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质疑大陆《人大监督法》/冼岩
(博讯2006年11月05日)
作者来稿照登

    一剑磨砺20年,8月27日,大陆十届人大常委会第二十三次会议终于高票表决通过了《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)。对此,境内媒体大多给予了高度评价,认为《监督法》的出台,进一步明确了人大监督的指导思想,规范了监督的基本内容,完善了监督的具体程序,使宪法规定的人大监督方式有了更明确内容,更具可操作性,有效避免了监督措施流于形式。尤其是《监督法》第30条规定县级以上人大有权撤销本级政府发布的不适当的决定和命令,更是获得舆论广泛好评,认为此规定授予了人大对本级政府行为的“否决权”。

     但是,人们的主观愿望与客观事实之间往往存在差距,期望过高可能导致失望更大。正如大陆前人大委员长李鹏所说:“关于人大的监督职权,宪法有规定,现在制定监督法只是将其程序化”(《立法与监督——李鹏人大日记》)——为什么宪法早有规定的职权,却一直被束之高阁?关键不在缺乏具体的实施程序,而是缺乏使程序运转起来的足够动力。20年来,对大陆立法机关工作造成最大困惑的是“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国”三者之间的关系。执政党对人大的基本要求是要将此三者“有机统一起来”,但如果三种需要存在冲突,一时统一不起来怎么办?虽然没有明文规定,但“坚持党的领导优先”无疑是实践中不可动摇的金科玉律。正如李鹏所说,“人大监督是在党的领导下进行的”。 (博讯 boxun.com)

    人大监督的对象是一府两院,而一府两院的工作也是在党的领导下进行的,其重要决策无不通过党委“研究决定”。因此,在“坚持党的领导优先”体制下,人大监督不可能摆脱自己监督自己、下级监督上级的尴尬,其有效性无法令人信服。就自我监督而言,大陆现行体制内已有不少监督渠道,《监督法》的出台只能算是锦上添花,不能说是雪中送炭,它对于弥补大陆当前权力监督的漏洞,作用有限。

    以《监督法》第30条为例,在现行体制下,如果党委不认为政府发布的决定和命令是“不适当的”,人大事实上没有可能撤消此决定和命令;如果党委认为该决定和命令“不适当”,它自己完全就可以下令“撤销”。最终决定权操之于党,这一点在《监督法》出台之后与之前并无不同。《监督法》只是增加了一道人大撤销的程序,其意义类似于在党委对违纪官员作出惩处决定后,再由人大来“通过”撤销其行政职务的决定——人大在实质上并未能摆脱“橡皮图章”的尴尬。

    中共总书记胡锦涛在与民主人士座谈《监督法》时指出:法律的生命力在于实施。这话说到了关键。好的法律,必须具有自我实施的能力,能否付诸实施不能取决于掌权者的主观意愿。法律是从权利/权力与义务/责任的角度对人类行为进行规范,要使法律能够自行,必须赋予有行为动机的规范对象以足够的权利/权力,或者对没有行为动机的规范对象施以明确的义务/责任约束。在“坚持党的领导优先”这一原则难以改变的背景下,人大不可能拥有足够的监督权力;而在“党的领导”下,人大也不可能产生对同属党领导下的一府两院进行认真监督的充分动机。因此,要强化人大监督,应该主要强化其义务和责任的约束,而不是强化其权力。

    但是,《监督法》的基本思路却是试图强化人大的权力,充斥其内的是诸如人大“有权”、“可以”之类的词眼。人大的权力宪法早已赋予,并不需要次级的《监督法》再予背书;宪法所予权力未能实施的关键,是因为它只是一种权力,而非一种责任,可以实施可以不实施。

    如果大陆确实想强化立法对行政的监督,而不仅仅是上演一场“立法秀”,《监督法》应该将监督一府两院明确为人大的责任,并制定具体的问责程序,同时赋予有充分监督动机的一方以足够权利。仍以《监督法》第30条为例,权力应调整为责任:县级以上人大不是“有权”,而是“有责”撤销本级政府发布的不适当的决定和命令;如果人大没有发现“不适当”并予以撤销,应当被问责。同时应规定:公民,尤其是遭受“不适当的决定和命令”限制或剥夺合法权利的公民、法人和其他组织,有权利要求人大审查政府行为是否“不适当”并予撤销,人大有责任在一定的工作时日内对上述要求作出明确的书面答复。只有将可自由选择的权力转变为被高度强制的责任,人大监督才能产生动力,《监督法》才能真正具有生命力。

    如果《监督法》迄今所涵盖的各项监督内容,包括司法监督、预算审查与经济工作监督;《监督法》所设计的各种监督手段,诸如听取和审议专项工作报告、执法检查,司法解释备案、质询、视察、特定问题调查,等等,都能由权力条款变为责任条款,并设计相应的问责程序,那么《监督法》的实施就真正具备了可操作性,有望避免“停留在纸面上”的尴尬。

    当然,法律产生规范效力的根本机理还在于不同力量之间的相互制衡。在所有权力都必须统一于某一最高意志的政治架构内,法律无力自行,其效果取决于权力意志,因此法制无法对一体化的党政权力构成硬性约束。这是大陆法治进程步履蹣跚的根本原因。从这个意义上说,大陆法治的真正进步、人大监督的根本落实,有赖于中国政治体制改革的实质推进。 (博讯 boxun.com)

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