部署”。
    
      2007年的部门预算草案上,拨给几个省级机关幼儿园的公共财政被减至1000多万元。虽然这个成果姗姗来迟,而且并不彻底,但人大代表行使“管住钱袋子的权力”,向政府传达了人民的意志:钱,必须服务于公共利益,不向社会开放的机关幼儿园不属于公共财政的范畴。
    
      一种力量使另一种力量做出让步,这是人大审查和监督政府预算的题中应有之义。进退之间,一扇厚重的铁门已被缓缓推开,它就是通往公共预算的那扇“预算门”。
    
      推开“预算门”
    
      2004年广东省人大代表开始盯上了省政府机关幼儿园,2005年,广州市人代会上,市财政局官员也被人大代表们毫不客气地追问,两个多小时里,市财政局局长郭锡龄和6位处长几乎热汗涔涔。
    
      “很过瘾,突然有了一个很开放的形式。”当时“开头炮”的人大代表徐迎宾回忆说。
    
      2005年3月26日上午,徐迎宾接到通知审议预算草案,到场的有20多名人大代表。他们拿到的是30个试点单位的部门预算草案,装订成一本259页的册子,会期紧凑,人大代表们马上埋头翻看起来。一组组数字让徐迎宾深感吃惊,审议刚刚开始,他第一个把手高高举起。
    
      “办公厅编制人员177个,车却有172辆,维修费用高达115万元……”徐迎宾用语很不客气,“这些都是纳税人缴的钱,用起来应该要小心一点。”
    
      广州市财政局长郭锡龄皱着眉头说:“很难回答。”他接着解释,广州推行部门预算改革才刚刚3年,不像西方国家有200多年历史,财政局已经尽了很大努力来做预算,“至于办公厅的用车问题,由于副市级以上离退休人员虽然不占用编制,但还是有配车的。”
    
      徐迎宾对郭锡龄坦率的回答感到满意,因为财政局长诚实地说出了人民币(人民的钱)被用在了什么地方,而人大代表只有清楚钱被用在了什么地方,才有可能评估这个钱“该不该花,该花多少”,这是预算审查监督的两个核心问题。
    
      “我们在养一个昂贵的政府,纳税人获得公共产品的成本非常高。”徐迎宾告诉记者,“我们希望通过审查监督预算,把纳税人购买公共产品的成本降低,让政府把钱花在纳税人更愿意购买的一些公共产品,像医疗、教育、社保等。”
    
      徐迎宾曾是中山大学化学系副教授,如今是一家民营企业的老总,代表们都喜欢叫他徐博士。他说,以前人大代表的“预算意识”基本在停留在“从本部门本地区出发向财政多要点钱”的层面,搞得财政部门很害怕人大代表审议预算。如今,通过几次真刀真枪的审议,代表们开始“豁然开朗”。
    
      2001年,广州市首次将教育、科技等5部门的部门预算提交给人代会审议,2002年提交审议的部门预算增加到10个,2003年增至15个,2005年是30个,“部门预算草案一年比一年厚”。
    
      “预算里这笔钱该不该花,花得合理不合理,人大代表从来没有考问过,开了一条门缝后,人大代表大家一下子醒悟过来了,原来这里不合理,那里也不合理……”徐迎宾说。
    
      两天后,458名市人大代表对《广州市和市本级2004年预算执行情况和2005年预算的决议草案》进行表决,仅以68.6%的得票率通过。这是前所未有的低得票率,徐迎宾告诉记者,以前都是高票通过的。
    
      这就意味着,将近三分之一的代表投了反对票或弃权票,向“昂贵的政府”说不,质疑财政部门的“
    理财水平”。“我当然投了反对票”,徐迎宾毫不讳言,“花钱那么乱,不该花的钱也花了,这个预算不能达到我和选民的要求。”
    
      这场座谈会经媒体广泛报道后,许多人拍手称快,“政府花钱要先过堂”成为一句流行语。这个“堂”自然指的是“硬起来”的人大。“这是对政府财政观念的一个挑战,一个冲击。”徐迎宾说,“以前很多人都认为,他花的是政府的钱,殊不知这是纳税人的钱,而花纳税人的钱是要受约束的,实际上就是要求政府依法花钱,如果说纳税人不依法纳税是犯法,那政府不通过人大认可就花纳税人的税款也是违法。”徐迎宾说,人大所通过的预算决议就是“法”。
    
      徐迎宾还记得几年前有过一则报道:某地一位市长到美国访问,他邀请美国市长回访,没想到美国市长说:对不起,我们没有这个预算。这位中国市长很“大方”地说:我给你掏钱不就行了嘛。”徐迎宾感慨道,“中国好多官员都没有预算的意识,没有依法花钱的意识。”
    
    提速“预算能力”
    
      “如果对收入的用途没有约束,收入就变得等同于政府决策者的私人收入。”这是一位美国公共预算学家的警告。
    
      让徐迎宾觉得遗憾的是,广州市人大的预算座谈会没有形成制度延续下来。而预算草案座谈会制度化在广东省人代会已经初步实现了。
    
      然而,预算草案座谈会运行4年后,人们开始觉得,制度只是一个平台,如果人大代表的“预算能力”跟不上,制度再好也不管用。
    
      2006年5月,在北京举行的“公共财政国际研讨会”上,来自美国乔治·华盛顿大学公共政策与公共管理教授菲利普·G.乔伊斯对中国人说:“一个应该强调的问题是,预算‘能力’和预算‘权力’同等重要。”
    
