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旷烛:中国信访制度的十大危害
(博讯2007年2月07日 转载)
    对信访制度改革大低可以分成“增权说”和“弱化说”,二者几乎互为冰炭,针锋相对。笔者作为长期关注信访现象的实践工作者,结合我们发达地区信访案件处理过程中出现的问题,谈谈信访制度存在的十大危害。
      一、目前的信访运作常常使信访者失去收集固定证据最佳时机,使信访者彻底丧失本来可以胜诉的机会。某地碰到这样一起案件,81位农户因为把单季稻误作为双季稻种殖,造成大面积减产,其原因一方面由于农民自己没有认真阅读说明书,另一方面由于种子说明外包装袋上写有双季字样,而内部说明书上表明单季稻种,加上代理商误导,普遍把单季种子作为双季种殖。镇农办召集代理商和农民协商不成,农户纷纷纷上访。于是镇农办联系县法律援助中心,援助中心立即派律师进行法律援助。在律师帮助下,及时收集和固定了下列证据:一是确定种子购买的因果关系(补充购买种子相关票证或录音)、二是对种子进行鉴定(所购种子与种植稻谷的一致性)、三是对农户的损失进行公证(防止事后损失农户无法举证),在此基础上援助律师代表农户再次与代理商沟通协商不成后,将该案件诉之法院,最后法院作出判决,由代理商和种子公司承担主要责任,该案顺利平息。就在该案处理不久,援助中心陆续接待了全县大量类似案件,但由于未能在前期固定相关证据,丧失了胜诉的机会,致使这类案件成了死案。而信访农民纷纷反映,二个月来他们捆着刚收割的稻谷先后跑了县政府信访局、县委信访办、农业局信访办、人大信访办、纪委信访办、政法委、综治办、维稳中心、和谐办、平安办、投诉中心等十多个部门(这还不包括乡镇部门),没有一个部门告诉他们收集固定证据的方法(我们不能把这一切均归之为政府工作人员不负责任造成的,实际上是由于这些岗位中的绝大多数国家机关工作人员缺乏专业知识造成的,其实即使告诉农民这些收集证据的方法,如果没有法律援助制度和司法救助制度的安排,农民自己也无法完成,因为绝大多数农民打从娘胎出身起压根儿就没有听说过有公证这种东西,每户损失100至500元左右不等,请律师没有1000元根本不行,所以也根本不可能去请律师法律工作者),都批转给所在乡镇。从笔者观察的情况看,由于在批转过程中,丧失收集和固定证据时机的信访案件占了总信访量的80%左右(这类案件主要是由于行政技术和司法技术原因方面引起的,这些案件如果处理及时、得当,本来可以解决平息,现在不少均成了死案,彻底丧失了胜诉的概率,这类案件在重复访越级访中约占90%以上),由于政策性历史遗留问题(主要是立法性原因)造成的约占总信访量的20%左右,这部分信访案件必须依靠完善的社会救助体系才能解决。所以目前由于在信访的批转及相互推来推去的过程中使信访案件失去收集、固定证据的最佳时机(极个别的甚至将收到的信访者的原始证据遗失),最终使案件成为死案的现象十分突出,这是由于信访制度设计的技术性失误造成信访案件居高不下的微观机制性原因。
       二、不恰当的信访案件解决方案,使信访滚雪球效应现象越来越严重。 (博讯 boxun.com)

      在“化钱买平安”、“稳定压倒一切”的口号下,通过领导包案处理信访大要案责任制、信访工作量化考评制度、信访工作领导责任追究制度等形式,最后以明显违反现行法律的规定为代价来满足其非份的要求,从而达到息访的效果。国家信访局采取以信访量多少给各地排名、要求地方政府进京接访、中央信访部门给省市开信访移办单等这些强化考核力度措施出台后,现在的情况更加严重。这种不合理的考核措施在一定程度上对信访起到了推波助澜的效果。