      在这位美国专家看来,这种“能力”包括适当的信息和工作人员、充足的审议时间和专业化的机构。今年广东省人代会预算草案座谈会出现的
    人大代表“预算能力”不足问题,正好印证了菲利普先生的话。
    
      当地媒体报道说,省财政厅厅长刘昆短短两次发言就回答了代表们大多数的问题!据现场记者透露,代表们提的都是一些笼统的宏观建议,与真正的预算审查相距甚远,这意味着预算约束机制失灵了。
    
      值得反思的是,为什么一向敢说敢做的广东人大代表突然失去了锋芒,风生水起的预算草案座谈会今年为什么平淡乏味?
    
      有人归因于“人大代表素质不高,看不懂政府预算”。部门预算改革后,政府编制部门预算采用的是一种“分行列支”的预算格式:从大的收支项目,到明细的人员、公用、离退休等基本支出和各种专项支出,办什么事,用多少钱,都清楚地列出来。公共预算专家称,“这是一种最简单的预算格式,只要有高中以上文化程度的人大代表都可以看懂。问题的关键不在于看得懂看不懂,而是有没有充足的动机和时间去看。”
    
      对此,徐迎宾深有体会,今年是他第七次拿到部门预算草案,但是每年都是会期太短,议程紧张,想看都没时间看,而且会议一结束就被收回去了。不少人大代表反映多次,希望取消部门预算草案封面上的“机密”二字,并提前发给人大代表,会后也不要再收回去。
    
      动机问题,徐迎宾这样解释:“一些代表可能会想,你干嘛呀,你一辈子当人大代表,一辈子都有豁免权吗?他们会告诫自己不要太张扬。”
    
      此外,徐迎宾还觉得“资讯非常有限”,目前他所接触的预算信息基本上就是人代会期间政府提供的预算草案,“要看透预算,必须了解政府的具体运作,不然你对政府的信息知之甚少,如何监督?”按法律规定,人大代表可以执证到行政部门视察、调研,主动获取信息。问题是,视察调研要花费人大代表们的大量时间。
    
      上一届广州市人大代表朱永平律师说:“认真审议部门预算当然需要时间,目前的审议时间过于仓促,难于保证审议质量。此外,还应该有一个专门的委员会帮助代表们审议。”朱永平的意思是,“术业有专攻”,他希望预算审议走专业化的道路。
    
      “预算门”已经徐徐开启,很大程度上,“预算能力”决定着这扇门开启的速度——中国公共预算改革的进度。然而,谁来提速人大代表们的“预算能力”建设呢?徐迎宾说提供的答案是:有理想、有锐气的政治家。-
    
    “蜜月”中的双人舞
    
      这是一个难得的和谐局面:财政部门乐意人大审议部门预算,受审部门也乐意,人大自己更乐意。公共预算学者马骏把这种现象形象地比喻成人大和政府“共度蜜月”。
    
      撰稿/陈统奎(记者)
    
      “这样的预算安排如果解释不清楚,我会投反对票!”郑学定提出一堆质疑后,把这句话甩给了深圳市交通局局长刘志娇。
    
      郑学定是深圳市人大代表,同时还担任市人大计划预算委员会(以下简称预算委)委员。2005年在审议交通局部门预算,郑学定在其部门预算草案里发现一系列奇怪现象,譬如人员数量比上一年增加了14个人,基本支出却反而减少了,“这有悖常理,是否意味着原来的预算有随意性?”作为一名注册会计师,郑学定对这些数字分外敏感。
    
      预算委副主任委员董国强介绍说,每年深圳市人代会,13名预算委委员都会票决出2—4个部门,邀请40名左右代表和预算委委员一起,用一天时间对其部门预算草案进行专题审议。这是深圳市人代会的特色,而像郑学定这样的“人大计划预算委员会委员”,中国的人大代表中只有这13个人。
    
      2007,重塑价值
    
      有人质疑专题审议这种做法是不是“审议走秀”?郑学定说,关键是你提的问题是否尖锐到位。早年当过大学老师的他喜欢温文尔雅地提出问题,却依然让局长们如履薄冰,不敢怠慢。
    
      今年给文化局局长陈威“出难题”的是预算委委员刘鲁鱼博士。他的名片上印有很多头衔,本职工作是中国综合开发研究院企业与市场研究中心主任,还担任了上市公司的独立董事。
    
      在文化局的部门预算草案中,刘鲁鱼注意到
    图书馆的支出比上年增长将近一倍,图书馆专业毕业的刘鲁鱼知道这个购书“大跃进”的背后大有文章,于是他请教陈威,藏书增加是一个过程,“强行预定目标”会不会导致馆藏质量的下降?
    
      事实上,强行预定了什么目标,刘鲁鱼并不清楚,预算草案里也没有说,刘鲁鱼只是根据数字提出了自己的猜测。陈威没有意识到这是一个“圈套”,他直话直说:图书馆藏书的目标是到2010年全市图书总量达到1800万册,人均2册;今年的目标是1200万册,新增约150万册,实现人均1.45册。陈威还透露,深圳图书馆和少儿馆的馆藏一下子增加42万册。
    
      听到这一连串数字,刘鲁鱼证实了自己原先的猜测:“这就是长官意志,政绩工程。”大学毕业后,刘鲁鱼曾在中国科学院图书馆工作,他很清楚图书出版规律,“每年出版的好书并不多”,一下子购买这么多图书,要么是滥竽充数,要么是重复购置。
    
      “人均藏书量要从1.45册增加到2册,这个数字征求过谁的意见?纳税人觉得多了还是少了呢?”刘鲁鱼说,深圳是一个发达城市,早就从“吃饭财政”转向“建设财政”,财力比较充裕,深圳财政预算最大的问题是如何把这些钱都花掉,因为根据预算法,预算不能有节余。所以审议部门预算草案,刘鲁鱼并不关心花多少钱的问题,而是审查这类“长官意志”现象,让公仆们明白,花谁的钱就要按照谁的意志来办事。
    
      “我们关心的是价值取向。”刘鲁鱼一边说一边从柜子里搬出两本厚厚的绿皮书递给记者,一本叫部门预算草案,一本叫政府投资项目计划,都是今年人大会期间发给人大代表的。深圳的确“先行一步”,在广州等其他副省级城市,这两本东西还被当作机密材料,人代会结束就要全部回收。
    
      “既然是国家计划,那就体现了国家意志,国家意志和公民意志,在价值取向上不一定完全对等。”现行体制下,国家意志又往往被“长官意志”取代。深圳市从2001年正式推行部门预算改革,并让人大对部门预算审查和批准“硬起来”,正是逐步转换价值取向的一个过程。2003年,深圳市人大第一次明确提出“要珍惜纳税人的钱”这一概念。
    
      目前刘鲁鱼他们专题审议的只是部门预算草案,《政府投资项目计划》依然没有纳入审议范围,他们审议的财政资金只占到总盘子的四分之一左右。
    
      审议出问题又能怎样?郑学定说:“我们提出问题,让政府去解决。”至于政府执行与否,他说,这就涉及到人大跟政府的关系,是中国政治体制改革的问题,“过去人家说人大是橡皮图章,现在比过去橡皮图章要好很多,但怎么变成一个铁图章,我们还要耐心等待。”
    
      正处蜜月期
    
      “代表审查其实也是一个出谋划策、建言献策的过程,不仅是挑刺,也给政府出点子,里面有很多好点子。”预算委副主任董国强如此评价部门预算专题审议会。
    
      专题审议会一般由预算委主任吴镝和副主任董国强轮流主持,先由财政局局长介绍当年总预算,时间20分钟。接着由受审议部门的局长介绍部门预算情况,“准备拿多少钱,干多少活”,时间1小时。然后进入面对面环节,代表询问和局长答辩,“当面锣,对面鼓。”值得一提的是,整个过程对媒体公开,并且设置市民旁听席。
    
      董国强说,每一位出场的局长都非常认真对待专题审议会,每次审议,副局长、财务处处长等一排人都坐在局长后面,整个审议过程,不停地给局长查资料,写条子。
    
      这在全国是一个制度创新。在部门预算专题审议会这个平台上,部门领导被要求解释纳税人的钱都被花到哪里了,以及“该不该花”,“该花多少”。这是打造“透明政府”的过程。政府应当根据人民的意图来行事。只有当人民知道政府在做什么,他们才能判断政府是否按照他们的意图来行事。
    
      7年过来,已经有将近20位局长在这个平台上汇报,董国强观察到有这样两类局长:一类局长显得很不自信,面对的人大代表的问题,紧张得不知如何回答,甚至像斗败的公鸡一样低垂着头,场面很尴尬。另一类局长则很愿意展示自己的风采,反应灵敏,对答如流,口若悬河。
    
      无论如何,董国强觉得局长们愿意出来接受挑战,是执政者越来越自信的结果。他说,每年在人代会之前,预算委都会组织委员上门和受审部门开座谈会,一来听取部门领导汇报掌握信息,为专题审议做准备;二来,董国强也会借这个机会安抚即将上场的局长,“开诚布公告诉他,我们不会搞突然袭击,不会抓小把柄整人。”
    
      董国强还要借这个机会提醒局长们, “代表的嘴我们也管不住,要从容一点,大气一点,千万不要和代表硬对硬”。事实证明,董国强的工作很见效,至今专题审议会从未出现过无法收场的局面,即使有的人大代表情绪激动,言语尖刻。
    
      董国强曾经这样描述预算委:“我们有点像以前的谏议大夫,监督,谏言,给政府提个醒,避免决策失误和执行失误。”
    
      今年专题审议会的一个亮点是,财政局局长乔家华不点名地批评某些部门预算“不认真”,导致实际支出与预算相差很大,并抱怨说“财政局不能包打天下”。专题审议会上有3种角色:财政部门,受审的职能部门,人大。这3种角色之间存在着微妙的关系,它们互相依存又互相制约。具体地说,部门预算改革正在把财政部门塑造成核心预算机构,预算权力将逐渐从各个部门集中到财政部门。财政部门成为诸多矛盾的焦点。有些部门在编制部门预算时留出水分等财政部门来 “挤”,人大在审议部门预算时把关,会对那些“注水预算”形成威慑,无形中减轻财政部门的压力;而接受审议的部门也欢迎人大代表行使权力,因为部门预算改革以前,各个部门向财政部门申请资金,给多少,什么时候给,都是财政部门说了算,他们很“弱势“。如今人大可以给他们撑腰了。
    