“面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访,上有领导指令化解的压力,下有群众极端不满的怨气,相当一部分基层信访问题的处理中不得已采取强压、妥协、哄骗、盯梢跟踪、截访等法治以外甚至违法的方法”(周梅燕)。然而更大的悲剧在于这种现状已形成恶性循环,即通过个案的解决,舆论的宣传,使大量的社会矛盾涌向信访渠道,不少信访者为了达到目的,在每年的党代会人代会“两会”期间以及国家其它重大庆典活动时期进行择机信访,三访现象愈演愈烈。这种恶性循环象滚雪球一样,越滚越大,已经成为当前影响社会政治稳定的一个突出因素,使更多人宁信访而不信法。显而已见,通过目前信访体制这种非法治化的体外循环的手段解决社会矛盾,无论其结果是否得到真正解决,其对制度建设的效果是极为消极的,已经造成了信访滚雪球效应现象,这个趋势已经越来越严重。
      三、蜂拥而至的告御状现象,正在导致中央政治信任的逐渐流失。在信访的滚雪球效应下,信访的压力通过权力系统的传导,最终从乡政府转移到金字塔的最顶尖中央政府身上。蜂拥而至的信访,中央政府根本不可能事无巨细一一处理,即使要一一接待都不可能。信访当事人如果能够得到中央政府处理,这种概率比头奖中彩都难。在这一过程中正在导致中央政府的信任不断流失。据调查刚进京上访时,农民对中央的认同是非常高的,认为“中央真心实意欢迎农民上访”的高达94.6%,而七天后则下降到39.3%。而认为“中央怕农民上访”的则从7.1%上升到58.9%;认为“中央会打击报复上访的人”从1.8%上升到60.7%。这在很大程度上说明了,进京上访成为了中央政治权威流失的重要渠道。甚至出现了上访农民向驻华美国大使馆和法国大使馆进行请愿,请洋大人主持公道,还有人向联合国上书,或者到联合国去控告中国政府。其实正如前文所说在第一时间不能及时收集固定证据,这类案件时过境迁,到中央政府手里也是回春无力。于是再度出现以“谁家儿子谁家抱”、“谁主管谁负责”的理由要求下级政府千方百计去领回,发生第二自然段所说的滚雪球效应,于是这个恶性循环越来越严重。
      四、错谬的信访制度安排,极易引发无直接利益冲突现象。我国居高不下的信访量的统计,这仅仅是一种显性信访,至少这类信访人还信任党和政府。其实还有大量的隐性信访存在,面对信访处置的这种现状,有更多人将放弃这种信访救济方式,于是这类人群将积冤深深地埋在心底,实际上这类隐性的上访群体可能比目前显性的上访群体人数更多,对社会现状更加不滿。如果我们社会任这种失望的显性上访和绝望的隐性上访群体的民冤长期堆积,又没有给予其它畅通便捷低成本的渲泄路径,甚至采取推波助澜的措施,这对社会来说是极度危险的。当社会的不满、仇恨、恐惧、担忧长期积累后,只需要一根小小的“导火索”,乃至于一个小小的误会,就有可能形成群体性爆炸的力量!它没有任何预感,你也不知道它可能爆发的程度和规模,其不可控和对社会的危害程度,比有直接利益诉求的冲突严重得多。这就是所谓的“无直接利益冲突”现象,这给我们社会发出了一个极为危险的警示迅号。实际上一些地区的社会矛盾事件中不少参与群体事件的群众,本身并没有直接利益诉求,而是因曾经遭受过不公平对待,长期积累下不满情绪,借机宣泄。江苏省金坛市曾经发生因集资案纠纷引起冲突,事后调查发现,80%参与围堵的群众没有任何集资款,他们大都是借题发挥。广州白云区曾发生过一起袭警事件,起因是一宗十分简单的交通事故,死者家属和同乡围困肇事司机索赔,而围观者向执勤民警投掷石头,导致民警牺牲。类似的情况,在各地时有发生,如重庆、安徽、浙江等都发生过普通的街头小纠纷引发大规模冲突,而参与群众并没有直接的利益诉求。目前中国社会失当的信访制度安排,极易引发这种无直接利益冲突现象。