      这是一个难得的和谐局面:财政部门乐意人大审议部门预算,受审部门也乐意,人大自己更乐意。公共预算学者马骏把这种现象形象地比喻成人大和政府“共度蜜月”。
    
      不满足的舞者
    
      深圳的人大和政府正在“蜜月”里愉快地跳着双人舞,它们舞在了中国预算改革的最前沿。
    
      到深圳来取经的各地人大代表团络绎不绝,他们把深圳经验总结为四个字:立规建制。立规指深圳人大出台了《深圳市计划与预算审查规定》等法规,建制指深圳人大成立了一个专门委员会——计划预算委员会(以下简称预算委)。前者很多地方人大都不稀罕,令人羡慕的是后者,全国独此一家。
    
      董国强介绍说,预算委由计划预算审查工委(以下简称预工委)升格而来。深圳的这个预工委成立于1995年,是全国最早的。1999年全国推行预算改革后各地纷纷成立预工委,而深圳的预工委在2000年升格,机构的权力和人力都提升了一个台阶。
    
      具体地说,预工委是人大常委会的一个内设工作机构,而预算委则是一个专门委员会,区别在于,预算委召开的会议是法定的,“法律规定必须这么开”,这是制度刚性;其次,预算委拥有提案权,可以直接向常委会和人代会提出议案,包括立法提案,这是权力基础;预算委委员必须是人大代表,并且由全体人大代表选举产生,这是授权代议制。
    
      怪不得,郑学定用“代表的代表”来形容自己的身份。这个委员会集中了13名经济、金融、财政、文化等方面的专家级人大代表,这是“专业化建设”。最叫人惊叹的是它的“专职化建设”,13名委员中有4名驻会代表,即专职人大代表。同时,预算为下设一个办公室,聘请了6名专业工作人员,全部是硕士研究生,他们的专业背景分别是管理财政、工商管理(MBA)民商法和工业经济。
    
      用董国强的话来说,就是“有权力,有能力”办事了。人代会期间,人大常委会的权力自动终止,但作为人大代表的授权机构,预算委继续行使职权,负责审查监督政府预算草案。
    
      理论上讲,政府已经将全部部门预算草案提交人代会,代表们可以全面审查了,然而此时的短板是严重滞后的“预算能力”。
    
      “预算能力”包括“适当的信息和工作人员、充足的审议时间和专业化的机构”,董国强说,他们遇到的最大挑战是“预算信息不对称和人代会会期太短”。
    
      面对现实条件的约束,预算委明智地选择了重点审查的方式,即每年抽2—4个部门进行“专题审议”,花一天时间力争审个“明明白白”。采访中记者发现,别处人大代表抱怨看不懂预算的问题,在深圳预算委这里已经解决了,郑学定说:“我们就是吃这个饭干这个活的。”
    
      他说,13双“专业的眼睛”加上数十位其他人大代表,几年下来,部门预算里的“人员经费和公用经费”两项内容基本审查清楚,并促进财政部门将其标准化和格式化了。现在的问题是,部门预算的另一半资金“项目经费和专项基金”一项仍然“审不清”。
    
      在预算草案中,“项目经费和专项基金”下面没有列举具体项目,郑学定看不出政府拿这些钱去搞什么项目了,郑说这叫“预算跟着工作走”,先拿钱再说,干了什么事来年结算里再报告,这就违背了预算监督的“事前审查原则”。
    
      郑学定说,这个问题他提了好多年,却始终不见改观,“究其原因就是政府部门不愿放权”。他希望在不远的将来,部门预算应该交代“项目经费和专项基金”的详细内容。
    
      而刘鲁鱼提出了更高的要求。他希望能够审议《政府投资项目计划》,他说,从资金数额上讲,政府投资占财政总盘子的三分之一强,2007年的“计划”高达400亿元左右。刘鲁鱼还发现,凡是掌握较多投资项目的部门,对本部门的预算就不会太在乎,而那些基本上没有投资项目的部门则非常在乎部门预算,这种区别十分值得玩味。
    
      虽然对目前的进展并不满足,刘鲁鱼依然积极评价深圳的“吃螃蟹精神”,他说:“不要说全国,如果沿海发达地区都能做到这个程度,中国的民主和法治就能有一个大变化。”“因为预算就是约束政府行为,让政府明白权力的边界在哪里。”-
    
    预算不公开,何来监督?
    
      让预算的审查成为人代会的核心议题,才能推动人代会由“虚”变“实”。
    
      撰稿/蔡定剑
    
      公开了才好审议
    
      今年全国两会期间,我在北京一家报纸上写了两篇专栏文章,一篇叫《人代会的“务虚”与“务实”》,另一篇是《能否向公众公开政府预算》,谈的都是同一个议题:希望人大代表能帮人民看好“钱袋子”;政府应并把预算公开,让人民来监督。现在人大会议不把审议预算作为重要议程,预算也不公开,而且还是国家的机密,人民不知道,所以很难受到人民的监督。这不符合一个文明法治政府最基本的要求。
    
      批准审查预算是人民代表大会最重要的职能,现代议会产生的原始动因也是审查批准预算。世界各国议会无不把预算审批放在头等重要的位置。所以我说:让预算的审查成为人代会的核心议题,才能推动人代会由“虚”变“实”。只有把握了预算,才真正掌握政府的政策。政策是导向,预算才是具体行动,才是政策的命脉。只有把预算审查起来才是一个务实的会,才是一个更有意义的会。你看美国人很务实的,一年国会开上10个月,有8个月是在审预算。时间都花在讨论预算上。
    
      人大会议要审预算是应有之义,公开预算更是必要。我讲了至少5个理由:纳税人有权知道政府的预算;预算公开是民主政府的应有之义;公开预算是法治政府所必需;公开预算是反腐败的治本之策;公开预算可以提高纳税人的积极性,增强公民的权利意识和主人翁责任感。
    
      有人说,假如公布的预算都是一些不真实的数据有什么用?我认为,假数据也没有关系,公开了人们就要可以追问,开始假后来就不敢假了。
    
      然而现在的问题是,我们普通公民根本没有途径可以去查看政府预算,因为目前国家预算还是
    国家机密。把预算作为国家机密是没有任何道理的。2005年,我在新加坡作研究时,提出想看看国会预算,国会图书馆馆长送给我两本当年的国会预算,说给我带回来慢慢看,并作个纪念。我作为搞人民代表大会制度研究的人,觉得这样的礼物很珍贵。去年,我一个朋友访问美国爱荷华市市政府,市政府亦送给他一本厚厚的爱荷华市预算。
    
      就是国防预算也都已经是公开的,美国跟伊拉克打仗拨款多少钱整天在国会里讨论。就是我们国家,国防预算也都公布了。国防预算都可以公布,其他的还有什么保密的理由?预算不公开是完全没有任何道理的。其实这几年,在一些地方人民代表大会“两会”已经把预算发给人民代表大会代表了,深圳等人民代表大会代表人手一本部门预算草案,而且允许代表带回家了。
    
      公开了才好监督
    
      从前两年开始,预算报告不在大会全体会议上作了,只发给代表自己阅读,这样一来,对预算审查更加轻视,更加不透明了。本来财政部在会上作预算报告,公众可以通过媒体得知预算的大体情况,现在公众对有关信息的了解更少了。政府不在大会上作预算报告是违反预算法的。
    
      毫无疑问,构建公共预算,首先要做的就是预算公开,如果不能一步到位向公众公开,至少首先向所有代表公开。不认真审议预算和不公开预算也引起一些全国人民代表大会代表的不满意。如人代会期间,全国人大代表陈舒不客气地批评:“财政部提交这样虚化、不透明的报告给代表看,代表看了也白看,还怎么去监督,怎么去审议?”
    
      这些年,我一直呼吁,预算应该放到重要的议程上,人代会要重视预算审查。前年写的是人民有权利知道预算,去年写的是政府应该公开预算,今年写的是公开预算是政府的义务,变着题目来说,一个意思,就是希望公布预算。政府花了纳税人的钱,当然应该让老百姓知道。特别是今年国家税务部门要求年收入12 万元以上的纳税人要报税,政府要求公民公开收入,公民当然也有权要求政府公布花钱的去处。
    
      可以说,预算公开透明化,是迈出公共预算改革的第一步。河北省开地方预算改革的先河,1999年开始公共预算改革。作部门预算和细化预算,那里预算已经不是一本书,堆起来有一个人那么高了。前几年广东人大也在开始改革,预算过去是一张纸,现在变成一本书。原来部门预算一做,预算细化之后,问题就容易暴露出来。人民代表大会代表不是看出有的机关采购电脑一台2万元,而市场上好的电脑也就几千元。如果预算公开,人民的监督就更容易了。人代会审不了也没有关系。媒体、社会和用钱单位都可以监督。深圳、广州等地方人大细化预算的改革,就暴露出人大自己的审议能力不行。除了开会时间问题,还有人大代表的能力等问题。人民代表大会没有时间,我们可以把预算在报上和网上公开,老百姓可以查看,这样公众监督就可以。人大监督不了没关系,让社会监督,帮助人大来监督,社会上有的是人才。
    
      走向公共财政
    
      预算公开可以是先部分公开,允许有一个渐进的过程,从预算过程说,有预算决策和预算监督环节。预算决策环节的公开化,就是公众要参与讨论预算资金的分配,预算要举行听证会。如果现在即使做不到决策公开,但把政府决策好的东西公开,数据是假的也没有关系。
    
      问题是,我们为什么不愿意不公开?根本的问题不是涉及国家制度,而仅是涉及到个人利益和领导的权力。这可不是国家利益,公开预算对国家只有好处,没有坏处,有利于反腐败。如果一切财政都公开透明,钱会花得更有效率。
    
      目前一些地方政府,地方的财政一般是书记、市长,以及财政局长等少数几个人知道,谓之“领导财政”,领导们拥有着批钱的权力。毫无疑问,公共财政之建设,公共预算之实行,动的就是长官们的利益,就是限制了他们花钱的“自由”。因此,当前中国要推进改革,第一需要领导人为国家大局的责任心;第二需要有政治智慧。责任心就是要有这样一些有理想、想改革的人来推动改革。政治智慧,我的建议是先不要触及既得利益者,政府机关花多少钱暂时不管。我们先把公共服务这块预算弄细一点,首先迈向阳光财政行不行?
    