      五、信访不当的考核方式,不断上演着良币驱劣币的逆淘汰法则的悲剧。绝大多数地方都将上访案件多少或有无作为评先晋级的考核要件,群众都知道我们的政府怕上访,所以不论有理没理的,该不该上访的,一律都上访,因为只有上访才能形成舆论压力,或引起上级领导及主管部门的重视,于是上访群众抓住政府、乡村干部普遍存在的“怕上访、怕告状、怕曝光”的弱点,以此要胁、吓唬地方政府,有恃无恐,肆无忌惮,搞得县乡村鸡犬不宁。不少地方出现了因上访现象而发生的良币驱劣币现象,如安徽阜阳市物价局原局长张洪钧制止教育乱收费,孰料教育部门反弹,教师集体写信上访,受到上级部门指责,最后无奈请辞。信访制度采取上访一次就扣分的这种不分青红皂白、是非曲直的错误责任追究方式,发生了大量的良币驱劣币现象,一次又一次上演着管理过程中极不正常的逆淘汰法则,沉重地打击了有良知有责任心的基层干部,挫伤了他们的工作积极性,基层普遍出现了缺乏敢拼搏、敢创新的懈怠精神状态,而这一切又容易使社会矛盾不断堆积,成为滋生上访案件的源头。
      六、信访失当的处理流程,严重地冲击了现有宪法和法律秩序。除了上文所讲的“化钱买平安”这种错误做法外,还有不少经验型指导信访处理的错误口号。如“谁主管谁负责”、“小事不出村大事不出镇”这种提法,未免有点行政包打天下越俎代疱之嫌。为了解决主管和管辖问题,三大诉讼法及政府的行政法规都有比较明确的规定,而且作了详细的分类,岂是“谁主管谁负责”一句话所能概括的了的,仅是一个管辖问题,司法渠道就规定了复杂的上诉审救济安排,更何况信访制度涉及到行政主管内部之间、司法管辖之间及相互之间的复杂法律关系。同样“小事不出村大事不出镇”这种提法也值得商榷。现在村民委员会乃至乡镇街道,其职能十分有限。固然绝大多数社会矛盾纠纷通过这种行政考核压力下得以解决,但从社会统计学的规律看,难免有一部份社会矛盾纠纷单靠行政手段是无法解决的,最终要通过司法途径解决。否则国家也没有必要设立相关的机构和人员安排。而且依靠传统的行政管理手段难以解决的这类社会矛盾纠纷往往会引发信访。本来只要解决行政部门司法部门处理过程中碰到的问题,就可以实行国家的有效管理。现在不是从碰到的问题入手,而是凭空想像,推倒重来,许多新建立起来的机构不用说去解决社会问题,即使要达到象原来的行政、司法机构那么处理问题的能力也做不到,更不用说解决现有行政、司法部门碰到的无法解决的问题了。如果我们还是强调原来的方法,进而设立大量重复的机构和人事安排,其结果是如果新成立的机构能够解决的事情,那么原来的机构同样也能够解决,原来的机构解决不了的事情,新的机构同样解决不了,其最终结果只能导致管理的更加混乱,信访问题仍然不能得到有效的解决。目前大量的信访提法、口号、做法及制度安排,根本经不起法律的可行性分析,严重地冲击了现有宪法和法律秩序。
      七、信访不可预见性的解决模式,导致国家设立的法律援助司法救助等制度性资源浪费及相关国家机构空转。由于越级访重复访中彩票中奖概率式的信访处理结案方式存在,尤其是在考核的压力下以明显违反现行法律为代价去摆平信访的不恰当做法,在实践中造成了严重危害。这种情形,直接视法律为儿戏,使法制在社会生活中的权威和尊严丧失殆尽。于是一方面发生了信访的滚雪球效应,大量的社会矛盾涌向信访渠道;另一方面使法律援助制度司法救助制度的资源浪费及体制内设置的国家机关空转(包括民事案件、轻伤害案件委托调解制度等行政调解、司法调解和人民调解制度)。法律本来具有稳定性和连续性,通过一起案件的处理达到引导评价指引社会上其它类似案件以同样的方式标准处理的示范作用,让社会矛盾处理更具有规范性,而信访不可预见性的解决模式存在,彻底打破了法律的规范作用,使社会矛盾处理出现了无法预见的结局。一部分人天真地认为通过加强部门协作能够起到弥补作用,其实这只是美好的愿望而已。由于部门利益天然扩张的本性,这种合作很难进行,除非将所有的准司法行政机构进行合并。所以只要目前这种信访制度存在,国家设立的法律援助、司法救助制度资源将大量闲置浪费,体制内设置的国家机构空转现象将长期持续下去。
      八、信访这种不恰当的制度安排导致政府效率低下,不能及时对社会事件作出发应。中国社会存在着党委信访系统、人大信访系统、政府各部门信访系统,及各种准司法行政机构如纪委信访办、政法委、综治办、维稳中心、和谐办、平安办、投诉中心等常设或非常识机构,这种多中心治理的结果造成了严重后果,出现了人浮于事,互相矛盾,交叉重叠,头上按头,垒屋架床的现象。由于部门利益的先天扩张性,发生了有利的事情大家抢着去争,烫手的事情大家相互推诿。于是发生了一方面争着抢编制人员经费,机构改革步入了这样一个恶性循环的怪圈:精简—膨胀-再精简-再膨胀被人们称为“九龙治水”和“十羊九牧”的怪圈,使社会管理的行政成本居高不下。另一方面,重复设置的机构不但不能使政府对社会事件特别是突发事件反应提速,反而徒生诸多瓜葛磨擦,致使行政效率低下,有的甚至造成无可挽回的后果,如上文所说的在推诿过程中使信访人本来能够固定的证据不能及时收集,彻底丧失了胜诉的可能,成为信访死案。特别是在目前情况下随着中国社会舆论开放进程的加快,如果政府管理对社会事件反应迟缓,有可能引发严重的社会问题。
      九、缺乏协助信访人正确表达需求和利益的制度性安排,常使信访人发生精神偏执甚至患上精神分裂症。在信访接待中我们常常碰到这样一类人,他们反映问题时情绪激动,口吐白沫,双手发抖,出现了严重的精神偏执型病人的特征,这类人往往是重复越级访的老访户。由于没有作出协助信访人正确表达需求和利益的制度性安排,这种现象在一部分信访人身上发生是不可避免的。因为对于绝大多数公民来说,尤其是弱势群体,在今天高度分工的社会中他们没有能力正确表达自己的利益和需求,又没有经济能力去聘请法律专业人员为其代理服务。在这么许多各级政府林立的投诉机构之间来回穿梭,白天吃不香,晚上睡不好,一部分心理脆弱的信访人极易发生精神疾病。当精神疾病与法律问题交织在一起的时候,这类信访案件极难处理,这是缺乏协助信访人正确表达需求和利益的制度性安排的情况下必然会发生的现象。
      十、信访制度处理社会矛盾过度整合的做法,将大量公民法人之间的民商事矛盾转嫁到政府头上。计划经济时代的政府整合过度的做法,仍然延习到今天,就很容易使得社会成员对所处理的矛盾纠纷产生不满转而指向政府,使本来公民法人之间的民商事纠纷转嫁到政府头上,并把政府作为首选甚至唯一的发泄目标,不断发生的群体性事件反复证明了这一点。既然政府在信访实体问题上的处理没有终局的决定权,那么不如成立类似的民间组织如在信访办公场所成立人民调解委员会这样的群众性组织,这样既可以解决政府在处理信访问题上的公信力问题,也可绕开政府无法就实体问题作出终局决定的法律障碍问题。这样操作不但能够解决社会矛盾处理过程中当前普遍存在的三个困绕政府转型的难题,而且还有利于避免政府各部门特别是行政首长直接推到社会矛盾的利益交叉点去,进行切口划刀,树立过多的对立面。因为这种方案使社会矛盾完全可以通过利益博奕机制在民间自治组织或司法平台得以解决,而且将有力地推动当前的政府政务公开工作。笔者以为,通过法律援助的方式以协助信访人进行正确的利益和需要表达,并把这种争议引导到人民调解这样的民间组织或司法审判渠道,这种法治化手段解决社会矛盾的方式不但与中国宏观政治经济政策保持高度的一致性,而且在技术上具有较强的可操作性。因为无论对于绝大多数的信访人特别是越级访重复访的当事人,还是相关的负责信访处理的责任机关,双方身心均感十分疲惫,从心理上均存在着妥协和解的可能性。但如果仅仅批转给相关部门,本来双方已经存在着隔阂、误解、不信任甚至对立,如果不通过中间的第三方使双方冷静地坐下来解决,实际上已不太可能。