      不可忽视的是,预算改革是中国政府管理改革和政治体制改革的重要组成部分,既需要改革者坚定的信念,亦需要民众的理性回应。值得欣慰的是,我们正在慢慢形成这样一个共识:预算公开是政府的责任,公民的权利。预算公开以后,将会促进其他方面的改革。
    
      我们最终的目标是建立起公共财政制度,这是现代民主政府一项最基本的制度,所谓公共财政制度就是举众人之柴,办公共事务。这是每一个政府最基本的职能。政府为公共提供服务也需要取之有道,用之有道。什么叫取之有道,用之有道?就是政府所有的“取”和“用”都必须经过人民的同意,更不要说应该让人民知道,人民应该参与预算的制定,并且要受到人民的监督。(作者为中国政法大学宪政研究所所长)
    
    要澄清的是,一个好的制度设计,并不意味着把绝对的权力交给人大。
    
      撰稿/陈统奎(记者)
    
      中山大学行政管理研究中心主任马骏长期关注中国地方政府的公共预算改革,进行了大量调研。他指出,公共预算改革初期,人大和政府形成了一个难得的“蜜月”期,人大的权力正在兴起,部门预算改革为人大行使“钱袋权力”提供了一个机会之窗。而“蜜月”之后的磨合期更考验改革者的智慧。
    
      “前预算时代”何时终结
    
      记者:你如何看待目前深圳等地正在兴起的预算改革?
    
      马骏:1999年之前中国处在一个“前预算时代”,一方面,预算在政府内部没有行政控制,另一方面,人民代表大会实际上也不能对预算进行政治控制来确保财政责任。人大没有真正介入预算,而且预算过程不对社会公开,甚至对人大代表都不公开。
    
      这次预算改革包括三个部分:部门预算,国库集中收付制度和政府采购制度。目的是想建立一个控制取向的预算体系,就是在朝“预算时代”的方向走。中国现在的预算改革,实际上就是通过政府内部的行政控制和人大的外部监督使得公共资金用于公共目的而不是私人目的。
    
      不足的是,“控制取向”的重点是在政府内部建立行政控制,而人大的政治控制没有真正进入改革议程。尽管如此,部门预算改革还是为人大监督提供了一个机会之窗,政府提交给人大的预算草案更加细化了。
    
      记者:那就是说,政府主动向人大提供详细的预算信息是人大代表监督预算的基础?
    
      马骏:表面上,人大监督就是人大的事,但是,人大预算监督依赖于政府的预算编制。人大原来之所以无法进行监督,一个很重要的原因是,政府内部并没有一个严格的控制,实际上
    财政部门对政府资产,以及各个部门的收支都是很不清楚的,信息分散在各个部门,原来在政府内部那都是不透明的啊。
    
      现在财政部门做了很多基础性工作,清查资产,清查账户,细编预算,现在买一个录音笔都要登记。而1999年以前,我们人大想审,但是没法审啊。
    
      记者:现在政府提交给人大审议的预算草案变厚了,由两页纸变成一本书,但媒体又报道说人大代表看不懂预算,这是不是说人大审查预算依然是走过场?
    
      马骏:不能这样说。人大预算审查包括两步:人大常委会的初审和人代会“大会审”。目前“大会审”的确面临一些约束,第一,会期短,很多地方预算审议就一天甚至半天,时间不够;第二,人大代表是兼职的,很多人大代表审议预算的动机不足;第三,没有预算修正权,那么提供给人大代表的权力就是整体通过或整体否决预算案,而整体否决政府预算在任何国家都是非常罕见的。
    
      所以很多地方人大都把预算监督审查的重点放在人大常委会的初审阶段,通过与政府磋商、沟通,把意见反映进去。当然很多问题连初审阶段也来不及解决了。一般的部门编部门预算交给财政部门,财政部门汇总编制政府预算草案交给政府常务会议,再经过党委常委会,然后在人代会前一个月送人大常委会初审。而河北省就做了改革,预算过了政府常务会议后,先到人大常委会,然后再到党委。
    
      正视预算修正权
    
      记者:预算修正权是怎么回事?
    
      马骏:议会(或人大)“钱袋子”的权力主要就是预算修正权。如果没有预算修正权,政府拿出一份预算草案来,议会只有两种选择,要么整体通过政府的预算草案,要么整体否决。
    
      整体否决在哪个国家都是很难的,如果在议会内阁制国家,如果议会整体否决内阁的预算草案,就意味着议会对政府投不信任票,就是倒阁,那是很大的政治冲突。如果在总统制国家,那就意味着不给政府拨款。如果国会不通过预算,那意味着政府要关门。
    
      现代公共预算强调一个事前批准原则:非经议会同意,不得筹集任何收入,不得进行任何开支。美国实行总统制,但历史上国会整体否决政府预算的例子屈指可数,1996年国会不通过克林顿的预算草案,联邦政府关门两周多不办公,老百姓意见很大,最后搞得国会和政府都挨骂。
    
      1994年的《预算法》没有给人大预算修正权,但已经有三个地方的人大预算监督条例里列了预算修正权。
    
      要澄清的是,一个好的制度设计,并不意味着把绝对的权力交给人大。现在大家看到的现象是,政府很强势,他们花钱约束小,但是,如果我们把绝对的预算权给了人大,人大代表花起钱来一点也不会比政府官员逊色,所以说必须对预算的权力进行约束。公共资金是唐僧肉,如果没有制约,谁都想咬一口。
    
      记者:这次预算改革非常强调预算观念的转变,现在转得如何了?
    