而且即使相关机关即使用经济手段补偿给信访人,进而使其息访,但这种做法在技术上也犯了一个常识性的错误,这样在信访处理后往往会在社会上造成这样的错误信息,即小闹小解决大闹大解决不闹不解决,进而引发更多的信访。通过第三部门特别是民间调解组织解决,即使要补偿也要通过社会救济、救助、赞助等第三组织去补偿给信访人。在这种情况下,即便民间调解不成,可以通过法律援助的方式引导到司法审判渠道(包括在民间组织主持下进行听证。目前各地信访终结制中普遍采取行政听证的做法从法律上来看十分荒谬,它直接违反了宪法和法律,这种做法存在着这么严重而明显的法律问题,居然作为经验在各地进行推广),在援助律师客观详尽地告知其诉讼风险和利弊后,信访人还可在诉讼阶段选择和解或接受司法调解,即使无法达成和解或司法调解协议,对判决结果信访人也比较容易接受。退一万步,此时当事人再行信访,可以根据《条例》的规定,把律师的代理书、答辨意见、调解书或判决书上网公布,将此信访定性为无理访,地方政府也不会受到太大的压力。目前信访制度处理社会矛盾过度整合的方式,将立法行政司法权集于一身的做法,极易使公民法人之间的民商事矛盾转嫁到政府头上,造成政府与公众之间直接发生对立。
      作为从事信访工作多年的公职律师,我非常清醒地意识到在国家转型期通过信访这种特有的方式来了解社会存在的问题、公众的需要,正发挥着其特殊的其它系统所无法替代的作用。之所以列举以上中国信访制度存在的十大危害,这并不表明该制度一无是处,实出于一种恨铁不成钢的心态,希望国家能够尽快解决和克服信访制度由于技术设计上的问题及操作失当带来的十大流弊。总之,由于整个信访体制设置的多重性复杂性,形成了党委政府部门机构臃肿、职能交叉、职责不清、权责脱节、部门分割、政出多门、效率低下、行政成本高、考核体系不健等问题,使得信访者盲目投诉、反复投诉、多方投诉,造成了社会资源的巨大浪费和政治信任流失,其弊端已越来越显露。其实上面所列举的十种流弊中的任何一种,足以使社会矛盾处理系统构成一个负熵系统,如果不对这个系统进行结构重组和改造,随着时间的推移它将彻底瘫痪,更何况十大流弊相互作用激荡,将加快社会矛盾处理系统瘫痪的进程,这已经成为当今中国社会的一大沉疴痼疾,其后果实在不堪设想。为此作为公职律师,再次向决策层呼吁,信访制度的改革决策应尊重社会科学法学尊重专业,让全社会共同参与,杜绝部门利益主导下的立法(欢迎转载)。
      参考文献:
      1、《信访的制度性缺失及其政治后果》,于建嵘,
      http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=84598
      2、《干部责任心流失引发“无直接利益冲突”现象》,钟玉明 郭奔胜,
      http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=96936
      3、《教育部承诺狠治乱收费莫再食言而肥》,刘效仁,
      http://blog.people.com.cn/blog/log/showlog.jspe?log_id=1167869605249650&site_id=18995,
      4、《从社会公共治理的瑕疵谈信访制度的改革》,旷烛,
      http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=80515
      5、《实施新〈信访条例〉急需要解决三大问题》,旷烛,http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=42593
    摘录“中国选举与治理网” (博讯 boxun.com)
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