      马骏:在部门预算改革之前,很少有部门的领导真正关心预算,他们对预算的理解,就是一个报账的东西,就是我去出个差、吃顿饭回来,把单据交给财务处报销。但是,预算改革后,预算的重要性越来越突出了。对于每个部门的领导来说,首要工作就是预算,年度预算和年度工作计划应该是一个东西,所以一把手要亲自抓。
    
      实际上很多人大代表也没有预算观念。比如说,不能几个人大代表碰到什么事情,马上拿去找政府解决,这样会给预算执行带来很多不确定性。一个人大代表的想法要对政府有约束力,必须人大通过,否则就变成谁的嗓门大谁就来事。
    
      现在预算改革在慢慢改变预算决策者做决策的方式,但是依然受到各种干扰,人大的预算监督还面临很多很多的约束,究竟在这方面发挥了多大的作用还不清楚。由于体制上的原因,我们计划、政策和预算是严重脱节的,这在预算过程中导致许多不确定因素。比如说,上级部门突然下一个政策,或者领导突然视察,现场办公,说这个问题很重要,你们一定要解决。中国的预算环境,充满不确定性。预算改革要慢慢把这些改掉,需要耐心。
    
      预算改革向何处去
    
      记者:您曾说,原来人大基本上不审预算,这几年开始审了,这是一个政治变化。为什么说“预算就是政治”?
    
      马骏:对于一个基本预算制度仍然不健全的国家,预算改革的首要任务就是合理设计和配置预算权力。预算决策包括:(1)做什么事情,这个事情该不该做?(2)该给多少钱?在中国,所谓“钱袋子”的权力兴起,实际上也就是人大根据宪法和预算法的规定在这两方面逐步行使预算权力。
    
      预算改革初期,很多地方人大和政府形成了一个难得的“蜜月”期,人大行使“钱袋子”的权力的时候,财政部门给予了积极的配合,比如提供更加细化的部门预算草案。但是蜜月期终究是短暂的,预算监督所引起的权力结构调整,可能会带来各种摩擦,甚至是冲突。现在很多人都在担心,人大预算监督走到这一步,能否再走下去。
    
      记者:对于预算改革中人大“广东现象”兴起的缘由,身在广州的您能给我们提供一些见解吗?
    
      马骏:这一方面与广东改革开放较早有关,与各级人大常委会的努力有关。另一方面,也因为地方党政领导的思想观念比较开明开放,所以,人大代表提出问题,政府官员觉得很正常。最后,“广东现象”也和政府财政部门积极推进部门预算改革有关。财政部门有一批有识之士,下了很多功夫推进预算管理的理性化。这也非常有助于人大进行预算监督。
    
      记者:人大监督之外,人们还比较关心的一个问题是,公众监督能否进入预算领域?
    
      马骏:浙江温岭新河、泽国两个镇实行了预算民主恳谈,在中国发展基金会的帮助下,哈尔滨市的阿城、道里也试验了“参与式预算”。公民参与需要制度确保参与是理性和有序的,这些地方的试验都做到了这一点,说明是可行的。也有不少官员觉得这套方式不好,花时间,他们说这种决策方式效率低。我想说的是,一个好的政府是“有效率地做最正确的事情”,首先就是要选对正确的事情,然后才是有效率地执行。
    
      有人会说公民不懂预算,这是非常假的问题。根据我了解或观察过的公民参与预算,公民绝对是懂的。如果一个公民经常在街上看见抢劫,他当然知道治安是社区的首要问题。什么事情最紧迫,政府该做什么事情,这是预算要考虑的第一个问题,这个问题公民是能够回答的。
    
      记者:预算改革的下一步,着力点应该在哪里?
    
      马骏:要进一步明确人大的预算权,包括预算修正权,落实人大在预算调整方面的监督权和人大对于某些收入的审查权。同时,人大要加强能力建设,包括机构建设,增加编制,让一批专业人员进入人大常委会的预算审查监督机构工作,设计内部的预算审查程序,例如包括如何发挥其他专业委员会的作用,如何处理各个委员会之间的关系,在授权、拨款、筹款之间建立一套内部程序。
    
      另一方面,政府内部要进一步加强行政控制,处理好财政部门与其他准预算机构之间的关系。
    
      当然,这两方面的推进都要花钱,但我觉得这个成本是值得的,如果两套控制体系都建立了,人大的外部监督和财政部门的内部控制一起运行,那我们将拥有一个透明的钱袋子和一个更加负责任的政府。-
    
    关注官员代表“角色分裂”
    
      最了解政府行为方式和动机的人大代表就是这些官员代表,而他们往往会行使“钱袋子的权力”保护既得利益,而不是自我揭发不合理预算。
    
      撰稿/陈统奎(记者)
    
      中国公共预算改革者正在探索的是这样一个问题:如何构建一个硬财政约束制度,以便让人们都很清楚地看到人民币(人民的钱)都被花到了哪里。政府有两种花钱方式,一种是花纳税人的钱给纳税人办事,一种是花纳税人的钱给自己办事。公共预算的诉求是,让第一种花钱更有效率,让第二种花钱销声匿迹。换言之,人们希望打造一个公开、透明而负责任的政府。
    
      1999年,中国高层决定推行预算改革,并推动全国人大对中央预算审查监督“由程序性审查监督向实质性审查监督转变”,“钱袋子的权力”从全国人大到各级地方人大逐渐觉醒,此次改革以全国人大常委会成立了预算工作委员会为标志。前全国人大常委会委员长李鹏在不久前出版的《李鹏人大日记》里,就有《看紧人民的“钱袋子”》,介绍了推动全国人大预算监督改革的前前后后。
    
      从中国宪法、法律的规定来看,各级人大及其常委会在预算的审查监督上拥有“绝对的、明确的权力”,如今又赶上“大气候”,按理说“钱袋子的权力”应该在全国各地“次第开花”。然而事实并非如此,动真格还是太少,走程序还是太多,大部分地方的人大仍然处于试探性阶段。同时,一些地方政府对于公开预算、扩大和落实人大监督权还心存顾虑。
    
      如今,公开谈论“钱袋子的权力”似乎还是有一些忌讳,记者此番在广州和深圳两地采访
    人大代表一波三折,很多人大代表以“不懂公共预算”为由谢绝采访,他们的身份是官员和国企领导;有的人大代表几经周折才愿意接受采访,他们的身份是民营企业家和政府智库研究员;也有些人大代表比较爽快地接受采访,他们的身份是学者和外企职员。
    
      官员代表一般是各个政府部门的负责人,让他们自己来决定是否同意自己部门的预算就存在问题。再说预算草案是先过了政府常务会议和党委常委会后才到人代会的,官员代表能对顶头上司的决策提不同意见吗?他们能不同意党委已经同意的政府预算吗?
    
      “一个官员,怎么敢乱讲?讲完可能就被安排到一个不重要的位置上去了。”一位人大代表说,官员代表本身就是行政系统的一员,,而公共预算最核心的问题,“是根据纳税人的意图还是按照行政机构的政治利益或行政管理者的愿望花钱”,官员代表的身份属性决定,他们选择后者的概率大于前者。
    
      实际上,最了解政府行为方式和动机的人大代表就是这些官员代表,而他们往往会行使“钱袋子的权力”保护既得利益,而不是自我揭发不合理预算。对此,有学者呼吁减少官员代表的人数,让“公共责任”代言人更多进入人大。
    
    预算审核呼唤全局立场
    
      由于每个人都想解决自己的问题,使真正重大的问题凸显不出来。
    
      撰稿/汪 伟(记者)
    
      汪利民是中国第一位直接由职业律师出任省高院副院长的“律师法官”,后当选为第十届全国人大代表,他谈了对当前人代会预算审议和监督的看法。
    
      新民周刊:人大代表要监督和审核政府预算的困难在哪里?
    
      汪利民:现在提交全国人大审议的中央政府预算,连我都看不懂。很专业,也太多了。实际上,人大代表审议预算,在技术上是不可能的。因为这里面也有一个信息不对称的问题,人大代表手头的资料严重不足,这些经费是哪里来的,该怎么花,这种花法合不合理,他都没法做出结论。何况全国人大开两个星期的会,有那么多的事情需要审议。也不是所有的代表都有能力和意愿去学习和了解相关的情况,有一些代表的知识亟待更新,让他们去审议预算,是很难完成的工作。
    
      要提高
    人大代表的作用,至少常委应该专职化。西方的议会议员,他们是专业化的,天天开会,每个人都有许多助手,平时积累了大量的资料信息,每年的预算有哪些变化,为什么会发生这些变化都心里有数。我们的代表都是兼职的,每年用于人大代表的工作时间顶多也就一个月的时间:全国人大开会两个星期,列席地方人大一个星期,巡视调研一个星期,这就完了。实际上有些兼职的人大常委,加上常委会开会的时间,他们用于人大工作的时间每年也不过两个月左右。
    
      新民周刊:但我们注意到一个现象,越来越多的代表和政协委员设法利用“两会”这个平台,提出自己的主张。
    
      汪利民:一方面,“两会”的确是一个全国瞩目的契机。另一方方面,我对全国人大的会议有一个感觉,由于每个人都想解决自己的问题,使真正重大的问题凸显不出来。审议中央政府工作报告期间,代表们的职责应该是站在全国的立场,对国家大政方针做出决策和审议,但是现在变成了一个很热闹的地方,大家都在讲政治,讲自己,决策审议的色彩被冲淡了。人大代表们谈的都是本地的、本机构的事情,要钱,要权,要中央的支持。各省的官员代表这个时候忙着跑部委,要项目。大家都知道,代表“跑部钱进”效果要好一些,平时以官员身份跑项目难免要坐坐冷板凳。- (博讯 boxun.com)

(本文只代表作者或者发稿团体的观点、立场)


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